论上下级法院关系的检视与重构<br/>——以去行政化改革为背景

论上下级法院关系的检视与重构
——以去行政化改革为背景

2017-01-23公丕潜

知与行 2017年1期

关键词：司法权行政化人民法院

公丕潜，庄静

(1.吉林大学司法文明协同创新中心，长春 130012； 2.哈尔滨市南岗区人民法院行政庭，哈尔滨 150001)

·司法改革专题(一)·

论上下级法院关系的检视与重构
——以去行政化改革为背景

公丕潜1，庄静2

(1.吉林大学司法文明协同创新中心，长春 130012； 2.哈尔滨市南岗区人民法院行政庭，哈尔滨 150001)

上下级法院关系问题是司法权力配置的中心问题，同时也是深化司法改革、全面推进依法治国的关键性难题。新中国成立以来，我国上下级法院之间关系经历了双重领导关系时期、初步确立监督与被监督关系时期、人民法院被取消时期、审判业务监督关系与司法行政管理分离时期、全面确立监督与被监督关系时期、上下级法院关系理性化时期等嬗变历程。在我国现实语境中，上下级法院之间关系深受行政逻辑的熏染，司法行政化逻辑裹挟着司法权的运作过程，致使司法权呈现出行政化运行态势，面临审级监督关系变异为审判领导关系、司法行政管理权对司法审判权的侵夺、审判管理权对司法审判权的挟持等司法困境。唯有从维护法制统一、厘定法院基本职能与重构司法技术等去行政化改革视角出发，建构统一的司法权运行体系、重新定位四级法院的基本职能、建立完善典型案例指导制度，才能实现上下级法院之间关系的规范化、理性化与法治化。

司法改革；去行政化；上下级法院关系

在我国全面推进司法改革进程中,上下级法院之间关系的理顺与改革是一个“剪不断、理还乱”纷繁复杂的重大问题。上下级法院关系问题往往会涉及司法权的地方化与行政化、垂直管理与地方自治、案件请示与审级独立、提前介入与独立审判、司法审判与司法行政管理等诸多问题，这些问题组合、交织、纠结在一起凸显了推进司法改革的现实困境。“司法地位、法律文化、政治环境和司法权威都被认为是共同影响监督司法行为和设立可以接受的司法行为期望值的独立因素。”[1]纵然法学界、实务界和社会公众对下级法院的请示汇报与上级法院的个案批复等司法现象大加鞭挞，但除了将这类现象称之为司法“行政化”、司法不独立之外，并无良策[2]。司法行政化问题是困扰司法体制改革、阻滞法治中国建设的关键性因素，可以毫不夸张地说，司法领域出现的所有反法治的现象都能直接或间接地捕捉到司法行政化的影子。因此，去行政化作为司法改革的重要突破口被纳入法治中国路线图、提到司法改革时间表。我们认为要想在根本上理顺上下级法院的关系有必要考察上下级法院关系的行政化运作的历史沿革与现实困境，并以去行政化改革为切入点对上下级法院关系进行理性重构。

一、历史视域下上下级法院关系的梳理

对一项制度产生原因、发展、壮大过程的研究考察，不仅有助于认清该制度现存的问题，更有助于改进完善该制度，进而预测该制度的未来发展方向。因为过去往往蕴含着未来的密码，或者说现在永远处于过去的掌心之中。因此，对我国法院上下级关系进行历史性考察，不仅有益于把握上下级法院关系当前所存在的问题，更益于提出理顺上下级法院关系的价值理念、制度机制与技术措施。纵观新中国成立以来对于上下级人民法院关系的宪法法律等规范性文件的规定，我们大致可以把上下级人民法院关系划分为六个时期。这种按时间顺序的人为划分不一定十分周延，只是为了研究或论述的方便暂且为之。因为大自然没有栅栏，科学知识领域中的任何分类方法都是人类理性的武断。在这里我们权且以有限理性的武断来历时性地考察上下级法院之间关系在法治现代化进程中的沿革与嬗变。

