供给侧改革视角下我国体育场(馆)供给结构失衡的主要问题、成因及改革路径研究

李梦园

(新疆财经大学 体育教学研究部，新疆 乌鲁木齐 830012)



供给侧改革视角下我国体育场(馆)供给结构失衡的主要问题、成因及改革路径研究

李梦园

(新疆财经大学 体育教学研究部，新疆 乌鲁木齐 830012)

在建设健康中国、形成全民健身新时尚的大背景下，体育场(馆)是体育事业发展必不可少的硬件条件，现实中体育场(馆)存在严峻的供给侧结构失衡问题，主要是“供给不足”和“供给过剩”并存，资源要素配置不合理，供给效率低下，区域、城乡间体育场(馆)数量规模分布不均衡，不同系统内体育场地供给数量差距问题。导致结构失衡的主要原因是：公众需求信息的表达机制缺失，传统管理体制机制的阻碍，激励与保障机制缺位。基于以上研究结果，结合已有实践经验，提出我国政府应该从以下几个方面推进体育场(馆)供给侧结构性改革：增加体育场(馆)的供给，消除体育场(馆)供给过剩，整合体育场(馆)资源，深化管理体制机制改革等。

体育场(馆)；供给侧；供给结构；改革

0 前 言

体育场(馆)是人们进行身体锻炼、运动训练、参加及观看体育竞赛的最主要场所，是体育事业发展必不可少的硬件条件。本文所指的体育场(馆)包括大型场馆、中小型场馆。2015年12月中央经济工作会议以来，“供给侧改革”成为高层讲话中的高频词。以习近平同志为总书记的党中央针对当前经济新常态提出了供给侧结构性改革的新战略，即通过“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，调整经济结构，使要素在供给侧和需求侧两端相对应实现最优配置，提升经济增长的质量和数量[1]。显然，国家实施的供给侧结构性改革的主战场集中在经济领域，而事实上，我国大型体育场(馆)资源的闲置浪费，中小型体育场(馆)供给严重不足、区域之间供给不均衡等结构失衡问题一直制约着我国体育事业的发展，成为落实全民健身国家战略、推进健康中国建设不可忽视的问题。鉴于此，本研究以供给侧结构性改革为视角，就我国体育场(馆)存在的供给侧结构失衡的主要问题、背后成因、及其改革实施路径等方面进行研究，旨在为新阶段我国体育场(馆)持续、快速、健康发展提供理论依据和政策建议。

1 我国体育场(馆)供给侧结构失衡的主要问题及原因

1.1. 我国体育场(馆)供给侧结构失衡的主要问题

1.1.1 “供给不足”和“供给过剩”现象并存。一方面，体育场(馆)的供给不足，即体育场(馆)供给总量少于实际需求量。实际体现在，现有体育场(馆)供给总量和速度难以与体育人口的增长速度相匹配。根据《第六次全国体育场地普查数据公报》提供的数据显示，截止到2013年底，我国现有体育场地169.46万个，平均每万人拥有体育场地12.45个，人均体育场地面积1.46m2。人均占有量偏低，即使在经济发达的浙江省，平均每万人拥有体育场地22.73个，人均体育场地面积1.48m2，这一数据是美国同期现有数值的1/10。可见，与发达国家相比我国人均体育场地占有面积较低，难以满足实际需要。

另一方面，体育场(馆)供给过剩，则是体育场(馆)局部供给超过局部的实际需要。具体表现为，现有大型体育场(馆)由于建设选址不科学、内部运营管理模式僵化以及场馆使用功能单一等因素影响，难以满足群众健身需要，而满足群众需要的中小型体育场(馆)却又少之又少。近年来，我国部分城市把申办大型体育赛事作为提升城市形象的手段，甚至通过不惜花费巨资兴建大型体育场(馆)，这类场馆主要考虑为举办赛事需要，较少考虑其他需求，结果在几次赛事结束后却闲置荒废。相关资料显示，虽然中国已成为承办国际体育赛事次数最多的国家，但实际供国际比赛需要的场馆却多达6 000个，现阶段我国体育赛事资源总体依然匮乏，造成较多数大型体育场(馆)因未得到利用而出现闲置。

