2006—2014年我国创新政策制定主体协同问题研究

罗若愚　范利君

摘 要：创新政策主体是创新政策系统的核心部分，包括政策制定主体和执行参与主体。对创新政策制定主体间协同关系的研究对于完善我国创新政策系统具有重要意义。基于2006—2014年我国中央部级及以上部门制定颁布的创新政策文本的统计，以部门联合发文状况体现创新政策主体间的协同关系。研究发现，政策主体协同成为创新政策制定与颁布的趋势，并且协同程度不断加强。但同时各创新政策制定主体的作用发挥不平衡，不同政策主体间协同度差异过大的问题也日益凸显。在创新政策制定过程中，应通过重构跨部门协调体系来进一步完善我国创新政策主体协同机制，进而推动国家创新体系整体层面的深化改革。

关键词：创新政策；制定主体；协同演变；跨部门协调

中图分类号：G322 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）12-0028-05

一、引言

随着“互联网+”、大数据时代的到来，创新驱动发展战略已成为我国促进经济发展方式转变的国家战略。提升国家创新能力的一个关键要素是创新模式的变革，即如何实现由封闭式创新、开放式创新到协同创新。协同创新包含两个重要特点即创新主体多样性和创新领域跨度性，而创新政策协同是实现协同创新的重要制度保障。

创新政策是国家或地区为实现创新发展而推出的相关政策组合，其主要功能是通过营造国家创新环境，激发创新者的创新能力，保护创新成果和创新市场，从而提高国家经济的国际竞争力。学界关于创新政策的定义还未达成共识，但比较一致的观点是创新政策以推动技术创新为核心，是与创新相关的各类政策的组合。创新政策与新的经济增长点的探索，以及与国家、企业等主体竞争力的获得密切相关。简言之，创新政策是一国或地区为推进科学技术创新活动而推出的一种政策体系。政策体系的运行必然涉及多部门、多机构之间的协同。

我国创新政策具有明显的政府导向型特点，呈现出“等级—线性”的部门间协调模式。创新政策包括财政、科技、教育、税收、金融、产业等与创新相关的所有政策，其“碎片化”程度是其他政策不可比拟的。显然，仅从宏观层面研究创新政策是不够的，应深入到政策制定过程中观其全貌。因此，本文对2006—2014年我国创新政策主体间协同关系的研究，对于完善我国创新政策系统具有重要价值。一般来讲，创新政策主体包括政策的制定主体和执行的参与主体，而我国创新政策主体规模庞大，尚未形成标准的统计规范。本文将创新政策主体限定为我国制定及颁布创新政策的中央部级及其以上的国家部门，即创新政策的制定主体。

创新政策。在选取政策样本的过程中，依据政策是否具备创新点划分创新政策范围。例如，《科技部关于认定第十批国家级示范生产力促进中心的通知》是科技部为贯彻落实《生产力促进中心“十二五”发展规划纲要》，加强国家级示范生产力促进中心建设提供政策支持，就被认定为属于创新政策范畴。同时，多部门联合发文创新政策依旧按照创新点判断进行收集。

具体而言，本文选取了全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、国家发展和改革委员会（以下称发改委）、商务部、财政部、科学技术部（以下称科技部）、教育部、人力资源和社会保障部（以下称人社部）、工业和信息化部（以下称工信部）、外交部、住房和城乡建设部（以下称住建部）、农业部、交通运输部（以下称交通部）、中国人民银行、国家税务总局、国家知识产权局、国家工商行政管理总局、中国银行业监督管理委员会（以下称银监会）、中国证券监督管理委员会（以下称证监会）、中国保险监督管理委员会（以下称保监会）等20个重要的国家发文机构进行统计。根据上述部门在2006年到2014年10月间发布的创新性的法律法规、条例、细则、规定、办法、决定、意见、通知、公告，按照2006—2008年、2009—2011年、2012—2014年三阶段进行统计，分为单部门发文统计和多部门联合发文统计，并采用定量和定性相结合的方法进行分析。

