河北省地下水超采综合治理实践及启示

马磊

（河北省财政厅，050051，石家庄）

河北省地下水超采综合治理实践及启示

马磊

（河北省财政厅，050051，石家庄）

河北省水资源严重匮乏，超采地下水现象严重，引发了地面沉降、湿地萎缩等一系列地质环境灾害。党中央、国务院高度关注地下水资源保护工作，2014年国家确定在河北省先行开展地下水超采综合治理试点，探索可复制可推广的治理经验模式。三年来，河北省坚持问题和目标导向，科学谋划，狠抓落实，试点工作取得明显成效，并总结出了一些经验，可为其他地区开展相关工作提供借鉴。

地下水超采；综合治理；试点经验；河北省

一、背景情况

河北是典型的资源型缺水省份，也是全国唯一没有大江大河过境的省份，水资源总量严重不足，客水资源持续衰减，多年平均水资源量205亿m3，人均307 m3，仅为全国平均值的1/7。由于水资源严重匮乏，近30年来累计超采地下水1 500亿m3，超采区面积达6.7万km2，成为全国最大的地下水漏斗区，引发了地面沉降、湿地萎缩等地质环境灾害。党中央、国务院高度关注地下水超采问题，2013年年底，河北开展地下水超采综合治理试点建设。三年来，河北省试点范围由2014年的4市49个县扩大到9市115个县，实现了对全省7个主要地下水漏斗区的全覆盖。经过三年治理，初步形成压采地下水能力15.2亿m3。

二、主要做法

1.切实加强组织领导

强有力的组织领导是顺利开展地下水综合治理试点工作的基础。河北省高度重视地下水试点工作，省委、省政府将其作为一项打基础、利长远的民生工程、命脉工程来抓，全力组织推动试点开展。一是建立组织机构。成立了试点工作领导小组，由省长任组长、副省长任副组长、10个省直部门为成员单位，成员单位覆盖地下水超采综合治理所有职能部门。领导小组下设办公室，挂靠在省财政厅，作为试点工作的日常办事机构。各试点市县也都成立了以政府主要负责同志为组长、有关部门主要负责同志为成员的试点工作领导小组。二是强力推动落实。每年召开全省试点工作推进会，省长、副省长出席并作重要讲话。省市县三级层层签订责任书，逐级明确任务、逐人压实责任。制定出台试点工作任务分工、资金管理办法、项目管理办法等7个制度文件，明确分工，落实责任，以制度机制推动工作落实，形成各司其职、协调配合的工作格局。三是严格督导考核。每年制发全省试点工作时间进度安排，督促各市县对所有项目列出时间表，实行倒排工期、挂图作战。建立月报制度，开展全面督导检查，推动试点市县加快实施进度。认真组织开展试点省级考核，制发考核办法，明确考核指标，组建考核工作组，将考核结果与资金分配挂钩。四是广泛宣传引导。先后组织河北日报、省电视台等多家媒体记者，深入试点市县采访一线干部群众，在中国财经报、河北日报、河北新闻联播等媒体进行广泛宣传。制作了节约地下水公益广告，在省电视台、省广播电台黄金时段播放；制作了地下水超采治理宣传指导手册，汇集了21幅节水漫画、7幅宣传画和34条节水标语，印发试点地区，指导市县在城市、农村的大街小巷张贴宣传，为推进试点工作营造良好的人文环境和社会氛围。

2.科学编制规划方案

治理规划和年度实施方案是开展地下水超采综合治理的顶层设计。河北省下功夫组织编制了《河北省地下水超采综合治理规划》，以到2020年实现地下水基本采补平衡、到2030年实现采补平衡为总目标，根据经济社会发展、水资源条件、生态环境等情况，分阶段确立近期、中期和远期治理目标，并按城市和农村、按级次、按治理措施，将各阶段目标逐级进行分解，构建完整的治理目标体系。连续3年编制分年度的 《地下水超采治理试点工作方案》，均经财政部、水利部、农业部和国土资源部等四部领导和专家充分论证后，以省政府办公厅名义印发，明确年度试点范围、任务目标、时间进度、投资额度，从建立完善体制机制、实施建设工程项目、强化各项保障措施等方面进行安排部署，有序推进试点工作。