总言而之，目前我国体育场(馆)供给结构不合理，一方面是群众性的中小型体育场(馆)的匮乏，供给不足；另一方面则是大型体育场(馆)的严重超标、闲置，即供给过剩。

1.1.2 资源要素配置不合理，供给效率低下。现阶段，我国体育场(馆)基本是以政府直接投资模式为主，它是指政府拥有对体育场(馆)的经营权和所有权，并负责支付体育场(馆)在建设前期和后期所产生的建设成本、管理成本、维护成本等费用。这类模式由于资金来源渠道单一、自身造血积极性不高、运营效率低下等问题加重了政府的财政负担，最终可能出现政府对场馆的放任不管，导致荒废失修。以大型体育场(馆)为例，目前我国90%以上的大型体育场(馆)建设、运营、维护资金都来自于单一的政府投入，吸收社会资本投入能力较弱，融资模式极度不均，如果在场馆投融资模式上不进行改革，其供给速度和供给质量效率会受到较大程度影响。

不可否认，该模式在一定程度上确实推动了我国早期体育场(馆)的快速增长，然而现在其弊端日益凸显。特别是部分大型体育场(馆)的建设成了地方政府的“面子”工程，他们不惜将大量土地、资金、劳动力等资源要素投入到大型场馆建设上，而对于群众需要的中小型体育场(馆)的投入却捉襟见肘，造成了场馆类型上供给的不均衡现状。现实中大量的场馆资源浪费现象频繁发生，严重拉低了供给效率。如《人民日报》曾经刊文《一些地方民生工程决策与执行“两张皮”——别让好事变成闹心事》指出，青海西部一些地方为“提升”城市形象，千方百计申请财政资金，待场馆建成后，由于超出当地实际需要，最后沦为“盆景”。

1.1.3 区域、城乡间体育场(馆)数量规模分布不均衡。长期以来，由于受到资源禀赋、政策机制的倾向，我国体育场(馆)数量规模分布总体上呈现出农村地区落后于城市地区、经济欠发达的中西部地区落后于经济发达的东部地区。显然，城乡、区域间体育场(馆)供给存在明显失衡。

一方面，从区域发展历史来看。改革开放初期，我国地区间的经济发展严重失衡主要原因是区域经济非均衡发展战略的实施，这给地区间体育事业经费的支出造成了很大影响，而体育场(馆)的建设数量规模又与各省体育事业经费的支出多少息息相关。据金涛[2]的研究结果显示，人均体育经费支出与地区生产总值之间的Pearson相关性为0.872，这进一步说明了地区间经济发展水平的高低以及政策的调控是造成体育场(馆)区域供给严重失衡的主要原因。

另一方面，城乡“二元”结构加大了体育场(馆)在城乡空间上的供给差距。由于受城乡“二元”结构影响，使得财政投入偏向城市。据第六次全国体育场地普查数据显示，我国现有体育场地169.49万多个，其中分布在农村的不足10%；一个来自两个省区农村体育场地调查显示，截止到2013年底，福建农村体育场地设施人均场地面积0.43m2，贵州农村人均场地面积0.41m2，这两个数值远远低于全国人均体育场地面积1.46m2，也与“十二五规划”的目标——体育设施覆盖率50%以上，还有较长差距。

1.1.4 不同系统内体育场地供给失衡。我国体育场(馆)在不同系统内的供给也存在失衡情况。现有的大部分公共体育场(馆)资源掌握在学校和企事业单位手中，学校和企事业单位由于受到体制机制影响，导致对外开放的积极性不高，这也是我国体育场(馆)供给质量和效率不足的重要原因。据最新全国体育场地普查数据显示，教育系统场地面积10.56亿m2，占53.01%、体育系统0.95亿m2，占4.79%、军队系统0.43亿m2，占2.17%、其他系统7.98亿m2，占40.03%，可以看出教育系统占有很大比重。由于体育场(馆)是教学资源不可或缺的条件，且学校数量多，故其占有数量较体育、军队及其他系统相比更具优势。

