制度供给视角下我国食品安全问题探析

邱国梁

（中国农业科学院成果转化局，北京 100081）

制度供给视角下我国食品安全问题探析

邱国梁

（中国农业科学院成果转化局，北京 100081）

近年来，肯德基、雀巢、联合利华等知名外资企业在我国的食品安全问题频频发生，引起全社会的高度关注。目前，从制度供给视角探析知名外资企业食品安全问题的研究尚不多见。因此，文章从该角度分析我国针对外资企业食品安全制度供给的不足之处及其影响因素。研究发现，食品安全标准比较宽松、法律惩罚和执法部门监管乏力，是我国食品安全制度供给的不足之处；新制度的制定和执行成本高、科技知识储备不足、调整成本和非正式制度阻碍是我国食品安全制度供给不足的影响因素。提出相应的政策建议。

食品安全问题 制度供给 影响因素 外资企业

根据我国《食品安全法》的定义，食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。当前，食品安全问题成为我国一大民生问题，其中知名外资企业的食品安全隐患与消费风险也日益凸现，出现了品牌信任危机。尤其是近几年来，以肯德基、麦当劳、味千拉面为代表的全球餐饮领先企业和以联合利华、可口可乐、雀巢、雅培、美素为代表的国际饮品巨头相继发生食品安全问题，如雀巢饮品病菌超标、零度可乐原液的防腐剂超标、联合利华“立顿”铁观音稀土超标、肯德基“速成鸡”等等引发了社会的广泛关注。作为国际品牌，外企既拥有较完善的供应链管理体系，又有严格的食品安全标准，在国外很少发生食品安全问题，为什么在中国市场上会频频发生？针对这个问题，我国学者从不同视角进行探析，如一些学者从消费者的角度分析原因，发现消费者对重大食品事件信息的关注度较低[1]；一些学者从信息角度分析，得知买卖双方对安全食品信息拥有上的不对称[2]；还有一些学者从供应链角度探讨，发现原因来自深加工和农产品初加工等环节上[3]。在目前的研究当中，从制度供给视角的研究成果尚不多见。根据《外资企业法》的规定：外资企业在我国境内开办企业，必须遵守中国的法律、法规，不得损害中国的社会公共利益，”也就是说，知名外资食品企业受到我国《食品安全法》、《食品卫生法》、《食品安全国家标准食品中污染物限量》、《产品质量法》、《标准化法》、《餐饮服务食品安全操作规范》等规章条例的约束，不得发生损害我国消费者人身和财产安全的食品安全问题。但频频发生的食品安全问题显示，我国现行食品安全制度对外企的约束力不强。因此，文章拟从制度供给的视角阐述我国针对知名外企食品安全制度的不足之处及影响因素并提出相应的政策建议。

1 我国食品安全制度供给现状

所谓制度，是指一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为[4]。根据诺思对制度的定义，我国的食品安全制度可视为一种约束食品生产或经营主体在追求利润最大化过程中产生的负外部性行为的法律法规和道德规范。然而，制度供给取决于政治秩序提供新制度安排的能力和意愿，而统治者的政治成本和利益，是对制度变迁的性质和范围作出解释的关键[5]。也就是说，我国政府是食品安全制度最主要的供给主体。而且，对食品安全这一公共领域，政府作为社会公共利益的主要代表者，政府公权力是必须涉入的，运用政府公权力对食品安全监管，在立法、执法、法律救济、法律监督具有天然的成本优势[6]。如果政府供给的食品安全法律法规、标准、检测体系、认证体系等不健全，造成人民利益损失，则存在制度供给不足。现阶段，我国虽然的食品安全制度日臻完善，但针对外资企业食品安全的制度仍存在不足之处，具体表现如下。

1.1 食品安全标准比较宽松

在我国，同样的产品在国外被发现存在安全隐患，但在大陆却不超标。例如，世界卫生组织要求“食品包装纸生产企业必须通过生产许可，不得人为添加荧光增白剂”，当肯德基全家桶在国外被检测出增白剂超标时，但依据我国卫生标准，却不存在超标问题。显然，“在华食品符合大陆食品安全标准”成为外资企业乐于使用的“挡箭牌”，究其原因，发达国家或地区的食品标准处于动态更新。而我国食品安全标准相对较低且滞后，造成外资企业在国内外执行两套标准，在国内遵守低标准，一般不会主动增加成本生产超越标准之上的“合格产品”。

1.2 违法惩罚力度缺乏震慑作用

根据我国《食品安全法》的违法惩罚规定，除了没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，还对违法经营的货值进行最高额度20万元的惩罚，最严重的吊销经营许可证。对于实力雄厚的外资企业而言，预期机会成本加上其他成本远低于预期收益，几乎起不到应有的作用和警示。例如，味千拉面的“骨汤门”事件触犯了《食品安全法》“不准在广告中对食品质量作虚假宣传，欺骗消费者”的规定。经过核实，味千拉面被处于行政罚金20万元，相对于虚假宣传获得的暴利而言，这个罚款数额微乎其微。然而，对比欧美发达国家，发生类似食品危害事件后的处罚常用重罚和坐牢，并使企业的行业影响力和声誉大打折扣，例如，英国《食品安全法》根据具体情节对一般违法行为处以5 000英镑的罚款或3个月以内的监禁；销售不符合质量标准要求的食品或提供食品致人健康损害的，处以最高2万英镑的罚款或6个月监禁；违法情节和造成后果十分严重的，对违法者最高处以无上限罚款或两年监禁。