3.注重发挥市场作用

只有让用水价格正确反映水资源的稀缺程度，建立符合市场导向的用水管水机制，才能激发群众节水内生动力。一是实施水权确权登记。按照“政府主导、公平公开，可以持续、留有余量，生活优先、注重生态”的原则，制定出台《水权确权登记办法》，实行“按地配水、分水到户、水随地走”，发放水权证1 033万套，为开展水价改革奠定基础。二是合理制定用水价格。制定出台《农业水价综合改革实施意见》和《农业水价改革及奖补办法》，全面推行“一提一补”“超用加价”两种改革模式，提高用水价格，实施节奖超罚。目前，全省115个试点县全部编制完成改革方案，62个试点县发布了农业水价改革公告，其中14个县采用“一提一补”模式，48个县采用“超用加价”模式，完成改革面积851万亩（1亩=1/15 hm2，下同）。在非农用水上，推行城镇居民生活用水阶梯价格、工商服务业用水超额累进加价和淘汰类、限制类生产设备用水差别价格制度，逐步健全完善水价动态调整机制。三是建立水权交易市场。制定出台了 《河北省农业水权交易办法》，探索实施取用水户间自主交易、产权流转交易中心平台交易、委托用水合作组织交易和政府回购等多种形式的水权交易方式，使节约下来的水资源能够在交易中获得收益。四是建立城市水价调整补偿机制。省政府研究制定了 《建立健全水价调整补偿实施意见》，配套出台了《关于进一步完善水价调整机制的实施意见》《关于建立调整期水价补偿机制的实施意见》《关于进一步调整和规范城市基础设施配套费管理的实施意见》《关于用足用好南水北调引江水的实施意见》《关于开展南水北调受水区自备井关停工作的实施意见》等5个专件，将完善水价作为深化改革的一项举措，对城市使用南水北调长江水，在过渡期内实施水价调整补偿政策，理顺城市水价，健全配套政策，推进“增加南水北调江水使用量，减少城市地下水开采使用”进程。

4.强化政府管控手段

治理地下水超采范围广、投入大、历时长，关系地下水开发、利用、保护、修复的方方面面，必须发挥政府对取用地下水的管控作用，构建资源集约型用水体系和精细化管水体系，才能切实推动治理工作顺利实施。一是积极推进依法治水。制定出台了《河北省地下水管理条例》《水功能区管理规定》等法规，公布全省超采区、限采区和禁采区范围，并出台《地下水压采效果评估办法》，使地下水超采治理工作有章可循、有法可依。二是实施水资源税改革。先后制定出台了 《河北省水资源税实施办法》等14个改革试点文件，按照水资源类型、水资源条件和取水用途等，对取水户征收水资源税，利用税收刚性手段，促进水资源节约利用，有效控制地下水开采，科学使用地表水。2016年7月1日试点改革开展以来，完成了1.5万户纳税人信息移交和备案，一些规模以上用水户开始主动调整用水结构，关停自备井，由抽取地下水转为使用地表水或接入公共供水管网。三是控制用水总量。以“三条红线”用水总量控制指标为上限，落实最严格水资源管理制度，积极探索用水总量控制有效途径，实行“省对市、市对县”合理分配水量，实施超用审批，严管开采取用。四是强力组织关停井。各市县建立机井管理数据库，逐井明确位置、产权、基本信息和管理责任人；制定关停井技术规范，防止二次污染地下水；建立封存备用井登记、建档、管理、维护和监督制度，明确封存备用井启用条件和审批程序。成立关停井工作领导小组，制定关停井工作方案，明确时间节点、责任主体，严格落实关停任务。目前，全省已关停机井5 200眼，其中农业灌溉机井4 190眼、城市机井1 010眼。五是建设监测管理系统。合理规划地下水水位监测点布局，建设地下水水位水量动态分析、预测、评估等信息平台，实现对地下水水位、水量信息化双控制。布设地下水监测站1 690处，建设地表水取水计量站点7 800处，安装地下水取水计量设施39 404套，建设非农取用水户计量监测点4 716处，监控数据传输率达到95%以上，为实施地下水监管提供了技术支撑。

5.节约使用当地水源

实施节水优先战略，积极调整种植模式，努力推进从水源到田间，从灌溉节水到农艺节水的全方位节水工程，切实减少地下水开采取用。一是着力调整种植结构。在地下水超采区实施旱季休耕、雨季种植，改一年两熟为一年一熟种植模式，引导农民改变种植习惯，适度压减旱季高耗水农作物种植，使耕地休养生息、恢复地力。累计实施“一季休耕、一季雨养”农作物面积200.6万亩。二是实施非农作物替代。在地下水超采且无地表水替代的小麦种植区，改种耐干旱耐瘠薄的树种，间作牧草、药材等耐旱作物，发展林下经济，实行退地减水。累计实施面积52.3万亩。三是推广农艺节水技术。在地下水超采的高耗水作物主产区，大力推广节水抗旱农作物品种，配套推广农机深松、播后强力镇压、测墒灌溉等综合农艺节水技术。累计推广节水抗旱小麦品种1 700万亩、水肥一体化技术94.6万亩。四是实施高效节水工程。以专业大户、家庭农场和农业合作社等新型农业经营主体为重点，发展喷灌、微灌等高效节水灌溉面积299.4万亩。

