基于马克思立场和产权理论的我国集体林权制度深化改革探析

高发全，李忠魁，高川

（1.中国林业科学研究院林业科技信息研究所，北京100091；2.国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司，北京100714）

改革实践

基于马克思立场和产权理论的我国集体林权制度深化改革探析

高发全1，李忠魁1，高川2

（1.中国林业科学研究院林业科技信息研究所，北京100091；2.国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司，北京100714）

在总结分析我国集体林权制度改革的发展历程、取得的主要成绩和存在问题的基础上，以马克思主义的人民立场谋划我国集体林权制度深化改革，体现“以人民为中心”的改革理念，以马克思产权理论指导集体林权制度深化改革。提出了深化中国集体林权制度改革要坚持以马克思产权理论为指导，探索和推行集体林地三权分置；创新驱动林业产业转型升级，促进林农增收致富；大力发展林业金融服务体系，为深化林权改革提供保障；落实林业发展和精准扶贫责任制，推行森林保护问责机制等对策。

集体林权制度;产权理论;林权流转；森林保护

集体林在我国林业中占有重要地位，如何充分发挥我国集体林的作用，是广大林业工作者和集体林区林农非常关心的问题。改革开放以来，对于我国集体林权制度曾进行了3次较大的改革，取得了较大的成效，释放了生产力，林农得到了实惠，同时也存在着一些问题有待进一步深化改革。

1 中国集体林权制度改革回顾

1.1 改革历程

纵观我国集体林权制度改革的进程，从新中国成立以来，有八阶段说、六阶段说、五阶段说，也有四阶段说[1]。本文根据温铁军[2]的观点，对改革开放以来，即1978年党的十一届三中全会以来，将我国集体林权制度改革大致可划分3个阶段，近几年进入后林改时期或集体林权制度改革深化阶段。

第一次林改（1979—1991年）。自1978年我国实行对内改革、对外开放的政策以后，在中国大陆农村地区推行了一项重要的改革——家庭联产承包责任制，使广大农村地区逐步走上了致富的道路，是中国农村改革与发展的第1次飞跃。1981年中共中央和国务院发布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，在我国南方集体林区借鉴农业“分田到户”方式，实行“均山到户”的林业“三定”政策，即稳定林权、划定自留山、确定林业生产责任制。1984年这项集体林权制度改革工作在全国正式启动。到1984年底，我国有95%的集体林场完成了山权和林权的划定工作。但是，实行“均山到户”之后，引起了集体林区农户对森林资源的乱砍滥伐。随着1987年中共中央和国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》，使林业“三定”政策没有再贯彻下去[3]。

第二次林改（1992—1998年）。随着我国第一次林改的结束，1988年经国务院批复的福建省三明市集体林改方案，强调了产权清晰化，试图大力推进山权、林权、活立木的市场化交易，通过建立集体林区产权市场来推进森林资源向资本转化。由于在20世纪90年代前中期，资本极度缺乏，使得试图依靠林权制度改革在山区、林区内部形成资本的尝试异常艰难。导致地方政府以低价出让林区森林资源为条件来吸引外部投资，形成了“四荒拍卖”带来的以“大户林”、“干部林”为代表的林区森林资源相对集中，出现了大拍卖与股份合作制。随着我国深入推进市场经济，到20世纪90年代中后期，我国大多数集体林区完成了第2次林改[2]，使森林资源和林地实现了从分到统的过程。

第三次林改（1999—2012年）。2003年随着《中共中央国务院关于加快林业发展决定》的颁布，以产权制度为核心的林业改革不断推进。随后出台的3个中央“1号文件”都将集体林权制度改革确立为进一步深化我国农村改革的重要内容[2]。包括三明市的“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”和江西的“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转”等林权制度改革，都进行了有益探索。2006年随着《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的颁布，明确要求“加快集体林权制度改革、促进林业健康发展”。而“十一五”规划纲要建议要稳步推进集体林改。按照《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的要求，要在全国推行集体林权制度改革。截至2012年12月底，全国确权集体林地面积1.8亿hm2，占集体林地总面积的97.7%；发证面积1.718 7亿hm2，占确权林地的95.5%，8 949万农户拿到了林权证。