就教育系统场馆开放而言，学校虽占有一半以上的体育场(馆)，但全国仅有1/3学校的场馆面向公众开放，其主要原因是学校考虑到对外开放产生的安全隐患以及难于管理。而与国外学校体育场(馆)的高利用率相比，这一数值显得有些不尽人意。因此，一方面学校体育场(馆)在空余时间未高效利用，另一方面则是不断增长的体育人口的体育场(馆)需求和体育场(馆)开放率之间的矛盾。在这种矛盾下，学校和政府理应反思如何能更高效地开发利用学校体育场(馆)资源，发挥其最大的社会效益，而不是一味地占有公共资源,拒绝与其他社会群体共享，防止出现所谓的“搭便车”现象[3]。

1.2 我国体育场(馆)供给侧结构失衡的主要原因

1.2.1 公众需求信息的表达机制缺失。我国体育场(馆)主要由政府部门按照财政预算计划拨付，其提供者属于公共部门，但最终的出资者却是纳税人(公众)，由于受到消费公共产品时“搭便车”现象的存在，纳税人一般会刻意掩藏自己的真实公共需求[4]，那么政府就很难掌握公众的实际需要。在目前的体育行政管理体制的政策制定、执行实施、评估反馈环节上缺乏公众等第三方群体向政府表达需求、意见搜集和社会评估的可行渠道，公众对于体育场(馆)需求的信息不能及时有效地传递给政府部门，更谈不上政府部门能准确地把握公众对于体育场(馆)需求的具体信息。因此，政府在建设体育场(馆)时的目标定位可能会出现严重偏差，可能会忽视公众需求或供给与需求出现错位，最终建成之后的体育场(馆)由于功能缺失和无效供给不能满足实际需要，导致空置荒废，而满足其需求的场馆又出现供给不足。

1.2.2 传统管理体制机制的阻碍。我国体育场(馆)供给结构失衡的另一个原因是受传统管理体制机制的困扰，造成了体育场(馆)的资源浪费，供给效率不高，具体原因如下：

第一，传统事业单位管理造成手段单一。目前我国大型体育场(馆)运营管理从业机构仍以传统事业单位为主，企业性质的非常少[5]。该模式实际上是计划经济下部门管理的延续，管理手段以指令性计划和行政性管理为主，政府管理部门集行政管理职能和国有资产管理职能于一身[6]。体育场(馆)一般是由体育行政部门领导，资金投入分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种。此模式因政府干预过多、财政依赖性强、创新力低下等特点不利于体育场(馆)的高效利用，易造成资源要素浪费。同时，还会带来利用效率低、经营方式单一、投资主体单一、吸引社会资本融资能力不强、经济效益低下等问题，严重阻碍了体育场(馆)的持续发展。

第二，行政权力干预经费预算。现阶段我国行政管理体制改革虽然取得了一定的进步，但还是暴露出一定弊端。较明显的是，上级领导的“唯上至尊，维权至上”的现象干预了事业发展的经费预算。就体育场(馆)地区补助而言，如省部属、市属大型体育场(馆)自然享受高额的政府补贴，而区县农村、偏远地区体育场(馆)则享受差额补贴或零补贴，自主经营，出现经费补助不均衡现象。因此，区县农村、偏远地区体育场(馆)因长期缺少政府补助，导致年久失修，造成资源浪费。

第三，行政权力滥用和社会监管缺失。政府在公共事务中往往扮演着垄断者的角色，由于没有竞争者和社会监管的缺失，体育场(馆)的建设运营可能因决策失误造成资源浪费。在体育场(馆)建设初期，权力因无法律约束和无社会监督，决策者在决策时不考虑场馆的投入成本及建设风险，贪大求全，任意加大建设成本，加上决策者对场馆模糊的目标定位，导致体育场(馆)建成后决算超出预算数倍，随意加大了场馆前期投入比重，致使后期经费预算严重缩水，随之带来的是场馆的闲置废弃、拆除和浪费。

1.2.3 激励与保障机制的缺位。我国体育场(馆)供给结构失衡的原因之一是激励与保障机制的缺位，这直接造成了体育场(馆)的供给乏力。

一是财税金融政策缺失。财税政策工具以其特有的规范理财行为，促进社会公平、优化资源配置、保障经济发展等功能[7]，左右着我国体育场(馆)发展的速度与质量。财税金融政策缺失易导致吸引社会资本的能力不足。实际而言，体育场(馆)存在的供给不足、供给过剩、供需错配究其原因部分是因为当前财税金融政策设计不当和财税金融政策缺失造成的。因此，如何发挥财税金融政策的激励和保障功能力促体育场(馆)供给数量的提升是摆在政策设计者面前不能逾越的问题。如体育场(馆)的投融资问题、体育场(馆)的维护保障问题、体育场(馆)的公益性开放问题、体育场(馆)的整合改造问题等。

