关于推进水流产权综合改革的几点思考

王冠军，王志强，戴向前，刘 卓

（水利部发展研究中心，100038，北京）

改革论坛

关于推进水流产权综合改革的几点思考

王冠军，王志强，戴向前，刘 卓

（水利部发展研究中心，100038，北京）

多年来，我国开展了一系列与水有关的产权制度改革探索，但与从根本上解决水流空间的所有权人不到位、权益不落实，监管权“割裂”、管理不到位等要求相比，仍需创新思路，开展大量理论和实践工作。按照我国现行法规，围绕水流是由水生态空间及其相关资源共同构成完整的生态系统这一特点，研究认为应将水流及其生态空间作为一个整体，充分考虑水流生态系统的特殊性，统筹空间内以水资源为主的各类自然资源要素、多种功能属性以及流域上下游、左右岸的关系，清晰界定产权主体和权利边界，推进水流产权制度综合改革，并提出了明晰与实化所有权、规范和活化使用权、理顺和强化监管权的具体建议。

水流产权；水流生态空间；水资源管理事权

根据我国宪法释义，水流是指江河等的统称。按照水法、防洪法、河道管理条例等有关规定，江河的管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、蓄滞洪区，两岸堤防及护堤地；无堤防的江河管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。因此，水流是由水域、水体、河床（湖盆）、岸线以及岸线范围内相关派生资源共同组成的空间综合体。国家生态文明体制改革等对水流产权改革提出了新的要求，考虑水资源、水域水体、河湖岸线、滩地及生态环境等共寓于同一空间形态中，彼此互为条件、相互依存，构成了相对完整的独立水流生态空间，应将其作为生命共同体进行综合改革。

一、水流产权改革面临的形势和要求

按照宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等都属于自然资源。近年，党的十八届三中全会、国家生态文明体制改革等一系列决策部署要求健全包括水流在内的自然资源资产管理体制。

党的十八届三中全会提出健全国家自然资源资产管理体制的要求，总的思路是按照“所有者和管理者分开”和“一件事由一个部门管理”的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制；完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。

《生态文明体制改革总体方案》要求健全自然资源资产产权制度，按照“所有者和监管者分开”和“一件事情由一个部门负责”的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等；完善自然资源监管体制，将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。

二、与水流产权有关的改革进展和探索

按照党的十八届三中全会、国家生态文明体制改革等的要求，国务院相关部门组织开展了健全自然资源资产管理体制、水流产权确权等试点，为形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度探索经验。

水利部、国土资源部联合印发《水流产权确权试点方案》，在全国选取宁夏回族自治区全区、甘肃省疏勒河流域、陕西省渭河流域、江苏省徐州市、湖北省宜都市、丹江口水库等6个有代表性的流域和区域，通过2年左右时间，探索水流产权确权的路径和方法，界定权利人的责权范围和内容，着力解决所有权边界模糊，使用权归属不清，水资源和水生态空间保护难、监管难等问题，为全国开展水流产权确权积累经验。

国家林业局正在牵头制定的《湿地产权确权试点工作方案》，选择甘肃、宁夏等地作为试点，准备对试点范围湿地斑块内自然资源的所有权和用益物权权属进行确定，开展湿地产权确权、制定湿地保护相关政策、加强湿地保护恢复等工作，为在全国开展湿地产权确权提供经验。

《水利部关于开展水权试点工作的通知》选择宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东等 7个典型地区，探索水资源使用权确权登记、水权交易、水权制度建设等方面的经验。

上述这些改革探索逐步向将山水林田湖作为生命共同体的生态文明体制改革目标努力，但与从根本上解决水流空间的所有权人不到位、权益不落实，监管权“割裂”、管理不到位等的要求相比，仍需创新思路，进一步立足水流的自然属性和空间特征，开展大量理论和实践工作。

三、水流产权改革中存在的主要困难与问题

水流既涉及水、生物、滩地、岸线、矿产等自然资源，又涉及防洪、供水、灌溉、发电、航运、渔业、旅游等多种功能和不同的开发利用对象、方式，与土地、森林、矿产等其他自然资源相比，水资源具有的流动性、随机性、利害双重性等特征，决定了水流产权改革更加复杂、权属界定更难统一。