1.3 相关部门缺乏强有力的监管

《食品安全法》规定“食品安全监督管理部门对食品不得实施免检，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验”。虽然法律法规做出这方面的规定，但执行人员的管制漏洞却屡见不鲜，这可能是因为监管机构杂乱、涉及环节多、程序繁琐、人员和业务能力不足，造成了现有食品安全监管漏洞百出[7]。特别是对外资企业的检查力度不够，往往流于形式。例如，《餐饮服务食品安全监督管理办法》规定“食品安全监督人员对餐饮服务经营者或从业人员的健康证明、食品安全培训情况，食品安全管理制度及其执行情况，环境卫生、个人卫生、食品用工具及设备、食品容器及包装材料、卫生设施、工艺流程情况，餐饮服务过程的卫生情况和用水卫生情况进行重点检查”。但是，据肯德基工作人员透露，在肯德基的后厨，违反规定的现象时有发生，如本应烹饪7 min的鸡翅却不到4 min就出炉上市，汉堡、原味鸡等肉类品种原本是超过时限就不准售卖，但有时把日期更改之后就卖给顾客。而且，肯德基员工存在无培训直接上岗情况，且兼职人员较多。显然，违规行为与食品安全监督人员的执法不力有紧密的联系。

2 造成食品安全制度供给不足的主要因素

针对我国食品安全制度供给的不足之处，需要分析其背后的影响因素。根据新制度经济学，影响制度供给的因素有宪法秩序、制度设计成本、实施制度安排的预期成本、现有知识的积累、现存制度安排、规范性行为准则和上层决策者的净利益等因素[5]。通过归纳和提炼，提出我国食品安全制度供给不足的4点影响因素。

2.1 市场机制有待完善与地方保护

所谓宪法秩序，就是一种社会秩序，它是基于人们对一定社会规律的认识，通过制宪对该社会所需要的“一致性、连续性和确定性”进行确认，形成一种宪法上的秩序，再通过宪法的各种调整手段，而将宪法上的秩序转变成实际上的社会秩序[5]。目前，我国处于社会主义市场经济制度的初级阶段，市场经济体制尚未成熟，食品安全监督管理带有浓厚的计划经济色彩，多头管理，政出多门，各主管部门分别根据权限制定食品安全措施，缺乏系统性，甚至相互矛盾，难以实施统一和有效的食品安全监督管理[8]。而且，上层决策者如何在个人利益和社会利益之间选择也是影响制度供给的一个方面。在我国，制度供给受到地方保护的影响，地方政府过多地直接参与经济活动，在追求 GDP 的前提下，食品安全监管受到他们的强力干预，并利用制度漏洞作为“创租”来源，与外资企业分配利益所得，导致食品安全制度一直存在不足。

2.2 新制度制定及执行的成本较高

每一项新制度的设计都是有成本的，其成本取决于新制度安排的人力资源和其他资源的要素价格。我国食品安全标准较低，是因为制定较高的标准需要高度熟练和尖端的劳动投入和先进的科学检测技术，而我国这方面由于比较缺乏，制定严格、明确、高标准的食品安全标准不可能一蹴而就，例如，我国制定一个食品安全标准，需要组织相关专家进行大量的数据收集及论证，费用较高，而国家的补助资金有限，不少花费由企业承担，造成“更新”速度慢且制定的制度部分代表了企业的利益，使部分企业成为低标准的受益者。不可忽视的是，设计出来的每个制度在现实中能否顺利实施，主要取决于预期实施成本的高低。食品安全制度不仅需要更新，而且需要执行部门的实施，在实施过程中需要在相关的技术、专业、行业投入巨大的人力、财力、物力，直接增加了政府的实施成本。所以，完善的食品安全法律法规完成制定之后，由于受某些条件的制约，执行部门可能不会完全实施。

2.3 缺乏食品安全科技知识的支撑

新制度经济学认为，当科学和技术知识进步时，技术变迁的供给曲线会右移。众所周知，调整或更新食品安全制度需要强大的科技知识支撑。一个国家掌握的科学技术越先进，食品安全的检测技术越高，相关的制度供给也会增加。我国的食品安全科技成果和技术储备不足，在一定程度上限制了食品安全制度的有效供给。新中国成立以来，我国农业技术方面几十年来的研究重点一直集中在增产技术，食品安全技术与品种方面的研究几乎是一片空白[9]。而且，政府的执行力度不够部分受制于检测技术等方面的滞后使食品安全管理能力较弱[10]。因此，亟须加快我国的科技进步，为新的食品安全制度产生的提供科技知识支撑。