1.双重领导关系时期(1951-1954)。新中国的成立开启了我国法制现代化的新征程，沿袭了革命根据地时期以“人民司法”为特征的法律治理化的政法传统。1951年出台的《人民法院暂行组织条例》对上下级法院之间关系做出规定，地方各级人民法院由上级人民法院与同级政府同时领导和监督。此后，上下级人民法院关系进入到双重领导时期。这种双重领导关系沿袭了自延安时期以来的革命与治理双轮驱动的政法传统。这种双重领导模式的确立奠定了党对司法工作的领导总基调，对新中国成立以来党对政法工作的领导与人民法院上下级关系定位产生了深远的影响。

2.初步确立监督与被监督关系时期(1954-1966)。1954年施行的《宪法》和《人民法院组织法》对上下级人民法院关系做出的文本规定，与1951年《人民法院暂行组织条例》存有明显不同，法院不再是同级政府的下属部门，人民法院源于人大常委会予以产生，并向其报告工作，对其直接负责。“人民法院依法行使职权，只服从法律。”1954年《宪法》关于上下级法院关系的规定启动了对上下级法院之间监督与被监督关系的变革，初步理顺了上下级人民法院之间长久以来的双重领导关系，这表明我国对司法权性质、司法权运行规律认识的日渐深化，标志着上下级人民法院之间关系开始进入法治文明的主流行列。

3.人民法院被取消时期(1966-1979)。随着反右斗争的扩大化，“文化大革命”的全面爆发，公检法机关首先受到冲击而被砸烂、取消，原有公检法机关的职能由各级革命委员会继受，中国进入到“无法无天”的反法治时期，法制现代化的进程被人为阻断，我国法治进程经历了难以弥补的倒退、停滞，进一步拉大了我国与法治发达国家之间的法治文明差距。

4.审判业务监督关系与司法行政管理分离时期(1979-1982)。1979年《人民法院组织法》中规定，沿袭了1954年施行的《宪法》和《人民法院组织法》中，人民法院与人大常委会之间的关系，但又进一步区分上下级之间的审判关系和司法行政管理关系，对二者的梳理存有实质不同，上级法院行使对下级法院审判工作进行监督的职权，而人民法院的司法行政工作确应归属于司法行政机关管理。“前者为监督性质，后者为领导性质。”[3]作为拨乱反正的伟大成果，1979年中共中央发布了著名的“64号文件”，该文件明确了党对司法工作的领导重心，系针对理念、路线、方针、政策的宏观领导。在很大程度上明晰“党与法”“权与法”之间的权界关系，初步回答了“党大还是法大”的问题，直言之，“64号文件是我党决心使中国迈向法治社会的宣言书”[4]。

5.全面确立监督与被监督关系时期(1982-2004)。1982年《宪法》第127条、《人民法院组织法》第16条重审了1954年《宪法》对上下级人民法院之间监督与被监督关系的科学定位，使上下级人民法院之间关系进入到全面的监督与被监督关系时期。在此期间，我国法治进程不断加速，上下级人民法院之间关系日渐理顺，各级人民法院之间监督与被监督关系的有序确立与良性互动促进了法院系统内部法官审判能力的有效提升与司法质效的飞跃，人民法院参与国家治理的能力日渐增强，国家治理法治化程度日渐加深，人民法院有力地回应了人民群众对司法生产公平正义司法产品的需求。

6.上下级法院关系理性化规范化时期(2004至今)。2004年颁布的《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》明确提出，下级法院可应当事人申请或依职权对本院管辖的典型意义、普遍适用的案件报请上级法院审理。这一变革改变了长久以来就法律适用疑难问题需向上级法院汇报请示的做法，开启了案件请示制度诉讼化改革的先河。2009年颁布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》确立以审判和执行工作为中心，优化上下级人民法院之间的职权配置，从司法业务管理、司法人事管理和司法行政管理等方面构建科学审级关系。2011年最高法发布了《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》内容中细化表达，强化上级人民法院对下级法院的审判工作依法进行监督，对指导方式范围、特定类型案件提级管辖的权力、发回重审案件的程序以及对请示的实质上诉讼化的改造的明晰，使得该规定成为理顺与完善上下级人民法院之间关系的操作手册与行动指南。2014年发布的《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》提出坚持以问题为导向，合理定位四级人民法院职能，建立明确有效的审级制度，就规范各级法院审级监督关系做出明确规定。