二是财政维修补贴制度缺失。我国体育场(馆)的支出主要依靠政府财政，政府鼓励经营创收，自负盈亏，一般以专项补贴方式扶持体育场(馆)的建设。如地方财政每年划拨60%的公益金支持公共体育设施建设。但我国大部分体育场(馆)都处于入不敷出、经营不善的困境，加上传统管理体制存在的“权责不清、利益不明”弊端，造成体育场(馆)日常的维护费用在部门之间相互推诿、无人认领。再者，政府又未制定维修补贴制度设立专款资金对场馆进行维修改造，最终致使大部分体育场(馆)难以维持使用，造成资源浪费。据相关资料反映，齐鲁石化公司体育场是曾经为承办2010年亚洲青年足球赛投资200多万元承建的，属国有资产，自从赛事结束后5年以来没有相应的训练和比赛项目，同时受到政府部门在经费支出上的相互推诿，使得场馆维护资金缺乏保障，体育场也一直处于荒废状态。

三是公益性开放的补助机制缺失。首先，国家并未出台统一性的政策法规，也未制定相应的财政激励机制促使不同系统内体育场(馆)低价或免费开放。其次，也没有明确的法律条文界定体育场(馆)开放后由此产生的权、责、利关系的划分。再次，部分单位体育场(馆)所有者忽视了国家建设体育场(馆)的初衷，更甚者认为其所拥有的体育场(馆)不具备公共产品属性，无需向非系统之外的群体开放。因此，一系列公益性开放的补助机制缺失造成了体育场(馆)开放的积极性不高，甚至一些体育场(馆)拥有者担忧因开放后带来的不必要风险而拒绝开放。

2 我国体育场(馆)供给侧结构性改革的实现路径

供给侧结构性改革的内在逻辑就是以供给侧为改革突破口，在制度、机制、技术三个层面推进结构性改革，其核心是放松管制、释放活力、让市场机制发挥决定性作用，提高供给体系的质量和效率，提高投资的有效性[8]。就体育场(馆)而言，在制度层面，应构建支持体育场(馆)发展的现代金融、财税等制度体系，放松各种管制，打破垄断，激活社会资本活力；在机制层面，通过政策激励和财政倾斜，整合场馆资源，实现开放共享；在技术层面，通过营造激励创新氛围，以创新驱动带动场馆供给升级。

2.1 增加体育场(馆)的供给

2.1.1 转变体育场(馆)投融资模式。改变政府直接投资的单一模式，政府应在金融、财税等制度上制定有针对性的措施吸引社会资本投资体育场(馆)的建设和运营，如减免税费、项目补贴、贷款贴息、后期奖励等。尤其要发挥财税金融工具在引导社会资本投资中小型体育场(馆)的建设作用，激发其增长速度。同时，还要通过定价机制改革，增强社会资本的投资回报率，确保其合理的投资回报。

2.1.2 加大地区、城乡间财政倾斜力度。增加彩票公益金投入力度，设立专项资金支持基层农村、偏远地区建设体育场(馆)，确保再次分配上兼顾公平。另外，还要鼓励有实力的企业向基层农村、偏远地区捐赠和兴建体育场(馆)，主要通过制定相关税费优惠政策给予企业免税优惠以及企业投身公共体育场(馆)的税前扣除，以税收手段吸引社会力量参与公益事业发展。

2.1.3 “依法治体”，加强体育场(馆)管理。多年来，我国体育场(馆)被蚕食的现象屡屡不绝，几乎成为无法禁止的现象。相关资料显示，在建国后40年间，全国就有63 738个体育场(馆)因不合法的利益被侵占或挪走它用，约占总数的1/9。因此解决体育场(馆)被侵占问题必须实施“依法治体”，继续落实《体育法》等相关法律文件，建立专门的体育设施执法监督队伍，加大执法力度，禁止、杜绝体育场(馆)被侵占现象。另外，还要通过联合国土局、城建局、住建所等部门出台相关政策，用硬性指标的方式规定新建的城市居民社区建有满足社区居民基本健身需要的活动场地。