二、2006—2014年我国创新政策制定主体协同演变的特点和问题

部门联合制定、颁布创新政策文本正是政策制定主体协同创新的体现，因此，文中对我国创新政策制定主体间协同情况的分析以部门联合制定、颁布的创新政策为依据。

1.政策制定主体协同成为创新政策制定与颁布的趋势

表1是对我国2006—2014年以部门联合形式颁布的所有的创新政策涉及的协同部门情况所做的阶段统计。可以看出，我国政策主体协同制定及颁布创新政策的数量随时间整体呈增加的变化趋势，而且涉及的部门数量不断增加：两部门联合发文数由2006—2008年的166条增加到2012—2014年的194条，另外三部门、四部门、五部门、六部门、八部门联合发文数目的阶段性变化也较明显；2012—2014年有5条创新政策的颁布涉及10个中央政府部门，4条创新政策的颁布涉及11个中央政府部门，多部门联合发文较之以前明显增加。

2.创新政策发文主体过于集中

从两部门联合发文中部门合作次数统计看两部门组合，在三个阶段中，财政部和国家税务总局组合的次数最多（国家税务总局官网只公布了2008年以后的数据），分别位于三阶段列表之首。分阶段来分析，2006—2008年中，除了财政部与税务总局联合制定和发布创新政策的数量最多外，财政部和教育部组合联合发文次数也较多，为16条；2009—2011年中，除财政部和国家税务总局组合外，其他按合作次数从多到少进行部门组合排列是商务部和财政部、发改委和财政部、发改委和住建部、财政部和教育部，合作次数统计分别为22次、22次、13次和10次；2012—2014年，除了财政部与税务总局组合外，其他组合较多的分别是财政部和农业部、财政部和科技部、财政部和教育部、国务院和发改委、发改委和财政部，统计的合作次数分别为14次、11次、11次、10次和10次。

对每阶段两部门联合发文中出现次数最多的部门进行频率统计。因为两部门合作发文总次数占部门合作发文总次数的57%，其他数目的部门联合发文次数所占比重很小，所以用两部门联合发文中部门的发文频率为代表分析所有联合发文中部门出现频率的情况是合理的。从统计结果可以看出，2006—2014年，联合发文的部门高频集中为财政部、发改委、商务部、教育部、税务总局、科技部和农业部，其中财政部的频率最高，达到258次，远远高出其他部门的发文次数，财政支持体现在社会创新各方面。这一方面体现了财政部强大的控制力和后盾作用，也间接凸显了创新发展对社会资金利用不足。排在第二位的是发改委，为107次。而其他部门所占比重较小，尤其是国务院直属事业部门与其他部门合作很少。例如，中国银监会、证监会、保监会参与的为社会创新主体提供资金融通服务的政策较少，政策主体作用未得到充分、有效体现。银监会、证监会、保监会所监督控制的银行业、证券业、保险业的资金流巨大，创新发展缺少这些部门的有效支持对我国创新建设是极为不利的。另外，创新型科技研究和产业的创新发展存在风险，保险业可以大大降低创新风险带来的经济损失，而我国诸多行业的创新发展缺乏风险资本的保障，对保险的利用不足，导致效率损失。

3.创新政策制定主体协同度差异大

创新政策主体的协同度分析包括协同广度和协同强度两个方面。协同广度值指某一部门联合其他部门颁布的创新政策的领域[主要包括科技类、财政类、税收类、金融类、政府采购类、知识产权（标准）类、人才类、教育类、宏观经济类、贸易类、投资类、产业类、竞争（反垄断）类、中小企业类、就业类等]平均次数，平均次数的高低反映了部门联合其他部门能力的大小；协同强度值是某一部门联合其他部门的次数与协同广度的比值，反映了部门间合作性的强弱。

总体来看，部门间的协同广度值和协同强度值差异较大。2006—2014年，财政部的协同广度和协同强度同时达到最大，且呈现出强度值不断增长的变化趋势，尤其是协同广度值的增长尤为明显。除财政部外，其他部门中，三个时间段的高协同强度值主要集中于商务部、发改委、工信部、人社部、农业部、科技部和教育部，而涉及金融领域的重要部门，如中国人民银行、银监会、保监会、证监会以及与知识产权保护密切相关的部门——知识产权局的协同广度值和协同强度值都很低。