1.对于所有者、监管者职责界定，各方认识难以统一

目前有关方面对自然资源领域的资产管理、产权制度、所有者职责等的认识还不够充分，特别是对自然资源资产管理中所有者职责和监管者边界在认识上不尽一致，存在一些分歧。对于水流这种流动的自然资源，需要在兼顾上下游、左右岸用水需要的基础上，满足防汛抗旱和生态环境的要求；同时，对于同一水流，需要兼顾防洪、供水、灌溉、发电、航运、渔业、旅游等多种功能，取用水呈“串联”状态，不具有其他自然资源那样强烈的排他性、固定性，所有者、监管者职责界定方面分歧较大。

2.改革过程中部门协调难度大

水流是由水资源、土地资源、岸线资源、生物资源、植物资源等共同组成的相对独立的生态空间，具有复合资源的特点，这些自然资源相互作用，关联性很强，共同承担调蓄、供水、生态、养殖等多种任务，这决定了同一水流生态空间上存在多种使用权，表现出“一物多权”的特性，管理涉及国土、水利、林业、农业、渔业、环保、旅游等多个主管部门。目前中央、地方对水流中相关资源的管理事权还未完全划清，导致一个完整的水流空间生态系统因区域行政界线被横向“割裂”，在生产与生态要素上因部门界线被纵向“割裂”，加之涉及水流空间的多个主管部门认识不统一，产权改革中部门协调难度大，难以形成综合改革合力。

四、统筹推进水流产权综合改革的对策建议

水流是由水生态空间及其相关资源共同构成的完整生态系统，应将水流及其生态空间作为一个整体，按照生态文明建设的要求，整合已开展或正在进行的与水有关的产权制度改革，充分考虑水流生态系统的整体性、系统性及权属的多元性，统筹空间内以水资源为主的各类自然资源要素、多种功能属性以及流域上下游、左右岸的关系，清晰界定产权主体和权利边界，推进水流产权制度综合改革，明晰与实化所有权，规范和活化使用权，理顺和强化监管权。

1.将水流作为统一的空间整体，划定空间范围和边界，综合推进产权制度改革

水流是复合资源，其中水资源是水流的载体，更是核心，在进行水流产权制度改革时，应充分突出水资源的统领作用，统筹考虑水生态的系统性、整体性和水流生态空间、相关工程及派生出的功能，依法划定水流的空间范围及其涵盖的资源要素，将水流及其生态空间作为一个整体，进行综合改革，明晰所有权、使用权、监管权。

2.完善中央与地方事权划分，建立分级行使水流所有权的体制，明晰与实化所有权

考虑水流属国家所有，且点多、量大、面广，应当抓住重点，合理划分事权，建立国务院或其授权部门行使所有权与授权地方人民政府行使所有权相结合的体制，对水流的生态空间统一进行确权登记，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，大力推行河长制。《生态文明体制改革总体方案》明确：中央政府对大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原直接行使所有权，建议中央政府授权或委托水利部行使所有权人职责；地方各级人民政府根据授权行使其他江河、湖泊等水流的所有权，具体委托本级水行政主管部门代表本级政府行使所有权人职责。所有权人代表应当在水流的空间范围，整合土地、林业、渔业等全民所有自然资源所有权职责，承担河湖岸线、水域水体、土地、矿产等自然资源管理与保护职责，统筹资源配置，负责健全有偿使用制度、编制相关规划和技术标准，指导、监督、规范水流等自然资源的使用和开发利用行为。

3.发挥政府与市场协同作用，推动所有权和使用权相分离，规范和活化使用权

水流生态空间涉及水域、岸线、滩涂、砂石、矿产等多种资源，还涉及水生、湿生动植物多样性，其使用权主要包括岸线使用权、河道采砂权、采矿权、土地使用权、取水权、水域使用权、水面养殖和捕捞使用权、水路运输使用权、排污权等，应分类完善使用权。对于防洪、生态保护等公益性的使用权，由相关政府或者授权部门直接行使；对于水域、岸线、土地、矿产等有经济利用属性的使用权，要在完善有偿使用与用途管制的基础上，进一步规范取水、渔业养殖、渔业捕捞、航运、采砂、排污等许可管理。同时，探索通过招拍挂等多种形式，由政府出让使用权。扩大使用权转让、出租、抵押、担保、入股、承包等权能。