2.4 调整成本和非正式制度的阻碍

现有的制度安排会对新制度的供给产生影响，这是因为在制度变迁中存在“路径依赖”，存在自我强化机制。目前的食品安全制度安排，已经在全国各地普遍展开，如果进一步改善，就会产生调整成本，则这个调整成本会制约新制度的出现。例如，近年来我国权威部门制定出不少新标准方案，但是在意见征求、批准、发布的环节上很难得到确定，这很大可能涉及调整成本的阻力因素。从非正式制度方面考虑，文化背景、社会习俗、意识形态、公众态度等非正式制度也是制度环境的构成部分，也会深刻影响对制度安排的看法和选择。知名外资企业的良好声誉，加上铺天盖地的广告宣传，给中国百姓一直留下良好的食品安全印象，与国内的产品和服务相比，百姓一般会首选外资企业。由于对外资企业的信任度高，我国消费者放松了警惕和监督，正因为如此，一些知名外企容易产生机会主义行为。

3 完善我国食品安全制度的政策建议

综上所述，为加强食品安全的制度建设，必须下大力气克服我国知识技术储备不足，转变消费者对外企的传统观念，降低新制度制定、执行的成本，现拟提出如下的政策建议。

3.1 提高人才、知识、科技的储备

由于目前我国的知识技术储备不足以制定标准高、与国际接轨的食品安全法规，因此，有必要提高国家的财政支持，加大科技的投入力度，重视相关人才的培养、技术创新和科技设备等的更新和引进。一方面，提高食品安全的专业性和技术性人才的培养标准和机制，提高人才培养的质量，加强前沿问题的研究，另一方面，与世界卫生组织、粮农组织、国际联合流行病机构等保持密切联系，从中分享最新的科学成果，找出我国法规、体系与之的差距所在，并吸收可取之处，使我国食品安全制度的制定更科学、更具可操作性。

3.2 保障消费者的知情权，提高食品安全意识

随着生活的不断改善，我国消费者的食品安全意识也逐步提高，对食品的安全问题变得十分关注。但我国的食品安全教育与国外相比仍然落后，尚未形成一套适合我国国情，符合消费者习惯的食品安全教育体系[11]。食品安全的知情权是消费者进行自主选择、公平交易和保障健康的基础。外资企业在食品安全问题曝光之后才透露出产品生产的原料、供应商的信息，这与现存制度没有赋予消费者足够的产权，特别是对外资企业供产销的知情权密切联系。由于信息不对称，消费者对知名外资企业的认识仍停留在过于信赖的层面上，因此，知名外资企业的食品安全失信需要消费者对它们的食品卫生进行全面的审视，有必要加强媒体宣传，将知名外资企业的食品风险信息传递给消费者，提高消费者的食品安全意识，推动现存食品安全制度的进一步完善。

3.3 体制创新以保障新制度的制定和有效实施

由于新制度制定是一项系统性工作，需要各方面的投入，且实施阻力存在。因此，加快市场化进程，创新食品安全制度的制定和实施体制，在现行的管理体制基础上，强化各部门的分工协作，建立一个统一、专业、严苛的食品安全法律体系和垂直一体化的监管体系，进而约束外资企业和相关执法人员，一方面，食品安全标准的制定应避免企业的参与，改为国家组织有公信力的业界专家参与，确保制定过程的公平、公开和透明，另一方面，加强中央和地方的协调，分阶段分地区试点和推广新制度，减少实施过程中的阻力。同时，创建激励约束机制，提高执法人员的监管水平和动力，使其逐步放弃既得利益。更重要的是，非政府群体在维护食品安全方面可发挥重要的作用。所以，在完善食品安全制度的同时，应充分发挥行业协会、媒体、公众等监督主体的作用，有效约束执行人员的监管职能。

[1]何坪华，焦金芝，刘华楠．消费者对重大食品安全事件信息的关注及其影响因素分析——基于全国9市（县）消费者的调查．农业技术经济．2007，（6）：4～11

[2]徐金海．政府监管与食品质量安全．农业经济问题．2007，（11）：85～90

[3]刘畅，张浩，安玉发．中国食品质量安全薄弱环节、本质原因及关键控制点研究——基于1460个食品质量安全事件的实证分析．农业经济问题．2011，（1）：24～31

[4]诺斯．经济史中的结构与变迁．上海人民出版社，1994．225～226

[5]戴维·菲尼：制度安排的需求与供给，V·奥斯特罗姆等编《制度分析与发展的反思—问题与抉择》．商务印书馆，1992．138

[6]李长健，张锋．社会性监管模式：中国食品安全监管模式研究．广西大学学报（哲学社会科学版），2006，28（5）：45～48

[7]郑风田，胡文静．从多头监管到一个部门说话：我国食品安全监管体制急待重塑．中国行政管理，2005，（12）：51～54

[8]刘俊华，王菁．我国食品安全监督管理体系建设研究．世界标准化与质量管理，2003，（5）：4～7

[9]郑风田．从食物安全体系到食品安全体系的调整——我国食物生产体系面临战略性转变 ．财经研究，2003，29（2）：70～75

[10]谢敏，于永达．对中国食品安全问题的分析．上海经济研究，2002，（1）：39～45

[11]杨天河，褚保金．“从农田到餐桌”食品安全全程控制技术体系研究．食品科学，2005，26（3）：264～268