进一步按照2006—2008年、2009—2011年和2012—2014年三阶段划分，从时间维度来分析协同广度和协同强度的变化趋势。

第一阶段（2006—2008年）。政策主体的协同广度和协同强度差别较大。从协调广度值来看，财政部、国务院直属机构、发改委以及教育部同其他政策创新主体的合作比较多，尤其是财政部所协同创新的部门最多，其协同广度达到12.5，明显超过其他部门。从协调强度值来看，财政部、国务院直属机构、发改委和商务部的强度值都在10以上，说明这四大部门的创新协同对象较为集中。无论从协调广度还是协调强度，财政部都表现出同其他创新政策主体合作的特点，即财政部协同的部门最多，而且同其他部门协作的深度明显高于其他政策创新主体。

第二阶段（2009—2011年）。除了财政部、发改委、国务院直属机构、商务部，其他各点出现了相对集中的分布特点，部门的协同能力差距变小。而这一阶段，从离散程度来看，发改委的协同广度和协同强度比上一阶段有所增强，协同强度值增加了两个单位；发改委、商务部和国务院直属机构的协同广度值和协同强度值都出现了增长变化；工信部和农业部在这一阶段的协同强度和广度出现了明显增长；住建部和其他部门的协作强度略有下降，但在协作广度方面增加明显；教育部同其他部门的创新协作深度有所下降，人社部和外交部在部门协调广度上收缩明显。

第三阶段（2012—2014年）。这一阶段国务院的创新政策的部门协同广度有所增加，财政部保持继续上升的变化趋势。除了商务部在协同强度方面下降了3个单位外，科技部、教育部、人社部、交通部、工信部和国务院直属事业单位在同其他部门合作的强度和深度大大加强，尤其是交通部协同强度值比上一阶段增加了7个单位。另外，发改委在部门间的协作广度也明显增加。

三、2006—2014年我国创新政策制定主体协同问题的原因分析

1.部门的职能特点直接导致创新政策主体发文密集程度分布不均

2006年到2014年，财政部、发改委、税务总局和商务部同其他创新政策主体联合发布创新政策的数量最多，另外，科技部、教育部和农业部的联合发文量也较多。究其原因，是因为这些政策主体的职能特点直接导致了创新政策发文频率过于集中的现象。

就财政部来说，国家各领域创新发展的投入和执行都离不开国家财政的大力支持，财政部门资金供给可以为创新项目和政策的实施提供强大的后盾支持和激励，因此财政部不只与国务院各直属部门合作密切，与地方政府部门、非政府组织的合作也非常之多，因此财政部协同其他部门出台创新政策的数目必然很多。

而对于税务总局来说，税收政策的制定与调整几乎与财政政策同步进行，其与财政部联合发布的创新政策文本数量占财政部与国务院直属机构联合发文政策数量的绝大多数。商务部是负责国内外产业发展、进出口贸易和牵头整顿规范市场秩序的主要部门，国务院各直属机构与其有大量的工作协同，因此商务部职责的履行中必然与这些机构产生大量的政策协作。其他部门，如科技部是推动国家科技创新的核心部门之一，教育部是我国人才培养的主导机构，农业部研究的农业问题连续多年成为中央一号文件等，这些部门的职能特点使之成为出台创新政策的主要部门。

2.部门的功能挤出效应与职能缺位加剧了创新政策主体功能发挥的不均衡

与发文密集的部门相对应，其他中央部门的职能缺位或部门功能被挤出，导致其政策作用发挥不充分、不完全。作为与创新成果保护直接相关的国家知识产权局，在2006—2014年发布的创新政策文本只有8条，远远发挥不了其对知识产权保护的功能。分析其原因，一方面，近几年随着国家对创新的鼓励和对创新成果的保护，产权保护性的大小政策多以国务院政策条款的形式制定和颁布，国务院对知识产权的细化性保护引起了对国家知识产权局功能有效发挥的挤出效应；另一方面，也是最为重要的原因，即国家知识产权局承接上层政策的配套措施和实施细节性政策的制定严重欠缺，其部门的政策性职能未能得以有效实现。