4.推进综合管理与专业管理相结合，建立完善监管制度机制，理顺和强化监管权

考虑水流的空间综合特性，应建立综合管理与专业管理相结合的管理体制，由水行政主管部门负责牵头建立部门协调机制，完善江河湖泊等水流保护联席会议制度，协调组织水流的开发利用保护工作，组织编制总体规划；负责建立和完善水流等自然资源资产管理和监督制度，并根据国家主体功能区、水功能区划、水资源综合规划、用途管制制度等，严格水流等自然资源资产审计和监管。林业、国土、农业、交通、住建、环保等有关部门按照职责分工负责水流中相关资源的管理。同时，建立健全水流管理与保护的目标责任体系，落实主体责任，严格问责。对违法侵占江河湖库、无序开发利用、严重污染水域、造成水流生态环境重大损害的行为，实行终身追责。 ■

[1]吴杰，廉希圣，魏定仁.中华人民共和国宪法释义[M].北京：人民出版社，1993.

[2]中共中央 国务院.生态文明体制改革总体方案[Z].国务院公报，2015（28）.

[3]水利部，国土资源部.水流产权确权试点方案 [Z].2016.

责任编辑 杨 轶

链接

开展水流产权确权的重要意义

水流是江、河等的统称，具有重要的资源功能和生态功能。水流产权确权主要是确定水域、岸线等水生态空间范围，分清水资源所有权、使用权及使用量，明晰水流产权的所有权人职责和权益、使用权的归属关系和权利义务。

我国江河湖泊众多，多年平均水资源总量2.8万亿m3，对经济社会发展和生态环境保护具有不可替代的作用。人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情。当前，我国水资源开发利用方式总体上仍然偏于粗放，用水效率不高，用水浪费严重；一些河流水资源开发利用过度，围垦湖泊、挤占河道、侵占岸线、污染水体等问题较为突出；市场配置资源的机制还不完善，政府市场两手发力的水治理体制机制还不够健全，与国家治理体系现代化的要求还有较大差距。水流产权不清、权责不明、监管薄弱是造成上述问题的重要原因之一。开展水流产权确权，是健全自然资源资产产权制度的必然要求，对转变发展方式、倒逼产业结构调整、节约集约利用资源、保护水生态空间具有重要促进作用，对完善现代水治理体系具有重要意义。

开展水流产权确权的基本原则

节约资源、保护生态。坚持绿色发展，节约优先，保护为主。满足经济社会发展和维系良好生态环境对水流合理开发利用的需求，落实最严格水资源管理制度，严守生态保护红线。

明晰权责、保障权益。合理划分地方各级政府事权和监管职责，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，落实所有权人权益，维护使用权人的合法权益。

统筹推进、地方探索。按照健全自然资源资产产权制度要求，做好顶层设计，统筹部署试点，地方立足实际，积极发挥主动性和创造性，探索水流产权确权的有效路径和实现形式。

改革创新、稳步实施。创新水流产权确权制度，赋予试点地区先行先试政策，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排，重点突破，有序推进，力求实效。 ■

Considerations on comprehensive reform of water right system for river flows

Wang Guanjun,Wang Zhiqiang, Dai Xiangqian,Liu Zhuo

In recent years,a series of reform has been implemented related to ownership and property right of water in China.However,there are still rooms for improvements in order to clarify ownership of water flows for effective supervision and increase efficiency of management.It is necessary to take innovative approaches and lay a solid theoretical base in practice.Based on examination of current laws and regulations in China,it is argued that water flow and its ecological space should be regarded as one system since water flow is an integrated ecosystem formed by ecological space and its related resources.All elements related to natural resources and functions should be integrated, considering the feature of water flow ecosystem,so as to properly deal with relationship between upper and lower reaches and right and left banks.Specific measures are proposed for comprehensive reform of water right system,so as to define ownership and boundary of rights,regulate entitlement for effective utilization and also consolidate supervision and law reinforcement.

entitlement for river flow;river flow ecological space;power or authority for water resources management

TV213.4

B

1000-1123（2017）07-0045-03

2017-01-18

王冠军，研究员，主要从事水利发展战略、政策等方面研究。