总的来说，我国集体林权制度改革经历了多个阶段，集体林经营权呈现出“统－分－统”反复实践的过程。自2013年起，我国南方集体林权制度改革进入了后林改时期或集体林权制度深化改革阶段，如何进一步深化改革，这是本文讨论的重点。

1.2 改革成效

1.2.1 林改极大地提高了林农的积极性，林业经营收入明显增加

通过林权制度改革，有力促进了林农植树造林、营林与护林的积极性，不仅使森林资源得到了保护，而且还促进了林业生产的发展。林地承包到户以后，使林农成为了山林的真正主人、真正的责任人，其开展林业生产的积极性和蕴藏的巨大潜能得到了充分而有效地释放。通过增加投入、开展集约化经营等措施，使经营效益有了明显提高。而且有些地方将集体林权制度改革与国家实施的退耕还林、天然林保护等林业重点生态工程建设结合起来，通过国家投入和林农投工，既提升了我国林业重点生态工程建设的质量与效益，又有效推动了集体林权制度改革。

1.2.2 林业多种经营蓬勃发展，林农财产性收入增加

通过实施林改政策，广大林农获得了林地经营权和林木所有权，成为了林农新的投资领域。林木花卉苗木、经济林果、木本粮油、竹藤等传统林业产业继续发展，利用林下环境种植菌类、菇类、药用植物和疏菜等林下经济产业，以及林中适宜生态环境开展养鸡、养猪、养兔、养蛙、养蜂等林区养殖业迅速兴起，森林旅游、森林康养、森林体验、森林文化、电商等新兴产业不断涌现，林农收入不断增加。而且，林改明晰了林地使用权和林木所有权，让林农有了稳定性的财产性收入。

1.2.3 农村社会就业增加，社会趋稳

通过集体林改，增加了兴办企业和多种经营的机会，改善了农村富余劳动力就业状况，增加了收入。原来许多地区外出到城里打工的林农返乡务林，从事林业生产和林区多种经营活动，实现自我创业、家乡创业，增加了林农的归属感和幸福感。尽管山林纠纷不断增多，但调处率和满意率也在不断上升，有力促进了林区和谐社会的建设。

1.3 存在的问题

1.3.1 林权利益冲突日益显化

任何制度改革的实质就是人们利益再分配和再调整，而利益分配不合理必然会带来利益的冲突。我国集体林权制度改革的主体既有林业主管部门，更主要的是林农集体和广大林农。由于在林权改革过程中，森林经营主体多样、林权流转不规范等，必然出现多元化主体的利益分化，各种森林经营利益主体之间的冲突不断增多也是不可避免的，公益林管护尤其如此[4]。在这当中，林农作为集体林改中最弱势的主体，往往成为了正常利益受损方，合理的诉求往往得不到满足，而且是申诉无门、申诉无果，这是集体林权制度改革中冲突难以避免的根本原因。

1.3.2 集体林权流转不畅

林权流转能否顺利进行是提高森林经营效益、有效保护森林资源、实现森林经营规模化与专业化的关键。从实际情况看到，在集体林区以各个家庭承包经营仍然是集体林地经营的最主要形式。林权流转还存在着一定的困难和不畅，其中分林到户形成的林业“经营垄断”是最主要的表现形式，导致林权流转受阻；而且林权流转收益过小，林农没有林权流转的积极性；从目前情况看，我国南方集体林区还未真正建立起运行规范、有序的林权交易市场，尽管有些地区建立了林权交易中心，但林权交易不多。由于林农缺乏对林权流转价格、林权流转流向等信息的了解，使得林农对林权流转后的前景和收益还缺乏必要预期，也导致林权流转不规范、林农缺乏林权流转的勇气。

1.3.3 保护与利用发展存在矛盾

由于受国家森林采伐限额制度、生态效益补偿标准偏低、发展空间有限以及林业税费相对较高等因素的影响，使得集体林权改革还没有形成比较合理的利益分配格局，在较大程度上制约了集体林业的发展。我国生态林划分为国家级生态公益林和省级公益林等多个类型与层次，而且在划定过程中也没有充分尊重群众意愿，产业发展也没有及时跟上，出现了保护与发展的矛盾。

