内蒙古国有林区改革的实践与启示

韩艳萍

（内蒙古大兴安岭重点国有林管理局党校，内蒙牙克石022150）

内蒙古国有林区改革的实践与启示

韩艳萍

（内蒙古大兴安岭重点国有林管理局党校，内蒙牙克石022150）

内蒙古国有林区作为改革的先试先行单位，改革取得了阶段性成功，走在了其他国有林区的前列。通过对内蒙古国有林区剥离企业办社会职能，企业划转，组建国有林管理机构等成功做法的分析总结，对其他国有林区乃至同样具有办社会职能的国有企业改革提供借鉴和参考。

林区改革；生态保护；内蒙古

根据中共中央、国务院2015年2月8日颁布的《国有林区改革指导意见》精神，我国国有林区进入全面改革发展阶段。此次国有林区改革是我国林业发展的一次前所未有的重大变革，在我国林业发展史上也是第一次由顶层设计的林业改革。目前，内蒙古大兴安岭国有林区改革已经取得了阶段性成果。分析总结内蒙古国有林区改革的有益做法，对于其他国有林区乃至具有社会职能的大型国企改革具有重要借鉴意义。

1 国有林区改革的必要性及主要内容

保护森林与生态是建设生态文明的根基。因此，深化生态文明体制改革，健全森林与生态保护制度是首要任务。国有林区是我国重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地，是维护国家生态安全最重要的基础设施，在经济社会发展和生态文明建设中发挥着不可替代的重要作用，作出了重大贡献。但长期以来，国有林区管理体制不完善，森林资源过度开发，民生问题较为突出，严重制约了生态安全保障能力。为积极探索国有林区改革路径，健全国有林区经营管理体制，进一步增强国有林区生态功能和发展活力。根据中央6号文件精神，国有林区改革的主要内容：①全面停止天然林商业性采伐，确保森林资源稳步恢复和增长；②建立精简高效的重点国有林管理机构；③撤销森工集团；④继续剥离企业的社会管理职能；⑤建立健全森林资源监管体制；⑥创新森林资源管护机制；⑦妥善安置职工，确保职工基本生活有保障。

2 改革的先试单位——内蒙古国有林区改革取得的阶段性成果

内蒙古大兴安岭重点国有林区位于我国内蒙古东北部，生态功能区总面积10.68万km2，森林总蓄积8.2亿m3，是我国重要的木材生产储备基地和我国北方重要的生态安全屏障。内蒙古森工集团（林管局）共有企事业单位45家，在册全民职工9.4万人，在岗职工5.4万人，混岗知青工5.8万人，退休职工8.5万人。

《国有林区改革指导意见》颁布后，内蒙古大兴安岭国有林区于2015年4月1日全面停止天然林商业性采伐。随后内蒙古自治区政府出台23号文件《内蒙古大兴安岭重点国有林区改革总体方案》，并成立改革领导小组及3个专项工作组，提出了“顶层设计与实际操作相结合”“先易后难，成熟一个操作一个”的原则，要求呼伦贝尔市、兴安盟密切配合，以剥离办社会和企业划转工作为突破口，全面进行改革。

2.1 剥离企业办社会职能改革

内蒙古大兴安岭国有林区，与呼伦贝尔市、兴安盟共同起草了《内蒙古大兴安岭重点国有林区改革剥离办社会实施方案》，提出了剥离移交具体改革路径。即林区计生、社保、供电和“两供一业”职能全部移交；属地旗市政府分别注册成立了公共事业管理国有独资公司，专项承接“两供一业”职能，各旗市设立总公司与各乡镇“两供一业”职能单位施行总分公司管理体制。经统计，此次林区社会职能剥离改革，涉及“两供一业”职能移交固定资产原值6.76亿元，移交职工人员4 411人。

2.2 企业划转改革

内蒙古大兴安岭国有林区在长期发展中成立了大量中小型企业。针对这些企业，自治区进行了专题研究并形成国有林区改革专题会议纪要。2016年7月，内蒙古大兴安岭国有林区分别与呼伦贝尔市、兴安盟逐一签署了7家企业划转协议及补充协议，明确了划转企业范围、划转方式、人员安置、收益分配、经营方式、债权债务处置等内容。对自行处置企业，研究制订了《各企事业单位所属（办）未划转企业改革（处置）指导意见》，指导各单位依法规范处置。改革划转了7户企业，划转属地国有资产账面值12.67亿元，所有者权益5.39亿元，划转职工2 194人，其中全民职工1 603人，其他集体、混岗等身份职工591人。