就银监会、保监会、证监会来说，通过对国家统计局网站上所公布的2006—2014年银监会、保监会、证监会颁布的所有政策文本来看，三大监督管理委员会的职能发挥几乎完全限定在自己所监管部门的传统常规的运营活动之中，其职能发挥的创新之处极少。而与科技创新、产业创新直接相关的金融活动的引导、规范性政策多以中国人民银行和国务院制定与颁布为主，“一行”与“三会”之间的职能发挥存在错位、缺位现象。

四、进一步加强我国创新政策主体协同的对策建议

总体来看，2006—2014年我国创新政策主体协同程度不断加强，同时亦存在协同发展不平衡的问题，协同的部门存在过于集中的现象，其他部门的政策功能及部门间相互协作的能力未能充分发挥。学界普遍认为跨部门协同是解决政府职能分工“碎片化”，提高政府效率和协同治理能力的关键性手段。面对新的创新发展要求，在创新政策制定过程中，应通过重构跨部门协调体系来进一步完善我国创新政策主体协同机制，进而推动国家创新体系整体层面的深化改革。

1.推动跨部门协调观念变革

从观念上摒弃“部门主义”“官本位”的意识，树立起跨部门协调的合作理念。面对日益复杂的公共管理、公共服务需求，单个部门已难以满足创新需求，更多的是需要公共部门间跨部门合作协调才能完成某一项创新活动。为实现部门间协调的无缝化链接，在观念上必须形成整体政府理念，同时应采取以下措施：打破职能分割，构建互助协调机制，使部门间的合作协调实现常态化；健全法制，从法律上明确部门职责及跨部门合作的规则和要求，以便依法行事，依法追责；加强干部和行政人员的跨部门合作教育，使跨部门协调理念根植于意识之中，减少跨部门协调阻力。

2.重构跨部门协调体系

一是在结构安排上设置第三方权力约束机制。第三方权力约束机制的权限范围就在于协调和约束决策机构的决策权力，保证决策合理性；协调和约束政策执行机构有效执行，实现政策目标。二是在程序设计上构建平衡有效的决策程序。我国政策决策的程序通常为“上—下—上”或“下—上—下”的模式，而没有充分考虑到“左—右”这一重要环节，在跨部门协调中，部门之间的政策不协调，是造成政策执行和政策目标不协调的关键原因。因此，在政策决策中，可考虑引入第三方机构负责部门与部门间政策的协调，及时沟通，以达成政策平衡和部门间利益平衡，提高部门之间的决策和执行协调度。三是推行大部制，完善机构设计。跨部门协调困境多由决策“碎片化”引起，更深层次的原因是部门职责界限不清，导致同一领域政策“政出多门”。推行大部制改革在于将相同领域职责归于同一个部门进行管理，减少因职能划分不清等造成的跨部门协调困难。在此基础上，建立独立于行政部门、直接归属国务院管理的直属部门，作为行政部门的补充机构，协调行政部门制定、执行创新政策。

3.构建有效的跨部门信息沟通机制

信息畅通是上下级之间、部门之间跨部门协调的重要因素，很多不协调情况的发生除了体制上的原因外，很重要的一个诱因是信息共享机制缺乏，信息不畅通造成的。构建信息共享机制，应从制度上予以规定，在硬件设备上予以改造升级，同时，应建立部门间跨部门协调的信息共享平台，保障各部门政策行动，实现部门间的有效沟通与协作。

4.改革协调方式，构建多元的跨部门协调方式体系

为保障创新政策制定部门协调的全覆盖，应建立独立的、直接归属于国务院管理的专门的常设协调机构，实现政策制定部门协调的常态化，促进政策制定和执行协调的及时化和有效化。在常设方式的体系之外，应构建灵活多元的跨部门具体协调方式，以作为常设方式的补充，处理突发或不可预期的协调困难。

5.构建创新参与者有效参与的联合创新体系

新时期创新是一个动员全社会力量协同共进的过程，因此创新政策的制定要具备更宽更高的视角，能够引导与规范社会多领域协同创新的主动性。其核心在于完善企业、大学、科研机构参与创新政策制定和执行的参与机制，构建创新参与者有效参与的联合创新体系。

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责任编辑：澍 文