2 深化集体林权制度改革应坚持马克思主义立场观

马克思主义的立场就是致力于实现最广大人民群众的根本利益。也就是说，始终站在人民群众的立场上，一切为了人民，一切相信人民，一切依靠人民，全心全意为人民谋利益。马克思认为，促进和实现人的自由全面发展是未来新社会的本质要求。马克思[5]在《共产党宣言》中将人类社会进步的广阔前景阐述为：“在那里，每一个人的自由发展是一切人自由发展的条件。”改革开放以来，我国国民经济建设得到了快速发展，社会物质和精神文化生活有了比较全面的改善，国力不断增强，国际影响力越来越大，人民群众的生产与生活水平有了较大提高。但是，也不得不看到，在社会经济快速发展的同时，还确实面临着一些问题与矛盾，我国社会的主要矛盾仍然没有变。

同样，对于我国林业建设来说，林业发展还不能满足当前社会经济发展的需要，林业提供的林产品和生态服务还不能满足人民群众的需要。对于我国集体林区而言，尽管林业改革取得了很大成效，但面临的问题与矛盾还需要进一步深化改革。在改革过程中，要以马克思主义的立场谋划改革，坚持国家、集体与林农利益统筹兼顾。林农作为林改的主体，具体主体地位，发挥着主体作用，改革中要以实现林农的利益为立足点，要“尊重民意、民主决策”，体现“以人民为中心”的改革理念。

3 以马克思产权理论指导集体林权制度深化改革

马克思[6]认为，产权主要是指生产资料的所有权。生产资料所有制是社会经济关系和社会制度的决定性因素。产权关系发展变化的过程是由人类社会的基本矛盾（生产力与生产关系、经济基础与上层建筑）所决定的，生产力的发展是决定产权关系发展演变的根本力量。产权体现了人与人之间的经济关系，它是随着社会历史的发展而不断发展和变化的。马克思从社会发展历史的角度把握了产权演进规律，为产权理论系统发展奠定了坚实的基础[7]。

在坚持和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度的前提下，为了适应市场经济的发展和现代化建设的需要，就必须建立和完善与之相适应的现代产权制度。产权制度是有关产权的归属、责权、保护、流转的制度，它是理顺、调整产权关系的基本规范。产权是人们在财产关系方面所形成的法律上的关系，包括对财产所有、使用、支配、收益的权利。市场经济是以市场为基础的资源配置方式，要求产权归属清晰、责权明确、严格保护和有序流转。

林业产权制度是林业生产关系的核心，是各项林业政策的基石。林权是指权利主体对森林、林木、林地的占有权、使用权、处置权和收益权等。林权制度的基本要求是归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅。要提高广大林农开展森林经营和森林保护的主动性、积极性、创造性和提升生产力水平，必须要完善林权制度，否则就会严重影响林农的生产积极性，甚至会引发森林、林木、林地等权属纠纷，直至影响林区稳定与发展[8]。马克思产权理论认为，产权是一组权利束，包括所有权、使用权、收益权、处分权等。在我国集体林权制度改革过程中要应用马克思产权理论，去研究和解决改革中存在的种种现实问题，做到理论与实际相结合，推动改革持续、稳定和健康地向前发展。

4 中国集体林权制度深化改革对策

纵观我国集体林权制度改革，存在的问题和矛盾主要指向了林权不够清晰、注重林农利益不够等方面，这是我国集体林权制度深化改革必须要解决好的问题。

4.1 坚持以马克思产权理论为指导，探索和推行集体林地三权分置

在我国农村土地制度改革过程中，在坚持农村土地集体所有这个根本制度的前提下，推行所有权、承包权、经营权三权分置，引导集体土地经营权有序和规范流转，是党中央、国务院根据我国处于社会主义初级阶段科学论断和经济发展新常态下所作出的战略调整与部署。在深化集体林权制度改革过程中，要始终坚持马克思产权理论的指导原则。实行集体林区林地三权分置，其核心就是按照产权规律和集体林经营特点来分置三权，厘清三权之间的权利关系，落实好三权的具体权能[9]。