通过梳理新中国成立以来有关规范上下级法院之间关系的法律规定和党的文件，我们可以发现对上下级法院关系的规定越来越强调职权配置、专业分工，人民法院依法独立行使审判权原则逐步得到落实，但是影响制约上下级法院关系的体制性、机制性因素仍然存在。上下级人民法院之间关系还没有完全走上法治化的轨道，下级人民法院针对个案的请示汇报现象还大量存在，同时上级人民法院也常常针对个案对下级法院进行“命令”或“批示”的“提前介入”[5]。案件请示现象的广泛存在在一定程度上消解着人民法院依法独立行使审判权的法治原则，而且容易把上下级人民法院关系从监督与被监督关系异化为领导与被领导关系。人民法院司法改革的四个改革纲要均从不同层面对上下级人民法院关系的去行政化改革做出的政策显示与改革部署，为我国上下级法院关系规范化、理性化改革提供了理论支撑、积累了实践素材。

二、现实语境中上下级法院关系的检视

1.从审判业务监督关系异化为审判业务领导关系。现行《宪法》第127条第2款从宪法层面确立了上下级法院系基于审判工作的监督与被监督关系。该关系不是经由下级法院个案请示及上级法院个案指示或发布规范性文件来实现，而是经由审级监督来运行，即“上级法院应当也只能通过二审程序、审判监督程序、死刑复核程序维持或纠正下级人民法院的判决和裁定来实现监督”[6]。正确的裁判始终应当是对理想正义的模仿，否则审判本身就不能成为一项神圣的活动。实现正义是国家向它的人民承担的普遍债务。国家本身存在的正当性在很大程度上取决于它是否充分地履行了自己的“司法债务”[7]。

针对司法实践中上级法院个案指示及下级人民法院请示汇报现象日渐频繁的司法困境。2007 年出台《最高人民法院关于完善审判工作监督机制促进公正司法情况的报告》对该现象进行了明确规制，强调了坚持独立审判与审级监督的法治底线。尽管最高人民法院三令五申禁绝上下级人民法院之间各种反法治行为，但终因司法行政化的强势逻辑致使下级法院疲于应对，处于一种“数字化生存”的境地，各项改革措施的实际效果不甚理想。在司法绩效考核压力下，下级人民法院法官基于自身利益考虑而采取的主动向上级法院汇报请示案件的处理方式的自利行动，这种做法实际上取消了二审程序的纠错职能，二审程序的法律监督职能就在这种请示汇报、批示命令过程中被无形中消解。因此，只有重新制定科学合理的业绩考核办法，才能在一定程度上减少乃至杜绝下级法院法官通过请示、汇报来规避职业风险的非法治现象。上下级法院的关系从“监督与被监督”审判业务关系日渐异化为“领导与被领导”行政关系[8]，不仅使各级法院受本级人大监督的法定权力被侵犯甚至剥夺，更重要的是，这种关系严重危害了司法监督秩序，使二审终审制变为实质的一审，变相剥夺了上诉人的上诉权，违反了人民法院的独立审判原则，从根本上违背了程序正义的要求。

2.司法行政管理权对司法审判权的侵夺。在当前中国的司法权力格局架构中，不仅各个司法机关之间存在行政化逻辑生存样态，在上下级人民法院之间除审级监督关系之外，还存在司法政务沟通、司法人事协调、审判管理协作、司法保障联动、教育培训互助、档案管理统筹等司法行政管理事务上千丝万缕勾连。在某些地域的上下级法院关系实践中，在非审判业务领域越来越呈现出管理、督查等名义上或实质上的行政隶属关系[9]。这些司法行政事务上的各种联系在实质上就是领导与被领导的关系。交督办案件的大量存在就是上下级法院之间司法行政管理权入侵司法审判权的例证。上级法院经由行政化的交督办工作机制对下级法院尚未审结的案件，以监督的名义行使干预之实。另外，近年来在法院系统广泛实行的绩效考核办法在很大程度上左右着下级法院的工作重心，引领着下级法院行动策略的选择。从管理学角度讲，绩效考核本身就是一种行政化管理模式，而法院的司法行政管理明显不同于行政机关的管理模式，简单地套用行政管理模式的绩效考核不但不会使司法行政管理更科学、更符合司法权运行规律，而且会使司法权运作的行政化程度更高，这无异于刚从司法地方化的虎口中逃脱出来，又无可避免地落入司法行政化的狼口之中。

