当事人请求权与检察机关抗诉权的耦合与界分——最高人民法院《关于适用民事诉讼法的解释》第406条规定之不当

陈建强

（天津市人民检察院 民事行政检察处，天津 300222）

·法学研究·

当事人请求权与检察机关抗诉权的耦合与界分
——最高人民法院《关于适用民事诉讼法的解释》第406条规定之不当

陈建强

（天津市人民检察院 民事行政检察处，天津 300222）

最高人民法院制定的《关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》（以下简称《解释》）于2015年2月公布施行。该《解释》对人民法院适用修订后的民事诉讼法的相关问题作出了明确具体的规定，成为人民法院民事审判工作的指导性文件。然而，囿于《解释》制定主体的系统或部门立场的潜移默化的影响，必然局限了《解释》的制定者以更为宏观、广阔的法治视野去探索一项法律规定的科学规划，从而导致《解释》不可避免地存在瑕疵，也进而限制了该《解释》在司法实践中的实际适用效果。对此，必须引起立法者的关注，并应及时加以校正。通过对该《解释》第406条规定的梳理，指出了该条规定所存在的问题，并提出了作者自己的修正意见。

请求权；抗诉权；问题分析；修正意见

2013年1月1日修订后的民事诉讼法正式实施，使我国民事诉讼法制建设得到了进一步的加强。修订后的民事诉讼法对当事人向检察机关申请监督设置了前置程序，明确规定①“当事人向人民法院申请再审在先，向检察机关申请检察建议或者抗诉在后”[1]。为保证在民事审判工作中准确适用新修订的民事诉讼法，最高人民法院又于2015年2月制定公布了《关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》[2]（以下简称《解释》），对审判工作中适用民事诉讼法作出了细化规定。然而，长期以来基于对部门本位的关照倾向，造成该《解释》在制定过程中某些方面并未与作为我国最高法律监督机关的最高人民检察院取得一致意见，《解释》中的有些规定与最高人民检察院制定的《人民检察院民事诉讼监督规则》的规定相冲突，有些甚至与《民事诉讼法》的规定不相一致，在一定程度上影响了我国法制的统一和规范，有必要及时予以修正。

一、民事审判监督程序中当事人再审申请、申请检察监督与检察院抗诉的内涵及关系

（一）涵义辨析

民事审判监督程序中当事人的请求权是当事人诉权的一种，包括民事审判监督程序启动前当事人的再审申请权和再审申请被人民法院驳回后，当事人向检察机关请求抗诉的检察监督申请权。民事诉讼再审申请是指民事诉讼当事人对已经发生法律效力的判决、裁定和调解书，认为有错误向法院提出变更或者撤销原判决、裁定的请求并提请法院对案件进行重新审理的诉讼行为[2]。再审申请权是民事主体维护私权、寻求司法再次救济的特别权利，是其进入审判监督程序以及进行相关诉讼行为的依据。申请抗诉是指案件当事人依照《民事诉讼法》第209条的规定，向检察机关提出申请，请求检察机关对法院生效裁判进行审查并提出抗诉的诉讼行为。民事诉讼抗诉是指检察机关依当事人的监督申请或者依职权调查发现，认为人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书，有《民事诉讼法》第200条、第208条规定情形的，依法提请同级人民法院对案件重新进行审理的诉讼活动[3]。我国的民事抗诉制度的立法设计主要是在学习和引进前苏联关于检察机关参与民事诉讼制度的基础上建立起来的，其出发点就是通过检察监督实现国家对民事诉讼进行全面干预，以实现司法公正，维护司法秩序。作为法律监督机关的检察机关有责任也有义务维护司法共同体的权威。检察机关之所以作出抗诉是因为司法公正遭到了破坏，抗诉权行使的目的就是为了恢复被破坏了的司法公正。

（二）对当事人再审申请权与检察机关抗诉权的观察

1.当事人再审申请权与检察机关抗诉权的共同点：（1）权力行使的目的相同，都在于启动法院的再审程序，对法院审判的错误进行纠正；（2）权力行使的对象相同，针对的都是法院的生效判决、裁定和民事调解书；（3）检察院抗诉的依据和当事人申请法院再审的理由基本相同，都是《民事诉讼法》第200条规定的13种法定事由。