6.多方增加替代水源

在减少开采地下水的同时，为保障农业、工业、生活基本用水需求，必须大力发展替代水源，用好地表水。一是引调外地水源。实施引黄入冀补淀等引调水工程建设，扩大地表水灌溉范围，减少农业地下水开采量。三年来，改造提升位山引黄、引黄入邯、卫河引水等工程，清淤疏浚河道9 455.9 km，扩容整治坑塘1 015座，实现地表水置换地下水灌溉面积537.1万亩。二是切换城市水源。加快南水北调配套工程建设，促进工业、生活水源切换，减少城市地下水开采量。建设水厂以上输水配套工程2 056 km，新建、改建水厂 112座，完成邯郸马头电厂、邯郸钢厂、定州国华电厂、任丘华北油田等直供水项目建设。三是利用微咸水。在微咸水分布区，推广地表水与微咸水混合灌溉方式，实施井渠混灌，有效利用微咸水，防止土壤盐渍化。累计实施微咸水利用工程16.8万亩。四是实施人工增雨。完善人工增雨作业条件监测网，满足增雨作业条件判别、实时指挥和作业效果评估的需要。加强作业能力建设，加大人工增雨作业频次和作业量。

7.积极引导社会参与

创新项目建管机制，提高社会参与压采工程建设和管护积极性，对于确保节水工程项目能够“建得成、管得好、用得久”至关重要。河北省以推行建管一体化为重点，建立了一套行之有效的工程项目建设管理体制机制。一方面，推进工程建设方式改革。制定出台 《农田水利设施先建后补项目实施指导意见》和《农业灌溉供水领域推广运用PPP模式的指导意见》，支持各地在节水工程建设上吸引社会投资。另一方面，推进工程管护机制改革。制定出台《开展农田水利设施产权制度改革的指导意见》，坚持“宜包则包、宜租则租、宜股则股”，建立工程管护保障机制。目前，新建水利工程设施全部发放了“两证一书”（所有权证、使用权证和管理维护责任书），明晰了工程所有权，落实了管护权利和责任，发展各类灌溉服务组织2 369个。

三、取得成效

1.试点区地下水超采得到一定遏制

通过各项治理措施的落实，全省已形成农业地下水压采能力15.2亿m3。按照“第一年建设形成能力，第二年利用形成压采，第三年评估治理效果”的规律，2016年上半年对2014—2015年度治理效果进行评估。根据中国水利水电科学研究院《2014—2015年度试点压采效果第三方评估报告》，第一批试点区（4市49县）浅层地下水埋深下降速率有所减缓，60%面积的深层地下水埋深呈现回升态势。其中，沧州市浅层地下水埋深回升 0.27 m，衡水、邢台和邯郸市浅层地下水埋深虽有下降，但降幅明显小于2014年；衡水和邯郸市深层地下水埋深分别减小3.34 m和1.27 m，沧州市、邢台市深层地下水埋深基本稳定。对2015—2016年度试点压采效果评估，将在治理措施稳定运行一年后进行，即2017年下半年开展，但考虑到试点总结评估工作需要，提前在2017年上半年开展。

2.地下水超采治理模式初步形成

在系统总结经验做法的基础上，探索形成了“确权定价、控管结合、内节外引、综合施策”的治理模式。各地通过积极创新，创造了一些特色经验做法，如威县建立“建管服一体化”管理模式，引入社会力量参与节水压采；献县委托公司负责地表水工程运行、维护和管理，确保工程长效安全运行；泊头市成立水利110服务队，24小时帮助农民群众维修农田水利工程。下一步将在财政部、水利部、农业部、国土资源部的指导下，进一步系统整理、总结完善，形成全面的经验材料，供相关省市参考。

3.粮食综合生产能力得到保持

通过实施冬小麦春灌节水稳产配套技术和喷灌、微灌、水肥一体化等节水技术，精确控制灌水量和施肥量，促进了生物节水与农艺节水的有机融合，使项目区群众享受到了现代灌溉技术带来的节水、增产、减支效益，推动了农业种植由粗放的水肥管理模式向精准定量的现代灌溉模式转变。据市、县农业部门测产，项目区小麦平均亩产446.8 kg，超过全省统计水平(413 kg)。省农业厅组织小麦专家对13个项目县的22个30亩以上地块进行测产，有20个地块亩产450 kg以上，实现了节水不减产的目标。