2.2 消除体育场(馆)供给过剩

2.2.1 革新体育场(馆)运营管理模式。一是需要注重专门性管理人才培育。改革传统用人机制，做到唯才是举，发挥人才在运营、管理、服务上的创新作用。二是大型体育场(馆)不仅要满足赛事需要，同时还要定位转型、整合资源、拓展市场、增强自身“造血”功能，从而才能在服务社会、服务大众中获得收益。

2.2.2 建立“中央—地方”的责任共担制度。体育场(馆)闲置主要是因为政府职能部门权责不清。如曾经耗巨资兴建的亚洲第一的体育场(馆)——绿岛体育中心，仅使用8年就遭拆除。那么该反思当初是哪个部门批准规划建设的？又是谁来承担一建一拆造成的社会资源巨大浪费的责任？从体育场(馆)的权限部门来看，应该建立“中央—地方”的责任共担制度，它包括中央政府、国家体育总局、地方政府及地方体育主管部门等责任主体。中央政府应继续实行赛事举办城市场馆建设的专项财政补助制度，还要注重其公益性开放的专款专用和定期维护的公开审计制度。国家体育总局应该承担最大责任人的社会职能，要实时掌握体育场(馆)的闲置状况，并给出解决措施。地方政府也要履行相应的社会责任，如赛事引进、鼓励招商引资等。地方体育主管部门应该围绕体育场(馆)举办立足于地区的群众性体育赛事，提高场馆的利用率。

2.2.3 建立政府财政保障制度。建立市场机制下以政府专项补助为主导，市场运营为主体的政府财政保障制度[9]。对大型体育场(馆)对外开放带来的设施损耗，通过政府每年拨款补贴解决，这样不仅能缓解场馆运营困难，同时还能发挥其公益性。另外，对于群众身边的中小型体育场(馆)也要设立专项资金补贴制度。荒废简陋的场馆在有条件的情况下要进行改造升级，同时还要利用好废弃厂房、公园绿地等场所兴建简易的体育场所，丰富其健身功能，满足群众多样化的健身需要。深圳拟出台《市属体育场(馆)运营资助管理办法》(暂定)、《对市场化运作的体育竞技表演的补贴办法》(暂定)等配套扶持政策，这是这一理论框架的现实体现。

2.3 整合体育场(馆)资源

2.3.1 加大体育场(馆)开放力度。十八大三中全会通过的《决定》提出：“推广政府购买服务。凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合作、委托等方式向社会购买。”[10]目前，体育场(馆)免费或低收费开放已经进入常态化运行，取得了较好的社会效益。《广州市体育惠民总体方案》等一系列政策，加大体育场(馆)公共服务力度，并明确了通过政府购买服务方式保障体育场(馆)公共服务的实施，2013年全市市属体育场(馆)优惠和免费开发时间达18万多小时，惠及人数达250多万人次，当年体育场(馆)公共服务政府补贴经费达750多万元[11]。由此可见，推行政府购买体育场(馆)公共服务机制是解决当前大部分体育场(馆)运营管理难题的有效途径。同时，由于各地经济发展水平和体育场(馆)条件的差异性和特殊性，我们还需进一步结合当地实际，因地制宜适用购买服务机制。尤其要在政府购买过程中的具体内容、资金来源、购买程序、核算方式、监督评估、评价标准等方面制定更具体的操作性强的政策。

2.3.2 发挥信息技术促进体育场(馆)供给升级。众所周知，大型体育场(馆)的运营管理是“世界性难题”。通过运用“互联网+”的思维和现代信息技术手段，创新场馆运营管理手段，提高场馆利用率，完善服务信息系统，提高场馆运营网络化服务和管理水平提升。如，相比过去的运动爱好者通过电话难以预定到场地，而进入互联网时代，运动爱好者可以利用移动互联网平台中的预定功能迅速定位周边的空闲场地完成场馆预定，这带给了爱好者极大便利和快捷。