2.两者的区别是：（1）行使的主体不同。再审申请权是由生效民事判决裁定中的案件当事人或承担法律义务的案外人行使；而抗诉权只能由国家法律监督机关——人民检察院统一行使；（2）权力行使引起的法律后果不同。检察机关的抗诉必然引起法院再审，而当事人申请再审只有在人民法院审查认为再审申请的理由成立时，才由受理再审申请的法院裁定进行再审；（3）权力行使的期限规定不同。当事人或案外人提出再审申请必须在人民法院作出生效判决裁定后6个月内提出，超过6个月期限则不能再行使。而人民检察院抗诉则没有时间限制。

从以上对当事人再审申请权、检察机关民事抗诉权和当事人申请检察监督权三者的内涵分析可以看出：当事人申请再审、当事人申请检察监督以及检察院抗诉是三种不同的诉讼行为，他们之间存在着本质的不同，同时又相互联系。在司法实践中必须准确把握，才能正确运用三种权力，保证民事诉讼活动的规范有序进行。

二、《解释》中有关当事人再审申请与检察院抗诉之规定存在的问题

按照《解释》第406条②的规定，当事人因不服法院生效裁判，向检察机关提出监督申请的，在检察机关经审查后决定提出抗诉的，人民法院因检察机关的抗诉裁定对案件进行再审期间，向检察机关提出抗诉申请的当事人向人民法院撤回再审请求的，人民法院应当准许，同时裁定终结再审程序。从该条款的内容来看，实际上是将最高法院2008年出台的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》[4]（下称《若干问题的解释》）第34条的内容全盘照搬过来的。然而仔细审读之下，发现该条规定存在一些不当之处：

（一）与修订后民事诉讼法关于当事人申请检察监督的条件规定相悖

《若干问题的解释》与《解释》所依据的法律基础不同。《若干问题的解释》制定实施时，民事诉讼法尚未修改。按照当时的民诉法规定，当事人对终审判决不服的，可以同时既向法院申请再审，又向检察机关申请抗诉，从而出现当事人多方申诉、多头受理的乱象。但当时检、法两院对此也在一定程度上达成了默契，即：只要一方受理了当事人的申请，另一方就暂不受理。这样就会出现：当事人向检察机关申请抗诉，人民法院就不会再同时受理当事人的再审申请。一旦检察机关经审查当事人的监督申请，决定向人民法院提出抗诉，法院裁定再审，此时是检察机关启动再审，并不是当事人向人民法院申请再审。检察机关虽然是基于当事人的监督申请而决定向法院抗诉的，但因为此时法院不会同时再受理当事人的再审申请，所以从理论上讲，此时当事人并未行使向法院申请再审的权利，或者也可以理解为是申请检察监督一方当事人将自己拥有的向法院申请再审的权利让渡给了检察机关。基于这种情况，《若干问题的解释》第34条作出“人民检察院抗诉再审的案件，申请抗诉的当事人有前款规定的情形（指在再审期间撤回再审申请），且不损害国家利益、社会公共利益或第三人利益的，人民法院应当裁定终结再审程序”[5]的规定尚可理解。而2012年修订后的民诉法则明确规定了当事人向检察机关申请监督（抗诉）的前提条件是：“1.人民法院驳回再审申请的；2.人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；3.再审判决、裁定有明显错误的”[6]。也就是说，按照新修订的民诉法规定，当事人在向检察机关申请检察监督之前必须已经行使完了向人民法院申请再审的权利，即：申请检察院抗诉必须是“法院自我纠错在先，检察院监督在后”。因此，审视最高人民法院制定的《解释》第406条第2款：“因人民检察院提出抗诉裁定再审的案件，申请抗诉的当事人有前款规定的情形，且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，人民法院应当裁定终结再审程序”[8]的规定，显然这样规定是存在问题的。因为，此时当事人已经向人民法院申请过再审了，或是被法院驳回了再审申请，或是法院依当事人的再审申请已经启动再审并作出了再审裁判，但该再审裁判存在明显错误（实践中很少有检察机关依法院逾期未对当事人的再审申请作出裁定这一条向法院提出抗诉的，因为按照民诉法规定，人民法院的院长有权批准延长作出再审裁定的期限）。所以，在该再审期间，当事人不享有申请再审的权利。此时，人民法院是基于人民检察院的抗诉而不是当事人的再审申请启动再审程序。因此，就不存在当事人撤不撤回再审请求的问题。此时，当事人如果不愿意继续进行诉讼程序，首先应当向人民检察院申请撤回其抗诉请求，由人民检察院审查决定是否撤回向法院的抗诉决定。