3.审判管理权对司法审判权的挟持。就审判管理服务司法审判的价值取向而言，审判管理有可能是理顺上下级法院之间关系的一剂良方、一泓清泉。但近年来全国各地广为实行的以案件质量评估为核心，以审判流程管理为基础，以案件质量评查为重点，以层级管理为保障，以信息化建设为支撑的审判管理制度因其过度引入行政管理中的绩效考核管理模式，慑于上级法院发改、信访、交督办等考核压力，法官不得不基于自身前途、同侪评价、领导压力而放弃职业操守、搁置公平正义理念而不得不采取事前汇报、个案请示等技术性功利性应对之策，致使法官处于一种为漂亮的结案数字而工作、为高效的绩效指标而审判的“数字化生存”状态，至此，原初为司法审判服务而实行的审判管理权日渐沦为挟持司法审判、迟滞公平正义、逼迫法官采取机会主义策略的制度蛀虫。

三、去行政化视域下上下级法院关系的理性重构

司法行政化日渐强化是独立审判原则的自我矮化，是对司法责任制的逃避，是对司法规律的背叛，更是对司法生产公平正义的法治承诺的亵渎[10]。通过对上下级法院关系进行历时性梳理及共时性检视，我们明确我国上下级人民法院之间关系存在的问题症结、病灶所在。针对存在的问题，从去行政化视野观察，我们可以从以下三个方面对上下级法院关系进行理性重构。

1.从法制统一视角，建构统一的司法权运行体系

。一个国家法制的统一、尊严与权威事关该国法治的发达程度。单一制国家的司法实践往往具有整齐划一性。从国家结构形式上划分，我国是一个单一制国家，但我国存在着“一国两制三法系四法域”的世界法治奇观。正因为我国法系众多且法域分殊，所以在我国维护法制统一、权威、尊严才显得比其他单一制国家更为重要，建立一个统一的司法权力体系进而建构起现代民族国家始终是近代以来无数国人为之抛头颅洒热血的世纪梦想。司法权的统一既是国家统一的重要表征，又是实现国家统一的重要途径。无论是从西方三权分立的司法权力分工来讲，还是从社会主义法治所内含的法制统一来说，司法权始终是一项中央事权，就像我国地方人民法院虽然是由同级人大选举产生的，但是地方法院的司法权并不是地方的司法权，而是国家的司法权。这种所谓“地方性”司法权是国家司法权在地方语境中的具体化表达，更是国家司法权在地方场域中的自我展示、自我确证。基于司法权系中央事权属性的定位，作为法治实施重要参与者的各级人民法院理应将建构统一司法体系、维护法制统一为己任，上下级法院之间正是基于有效的审级分工来共享司法权力，实现定纷止争、型构秩序之职能。

作为司法权的物质承担者的司法机关，在单一制法域中，其所适用的法律是法域内同一的中央立法，严格地实施、适用法律是单一制国家司法机关的宪法忠诚的集中体现。就上下级法院之间关系而言，上下级法院之间的审级监督关系系经由“诉权制约、制约审判权”实现的，但这种监督不是具体的请示汇报式个案监督，而是通过法律程序进行的审判业务监督。

2.从法院基本职能视角，重新定位四级法院的基本职能。在一个自由的民主社会中，法官作为司法权力的主要执行者，其作用是不容置疑的。司法机关是国家权力架构中实现权力分工、平衡权力冲突、构筑法治秩序、实现国家治理法治化的重要技术装置。各级人民法院的设置是适应于司法权运作规律的现实选择，这背后的一个基本考虑因素就是基于司法权运作统一性要求，而对各级法院基本职能的定位。各级法院由于其所处的行政区划层次不同，所面对的纠纷类型、解纷需求不同，所承担的司法权运作责任不同，会有着不同的职能分工。目前，我国四级法院存在着职能地位不清晰、审级分工不明确的问题，这表现在四级法院均可以作为一审法院，事实审与法律审界分不明确。这不仅不利于纠纷的化解，更不利于司法权力的行使与法制统一的维护。同时，法院内部及法院之间还存在着司法审判权与司法行政管理权错位、缺位、越位与混同等现象。