4.干部群众节水意识普遍增强

各级政府对水资源有限性、紧缺性的认识进一步深化，因水制宜、适水发展的理念得到树立，在招商引资、引进项目时，更加注重对本地水资源承载能力的评估论证，主动严格限制高耗水项目立项。同时，通过积极有效的舆论引导与典型示范，广大企业和农民群众节水意识也得到增强，水资源有偿使用的观念正在形成。

四、实践启示

要树立科学理念。治理好地下水超采问题，首先要充分认识地下水资源的稀缺、公共和必需属性。基于地下水的稀缺性，在地下水资源配置时，要充分发挥市场的决定性作用，用价格调整地下水使用，用利益促进节约用水。基于地下水的公共性，要明确地下水由国家和全民所有，一方面对于使用者而言，不能无偿使用和随意取用，避免用水不公平；另一方面，要纳入政府管理，用行政手段进行管控和保护，避免公共利益受损。基于地下水的必需性，要认识到水资源是群众生产生活的必需品，压采不能简单地以禁了之，在减少地下水采用的同时，要增加替代水源，保障基本需求。

要遵循客观规律。地下水资源超采使用是多年为满足经济发展需要及受气候变化影响形成的，超采治理是一个从减缓超采到采补平衡再到逐步恢复的客观过程。浅层地下水主要通过大气降水、河流沿岸和渠灌区渗透补给，受降水量、地表水量影响较大；深层地下水主要是侧向补给，而侧向补给从山前平原径流到中部平原和东部平原所需时间漫长。同时，还要认识到调整适水产业结构、推广节水技术、解决替代水源、建设配套工程也是一个循序渐进的过程。因此，地下水治理不能急于求成，要有打持久战的准备，坚持长期规划、逐年实施。

要坚持系统治理。地下水超采治理是个系统工程，需要多方参与，多措并举，相互配合，共同发力。在手段方面，要坚持两手发力，既要发挥政府的管控作用，运用控制总量、税收调节、财政奖补、监管考核等手段，还要发挥市场和价格的调节作用，利用水价机制激发全社会节水压采的内生动力，形成节约用水、合理用水的良好风尚。在主体方面，既要有政府的坚强领导及其部门间的密切配合，建立组织领导机构，明确职责分工，健全运行机制，形成“一级抓一级、层层抓落实”的工作格局；还要有社会和群众的积极参与，坚持政策引导、利益调节、优化服务，建立一套良好的社会和群众参与机制，充分调动广大群众的主动性和创造性，保障各项工作顺利推进。在措施方面，要坚持堵、疏结合，“节、引、蓄、调、管”并用，先建机制，后建工程，既重节约，还保需求。

要维护群众利益。群众是地下水超采治理的实施和受益主体，事关地下水超采综合治理的成败，必须处理好整体利益和局部利益的关系。压采地下水、保护水资源和改善水环境关乎群众的整体利益，必须要维护好。同时，用好地下水、保障群众生产生活是群众的当前利益，也必须维护好。推进改革和建立机制，首先要考虑群众的当前利益不受损，通过利益引导群众节约用水，这样才能获得群众理解支持，保障治理工作的顺利推进。 ■

[1]刘丁雷.河北省“1+5”地下水超采综合治理模式[J].经济研究参考，2015（51）.

[2]温荣平.河北省地下水超采及造成的危害和治理[J].水利科技与经济，2015（12）.

[3]汪恕诚.水权和水权市场：实现水资源优化配置的经济手段[J].中国水利，2000（11）.

[4]周民勤.积极推进华北地区地下水超采治理[J].当代农村经济，2001（6）.

[5]郑通汉.推进水价综合改革建立农田水利良性运行机制[J].中国水利，2007（23）.

[6]王思博，张开玄.农业水价综合改革背景下节水收益分配机理研究[J].安徽农业科学.2015（27）.

责任编辑 安天杭

Comprehensive management for groundwater over-exploitation in Hebei Province

Ma Lei

Hebei Province has been suffering from serious water shortage in a long time.This has resulted in a series of geological and environmental problems such as land subsidence and wetland shrinking and drying-up.The Chinese government has paid high attention on groundwater resources protection.In 2014,a pilot project was initiated in Hebei Province for exploiting replicable and transferable experiences and models.Remarkable achievements have been obtained in the province that can provide reference for other areas.

groundwater over-exploitation;comprehensive management;pilot experience;Hebei Province

P641.8

B

1000-1123（2017）07-0051-04

2017-01-18

马磊，经济师。