①关于落实集体林地所有权方面：应坚持和落实农村林地集体所有权是集体林地家庭承包经营权的基础和本位这个原则。发包方应承担监管林地承包方的责任，政府林业主管部门要履行督促职责，确保集体林地发包方和承包方按照鉴定的承包合同落实林地经营责任。

②关于稳定林农承包权方面：必须坚持林农是集体林地承包经营的法定主体这个基本原则，林农依法享有对承包林地占有、使用、收益、流转及林权抵押、担保的权利，只有坚持自愿、有偿、依法的原则流转林地经营权，才能分置为承包权和经营权，但承包权仍然归原承包农户，而经营权则归新的经营主体。

③关于明确林地经营权权能方面：林地经营权流转分离出来后，也需要明确经营权权能。其具体做法是确权登记通过流转取得的林地经营权，并颁发林权流转证，赋予流转证按照流转合同约定实现林权抵押、评优示范、享受财政补助、林木采伐和其他行政审批等事项的权益证明功能，保护承包者和经营者的权利[9]。

与此同时，要加强承包经营纠纷调处，建设县、乡、村林地承包经营纠纷仲裁体系和林业法律援助机制，为维护林农权益和深化集体林改创造有利条件。

4.2 创新驱动林业产业转型升级，促进林农增收致富

推进集体林区的林业建设，既可以保障国家生态安全，又可促进农民增收致富。这既体现了国家利益与林农利益的统一，也是坚持马克思主义的人民立场。为了实现这个目标，应大力发展林农致富产业。一是要把发展林业产业作为推进林改的重要措施，把提高经济效益和农民增收致富作为林改主攻方向，把林农的利益作为优先考虑的出发点。二是要大力发展特色林果业、林下经济、森林旅游业等富民林产业。随着人们生活水平的提高，大力发展林业生物医药、森林食品、养生康乐等绿色产业，实现集体林区生态和经济“双赢”。三是要通过创新驱动林业产业转型升级，提升林业产业质量和效率，包括从木、竹等传统产品向生物质新材料、生物质能源、生物医药、森林旅游等新兴产业转变，从初加工为主向精深加工、“一条龙”全产业链转变；加大科技创新、新产品开发、品牌创立的力度，开发名优特产品，提升产品影响力；积极发展以互联网等新技术为特征的电子商务等现代林业新业态，扩大产品营销空间。

4.3 编制国土空间综合利用规划，化解森林保护与开发利用矛盾

生态保护和经济发展既有对立也有统一，同时交通、水利、港口、地矿、林业、农业、环保、开发区（园区）等带有国土空间布局内容的专项规划之间存在空间利用冲突、甚至局部矛盾，给林业建设带来了一定的困难。其破解难题就要建立国土空间规划体系，编制空间规划，实现“多规合一”，根据地区承载力，在辖区内合理地划分国土利用空间。对重要生态区域划定生态保护红线，实行严格保护，禁止用途转用。林业部门应抓紧做好基础数据调查更新和摸底工作，在推进“多规合一”的过程中，保证生态空间不丢失、重要生态空间得到保护，避免不合理的开发活动对生态空间的挤压，把保护与利用的矛盾在规划环节予以化解，构建资源集约、人地和谐、生态良好、合理利用、永续发展的国土空间开发新格局，既要解决森林保护与开发利用的矛盾，也要解决林业与其他行业之间的空间利用矛盾。

4.4 大力发展林业金融服务体系，为深化集体林改提供有力保障

林权本身就是最好的金融工具，要通过建立和完善林权收储机制，不断扩大林权金融功能和规模。还要加强和推进集体林权收储财政激励机制建设，鼓励更多的金融机构和合作社为林农提供贷款、担保金融服务。要探索国有、民营、混合所有制性质的林权收储机构，创新资产评估、森林保险、林权监管、收购处置、收储兜底“五位一体”的风险防控机制。要综合运用财税等政策，积极引导和创建集体林区不同林种和树种的创新金融产品和服务体系，逐步建立起适应集体林区林业生产经营特点的借贷和放贷的林业金融扶持体系。

要通过设立林业金融服务中心、林权流转交易网等平台，为林业生产经营提供社会化、专业化服务，包括为林农提供信息发布、市场交易、政策咨询、变更登记、林权抵押贷款等，为稳步推进“三权分置”改革提供金融服务保障，为林农生产经营提供资金支持。构建政府林业主管部门与财经、规划和金融等有关部门的协调机制，出台扶持集体林区产业、财政、税收、金融服务等优惠配套政策，为产业发展保驾护航。