2.3 组建国有林管理机构

2017年2月20日，原内蒙古森工集团（林管局）管理机构撤销，新的管理机构——内蒙古大兴安岭重点国有林管理局正式挂牌成立，系自治区直属正厅级单位。新组建的国有林管理局在管理层级上实行管理局、林业局、林场三级管理模式。

国有林区改革是我国林业发展历史上最全面最彻底的一次改革。它使国有林区的性质与发展方向、功能定位、经营理念等多方面产生一系列重大而深刻的变化。目前，内蒙古国有林区在全面停伐的基础上，已经完成了剥离企业办社会职能改革、企业划转改革和建立新的管理机构，取得了阶段性成果。

3 内蒙古国有林区改革可借鉴的做法和启示

3.1 高度重视改革、深悟改革实质是高效推进改革的重要前提

中央6号文件颁布后，内蒙古森工集团（林管局）领导班子从国家和民族利益考虑，跳出局部和眼前利益，着眼全局、着眼长远，将林区的改革和生态建设放在关系国家前途命运和永续发展的战略高度加以理解和重视，深刻认识林区改革的特殊意义和必要性，以高度的责任感和使命感部署安排林区改革各项工作。

3.2 摸清家底，统筹规划是扎实推进改革实施的基础工作

林区六十多年的传统发展，又历经多次改革，人员多，情况复杂。内蒙古森工集团（林管局）要求林区各单位各系统都要按照林管局林改专项工作组的要求，精准查清人员、资产、债权、债务、经营、投入等底数，分行业分类别建立底档，为改革奠定基础。涉及剥离移交的，实行人员资产冻结，基础数据以2015年底财务决算为基准。通过摸清家底，统筹规划，确保改革扎实有序开展。

3.3 思想动员及时、观念转变及时是改革顺利实施的思想保证

2015年初，中央6号文件下发后，为保证改革的顺利进行，内蒙古森工集团（林管局）第一时间在党政联席会议上组织全体班子成员和部门领导进行了认真学习，并多次在班子民主生活会上邀请党校教师进行政策解读；各基层单位通过组织会议、媒体宣传等方式对文件内容和精神进行了传达报道，做到了家喻户晓。2015年末，内蒙古自治区国有林区改革总体方案出台后，内蒙古森工集团（林管局）主动邀请国家林业局、财政部、发改委和自治区林业厅等上级专家领导到林区开展改革专题讲座，分两期对全林区处级以上干部进行了集中培训。与呼伦贝尔市多次共同组织改革政策培训和工作会议，分别对地企双方的旗市、林业局主要领导进行政策解读和操作指导，保证了政策理解统一、操作步调一致。同时，进行了广泛的思想动员和舆论宣传，通过电视、报纸、网络等多种媒体，解读相关文件，宣传改革任务、形势，将改革精神和政策原原本本传达到广大干部职工，把干部职工思想和行动统一到中央和自治区的决策部署上来，充分认识此次国有林区改革的必要性和重要性。消除了干部职工疑虑，坚定了改革方向和信心，为改革成功创造了积极良好的社会氛围和思想基础。

3.4 政策执行到位、地企配合到位是改革取得成效的关键

在改革过程中，内蒙古森工集团（林管局）克服各种困难，坚决执行和落实好各项改革措施。由于改革多项内容需要得到属地政府的大力支持，因此，在具体政策执行上，内蒙古森工集团（林管局）与呼伦贝尔市、兴安盟相互理解密切配合，既保证了改革操作严格落实上级政策精神，又确保了结合实际、创新方法平稳快速的完成了改革任务。而且在改革过程中做到了确保国有资产不流失、职工利益不受损。为保证移交划转国有资产完整、安全，森工集团（林管局）在2016年初林区改革工作专题会议上，对纳入划转范围的移交单位实施资产、人员双冻结，暂停基础设施建设等固定资产新上项目的投资和建设；停止资产划拨调整，并对本单位资产和财务账目进行清点规范，确保账物相符清晰准确。在交接过程中，地企双方研究决定，对林区“两供一业”和企业划转涉及的国有资产，均以2015年森工集团（林管局）年度财务决算为基准，包括债权债务、在建工程全部无偿划转属地国有资产监督管理部门；至划转时点的资产增减变动经交接双方核对确认，以第三方中介机构出具的审计报告为准，报请自治区国资委批复后，依法办理国有资产转移手续。所有资产划转完全按照《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发〔2005〕239号）要求，履行了内部审议、审计、评估、报批等相关法律手续，地企双方交接单位之间分别对移交的企业和“两供一业”单位账面资产、实物资产进行了盘点核对，签署了划转协议和资产、人员交接确认书，有效杜绝了借改革之机抽逃国有资产，保证了国有资产安全。