基于权力分工或者司法职权配置的考虑，我们认为应当把四级法院的基本职能做出明确区分，这样不仅能够明确各级法院的基本职能，从功能上理清上下级法院之间的错综复杂的各项。具体而言，各级法院所承担的基本功能如下：基层法院基本职能为分流案件、解决纠纷；中级人民法院基本职能为依法纠错、定纷止争；高级法院基本职能为再审监督、审判指导；最高法院基本职能为制定规则、统一法制[11][1]。通过明确各级法院基本职能的方式，可以在很大程度上理顺上下级法院之间的关系。但是，这种职能定位应该通过修改宪法和人民法院组织法来实现。

3.从司法技术角度，建立完善典型案例指导制度。无论是建构统一的司法权力体系，还是重新定位四级法院的基本职能，对于理顺上下级人民法院之间关系大有裨益，但是上述两种进路或两项措施均是从宏观外部环境角度提出的制度性进路，而从微观角度，尤其是从司法技术层面来讲，建立与完善典型案例指导制度对于理顺与重构上下级法院之间关系无疑是一种技术性进路或技术性重构。当前我国已经从立法者时代向司法者时代迈进，或者说从立法中心主义向司法中心主义跃迁。司法者时代最受推重的一定是司法裁判技术或依托于司法技术而生产的司法公共产品，从近几年最高人民法院陆续发布的参考性案例的实施效果来看，参考性案例确实以其典型性、说理性、权威性为法制统一赢得了司法受众。但参考性案例因其筛选标准、推荐层级、地域限制等无法克服的因素，致使参考性案例对下级人民法院来讲实质上是一种软约束。而典型案例指导制度则要求最高人民法院或高级人民法院将其做出或经其认可的裁判上升为典型性指导性案例予以定期发布，经由典型性案件制度功能的有效发挥，实现统一法律适用、形成公共政策、型构法治秩序、维护国家法制权威的治理现代化功能。

四、结语

司法公正不是一种隐居的法治美德，而是一种显现的司法伦理，司法领域的去行政化改革就是要祛除不适应司法权力运行规律、违反司法文明的旧弊，努力实现让“人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”法治承诺。上下级人民法院关系的理顺不仅关系到人民法院依法独立行使审判权原则的落实，关系到我国的法制统一、权威与尊严，更关系到实现法治中国的中国梦的实现进度。上下级人民法院关系由于深受政治文化传统、政治力量对比关系、司法权运行机制的多重因素影响，想要提出一个一劳永逸的方案以期毕其功于一役的想法是幼稚的，但是无限夸大理顺、重构上下级人民法院关系难度的做法也是不明智的。正确的态度应当是在科学分析梳理现行上下级人民法院关系产生的历史原因、现实困境的基础上，努力探索切实理顺上下级人民法院关系的路径选择。

[1] 怀效锋.法院与传媒[M].北京：法律出版社，2006：42.

[2] 陈杭平.历史视野下的上下级法院关系[N].人民政协报，2013-01-07(B04).

[3] 李秀娥.上下级法院关系之重塑[J].公民与法，2012，(9).

[4] 崔敏.64号文件：官大还是法大[J].炎黄春秋，2009，(12).

[5] 贺卫方.司法改革中的上下级法院关系[J].法学，1998，(9).

[6] 陈光中.比较法视野下的中国特色司法独立原则[J].比较法研究，2013，(2).

[7] [法]罗伯特·雅各布.上天·审判——中国与欧洲司法观念历史的初步比较[M].李滨，译.上海：上海交通大学出版社，2013：3.

[8] 廖益.司法行政化与上下级法院关系重塑——兼论司法改革的“第三条道路”[J].华东政法学院学报,2000，(6).

[9] 熊洋.论上下级法院关系异化及重塑——以审级独立为视角的分析[J].太原理工大学学报(社会科学版),2010，(4).

[10] 公丕潜.司法责任制视域下基层人民法院独立审判的困境与出路[J].知与行，2016，(7).

[11] 何帆.论上下级法院的职权配置——以四级法院职能定位为视角[J].法律适用,2012，(8).

〔责任编辑：张毫〕