4.5 落实林业发展和精准扶贫责任制，推行森林保护问责机制

林业作为一项重要的基础产业和公益事业，承担着保护和发展森林资源、保护和监管湿地资源、保护和拯救野生动植物、预防和治理土地荒漠化、提供林产品和生态产品的供给任务，在生态文明建设中占有重要地位。在全面建设小康社会进程中，发展集体林业和促进林农致富已成为国家战略重点。到2020年，所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会，这是硬指标、硬任务，而林业在精准扶贫中具有特殊重要作用，可通过发展经济林、林产品深加工、森林旅游、特色林果和林下经济等富民产业促进贫困地区和贫困群众脱贫致富，为全面建成小康社会贡献力量。

要达到发展林业和精准扶贫的目标，在落实林业和扶贫责任制和年度考核方面，要创新价值导向，取消GDP考核，开展林业“双增”（森林面积和森林蓄积）和精准扶贫目标年度考核，将森林覆盖率作为生态保护财力转移支付激励资金的重要指标，建立森林资源保护和精准扶贫问责机制，对责任主体实行一票否决。

[1]肖泽忱,布仁仓,胡远满.我国集体林权制度改革存在的问题及对策探讨[J].林业资源管理,2008(6):12-17.

[2]温铁军.我国集体林权制度三次改革解读[N].经济参考报. 2009-08-12(007).

[3]谢国来.集体林权制度改革的现实思考与制度设想[J].中南林业调查规划,2015,34（3）:1-4.

[4]李忠魁，陈绍志，高发全，等.林改后公益林生态效益补偿问题与解决路径思考.中国环境科学学会.中国环境科学学会年会论文集(2014)[M].北京:中国环境科学出版社,2014.

[5]马克思.共产党宣言（1884）[M].北京：中央党校出版社，2010.

[6]马克思.资本论(第三卷)[M].北京:人民出版社,2004.

[7]谭向阳.马克思产权理论视角下我国集体林权制度改革的思考[J].传承,2013(2):68-69.

[8]邢红.集体林权制度改革是马克思主义的生动实践[J].国家林业局管理干部学院学报,2012(4):3-6.

[9]张建龙.深化集体林权制度改革提升经营发展水平[N].经济参考报.2015-08-14.

［责任编辑：付佳］

Deepening Reform of Collective Forest Property Right System Based on M arx's Standpointand Property Right Theory

GAOFa-quan1，LIZhong-kui1，GAOChuan2

(1.Research Institute of Forestry Policy and Information,Chinese Academy of Forestry，Beijing 100091, China；2.Department of Wildlife Conservation and Nature Reserve Management,State Forestry Administration，Beijing 100714,China)

The author summarizes and analyzes themain achievements in the development process,the reform of China's collective forest right system and the existing problems,thinks to people with Marx's position of Plan China's collective forest rightsystem reform,embodies the"people centered"idea of reform, to guide collective property rights theory ofMarx the forest right system reform.Accordingly,put forward 5 points of deepening the reform of collective forest right system China countermeasures:adhere to the Marx property rights theory,explore and implement the right of collective forest land three division;innovation driven transformation and upgrading of forestry industry,promote farmers to get rich;the comprehensive planning compilation of land and space to resolve the protection and exploitation of forest development contradiction;forestry financialservice system,to provide protection for the deepening of the reform of forest rights;the implementation of forestry developmentand poverty alleviation precise responsibility system,the implementation of forestprotection accountabilitymechanism.

Collective ForestRightSystem;Property RightTheory;ForestRightTransfer;ForestProtection

F326.5

A

1673-5919（2017）03-0022-05

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.03.006

2017-05-06

浙江省省院合作林业科技项目（2013SY09）

高发全（1962-），男，湖北随州人。副编审。研究方向：期刊编辑、国外林业科技与信息、林业情报管理。

李忠魁（1963-），男，陕西凤翔人，研究员，硕士生导师。研究方向：环境经济、林业政策、水土保持等。