3.5 加强党的领导，维护职工权益、依法规范操作是改革和谐稳定的政治保障

在改革过程中，内蒙古森工集团（林管局）始终坚持和不断加强党的领导，将职工利益放在首位，依法规范操作，确保职工利益不会因改革而受损。2016年以来，内蒙古森工集团（林管局）为确保剥离移交顺利进行，在自治区改革领导小组和剥离办社会专项组的指导下，与呼伦贝尔市、兴安盟密切配合，坚持职工利益不受损失，先后召开各类座谈会50余次，充分听取了地方各级政府和森工企业及职工等各方面意见、建议，完善改革思路；起草了《内蒙古大兴安岭重点国有林区改革剥离办社会实施方案》，提出了剥离移交具体改革路径，最大限度保障工利益、维护社会稳定，确保公共服务职能正常有序运行。

内蒙古国有林区“两供一业”单位是本次改革涉及人员最多的部门，受地域气候条件恶劣和市场服务容量不足影响，这些单位长期亏损运营，停伐改革前，林业主体单位用木材生产利润支付“两供一业”单位运行成本和职工工资待遇。划转属地后，这些单位失去投入渠道，地方财政也难以支付巨大的运营亏损，保障社会事业正常运转和职工收入稳定成为了剥离办社会职能改革的焦点问题。为此，森工集团（林管局）会同呼伦贝尔市、自治区改革领导小组积极争取上级支持。经过努力，自治区人民政府在《研究大兴安岭重点国有林区改革工作专题会议纪要》中明确：“三供一业”剥离人员工资以森工集团2015年在岗职工平均工资为基数，由呼伦贝尔市、兴安盟，与森工集团按3:7的比例分担，以后年度增资因素由自治区财政通过转移支付方式统筹解决；自治区财政对“三供一业”运营亏损给予全额补贴，补贴年限暂定三年。在自治区会议纪要的基础上，内蒙古森工集团（林管局）与呼伦贝尔市政府在《“两供一业”及市政环卫职能划转人员安置办法》中对职工权益保障进行了补充。规定：划转后划转人员与接收国有企业依法签订无固定期限劳动合同，职工国企身份不变，划转前后职工工作年限合并计算，接收单位无法定事由不得解除劳动关系。划转人员工资由属地接收单位按月发放，不低于划转前的标准；林地双方建立工资调整协调机制，保障划转人员工资不低于林业同类同身份人员工资水平。划转人员的社会保险继续保持原渠道。划转人员职级、专业技术资格、荣誉称号等继续保留并享受有关待遇。地方企业接收后职工的评选晋级，由地方企业主导进行，享受地方同类人员同等待遇。

总之，我国国有林区的发展模式是我国林业在长期的发展过程中逐步形成的，也是我国特有的。因此，针对于国有林区改革，世界林业发展没有可借鉴的经验，我国由于是第一次开展这样的改革，也没有现成的经验可循。内蒙古大兴安岭国有林区按照中央和自治区改革精神，立足林区实际，大胆探索、勇于尝试，成功走出了一条国有林区改革的新路子，开启了生态保护建设的新征程，为其他国有林区乃至同样具有办社会职能的国有企业改革提供一种借鉴和启示。

［责任编辑：路实］

Practiceand Reflection on theReform of StateOwned Forest Areas in Inner Mongolia

HAN Yan-ping

(Party School of Da Hinggan Mountains key state-owned forest administration bureau of Inner Mongolia, Yakeshi InnerMongolia022150,China)

Inner Mongolia state-owned forestarea as a reform of the pilotunits,the reform has achieved a stage ofsuccess,walking in the forefrontofother state-owned forest.Through the analysis of the successful practicesof the state-owned enterprises in InnerMongolia,such as the divestiture of the state-owned forest enterprises,the transfer ofenterprises,and the establishmentof state-owned forestmanagement institutions, etc.Itprovidesa reference for the reform of the state-owned enterpriseswhich have the same social functions asother state-owned forestareas

ForestReform;Ecological Protection;InnerMongolia

F326.2

A

1673-5919（2017）03-0045-03

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.03.013

2017-04-19

韩艳萍（1969-），女，河北景县人，本科，副教授。研究方向：林业经济管理。