2.4 深化管理体制机制改革

2.4.1 大力推进管理体制机制改革。一是加快政府自身改革，明确政府职能，减少行政干预，在合理解决体育场(馆)的所有权和管理权基础上，逐渐由传统的事业单位管理模式转变为企业型管理模式，对企业型场馆要给予政策扶持，引导其大胆开展自主经营。二是改变长期以来政府官员决策的垄断性地位，在场馆建设的规划与选址方面，应建立起由社会多元化主体参与的利益表达机制和科学决策机制，充分听取民众意见、科学决策，这些社会主体包括居民代表、场馆建设专家、运营商、投资者、政府等利益相关者。正如廖成林学者所说：“一方面公共设施建设程序立法要更加细致，在建设大型体育设施之前多听取民意，科学合理规划；另一方面，在保护设施历史原貌的基础上引入市场机制，借鉴体育发达国家的经验提升体育职业化和产业化，提高大型体育设施运营水平。同时，以换位思考的视角，转变服务理念，更多地考虑老百姓健身多元化的需求，多建一些便民、利民的小型体育设施”。

2.4.2 营造良好的财税、金融、服务环境。政府应由以往的“重管理”向“重服务”转变，因此就体育场(馆)发展而言，政府应该提供有利于体育场(馆)发展的可操作性政策和服务，建立社会资本投资体育场(馆)建设的公平竞争的制度体系以及建立多元化的融资体系，吸引各类资金促进体发育场(馆)展。同时，政府还应加强赛事引进、贷款担保、场馆用地等方面的服务。

[1] 习近平.落实发展理念推进经济结构性改革.新华网[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-11/10/c_1117099263.htm,2015-11-10.

[2] 金涛,张凤彪,周超.我国公共体育服务供给困境及原因分析[J].北京体育大学学报,2013(12):30-37.

[3] 赵鼎新.集体行动、搭便车理论与形式社会学方法[J].社会学研究,2006(1):1-21，243.

[4] 常江,王忠民,张海丽.城市公共产品有效供给的偏好显示困难、税收激励与政策建议[J].西安电子科技大学学报(社会科学版),2009(5):24-28.

[5] 陈元欣,刘倩.我国大型体育场(馆)运营管理现状与发展研究[J].体育成人教育学刊,2015(6):23-31，2.

[6] 朱四海.转型期政府行业管理模式的选择[J].龙岩师范专科学校学报,2003(5):11-14.

[7] 刘剑文.财税法功能的定位及其当代变迁[J].中国法学,2015(4):162-180.

[8] 冯志峰.供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径[J].经济问题,2016(2):12-17.

[9] 张现成,黄汉升,方千华,等.我国大型体育场(馆)闲弃的类型、成因及对策研究[J].天津体育学院学报,2013(2):115-119.

[10] 编写组.全面深化改革学习读本[M].北京:当代中国出版社,2013.

[11] 广州市体育局.2013年全年广州市体育系统单位经营开放情况分析[R].广州市体育局,2014.

Research on the Main Problems, Causes and Reform Path of Supply Chain Imbalance in China's Stadium from the Perspective of Supply Side Reform

LI Meng-yuan
(Xinjiang University of Finance Economics, Wulumuqi 830012, China)

In the construction of healthy China, the formation of a new national fitness fashion background, the stadium is essential for the development of sports hardware conditions, the reality of the stadium there is a serious supply side of the structural imbalance, mainly "insufficient supply "and" supply surplus "coexist, the unreasonable allocation of resources, the supply efficiency is low, the regional, urban and rural stadium the size of the distribution of uneven, different systems within the number of sports field supply gap. The main reason for the structural imbalance is that the expression mechanism of public demand information is missing, the traditional management system mechanism is hindered, the incentive and guarantee mechanism is absent. Based on the above research results and the existing practical experience, it is pointed out that the government should push forward the structural reform of the stadium on the supply side of the stadium: increase the supply of the stadium, eliminate the surplus of the stadium resources, deepen the reform of the management system and so on.

China's stadium;supply side;supply chain;reform

2017-03-15

李梦园(1988-)，男，硕士研究生，主要研究方向为运动训练学.

1004-3624(2017)04-0019-05

G80-05

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