（二）实质上形成了对检察机关民事抗诉权行使的限缩

在因检察机关抗诉而引起的再审中，法院依据当事人撤回再审的请求直接终结再审程序，缺乏法律依据，是对人民检察院依法履行法律监督职责的限制。我国宪法明文规定：“人民检察院是国家的法律监督机关，依法独立行使检察权”、“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”、“人民法院、人民检察院和公安机关应当互相配合、互相制约、互相监督”[7]。我国目前经过修订的民事诉讼法也明确规定：“人民检察院依法对民事诉讼活动实行法律监督”。最高人民法院的司法解释将当事人的再审申请权与检察机关的抗诉权等同，忽视了两者之间的本质区别，形成了对检察机关民事抗诉权的不当限制。检察机关监督民事诉讼是基于宪法的授权，是以一种公权力对另一种公权力的监督。另外，检察机关根据当事人的监督申请审查案件时，需要对法院审判的全部案件事实进行审查，并可以就有关证据进行调查核实，而最终检察机关提出抗诉的依据也不会等同于当事人申请再审的理由。同时，检察机关在审查案件中还可以对调查发现的当事人之间恶意串通损害国家和社会公共利益的行为或法院审判人员、执行人员存在的贪污受贿等职务犯罪行为依职权进行监督。所以，检察机关在民事诉讼中具有维护国家和社会公共利益的天然职能。因此，在因检察机关抗诉引起的法院再审期间，即使原申请检察监督的当事人向法院提出撤回再审的请求，是否涉及损害国家利益和社会公共利益及他人合法权益也应当由检察机关来审查判断而不是由法院来裁定。实际上，即使是从司法解释的层级效力上看，最高人民法院的上述司法解释也有违我国《立法法》的规定。因为民事抗诉权作为检察机关专有的法律监督权，只有我国最高立法机构才有权赋予或限制、剥夺，而法院作为目前我国宪政体制下与检察机关具有平等地位的司法机关是不具有这样的权力的。

（三）将当事人申请检察监督权与人民检察院的抗诉权混为一谈

通过前面对当事人申请检察监督与检察院抗诉的分析，当事人的申请检察监督权与检察机关的抗诉权存在本质的区别：1.当事人申请检察监督权是一种请求权，属于私权的范围，行使的主体是案件的当事人，而检察院抗诉权属于法律赋予检察机关的法律监督权，是公权力；2.当事人申请检察监督权的相对方为检察机关，而检察院抗诉权的行使却针对的是人民法院；3.权力行使的后果不同，当事人申请检察监督虽然其最终目的在于启动法院再审改变终审裁判，但申请检察监督并不必然导致法院再审，而检察机关的抗诉则必然引起法院再审。同时，当事人申请检察监督权与检察院的抗诉权之间也存在联系：1.当事人通过申请检察监督引起法院启动再审的权利在程序上并不是由当事人直接行使于法院，而是只有在当事人先向检察机关行使权利（请求抗诉），经检察机关审查同意后，再由检察机关通过公权力的行使，向法院提出抗诉才能完成当事人“诉”的目的。所以，在审判监督程序中，当事人的诉权是不完全的，需要检察监督权的支撑；2.当事人申请检察监督权的行使效果也要受到检察监督权的制约。对于当事人的监督申请，检察机关经审查认为监督理由不充分或不成立的，会作出不支持监督申请的决定，从而使当事人希望通过检察机关抗诉启动法院再审的目的无法实现，影响到当事人申请检察监督权的行使效果；另外，也存在检察机关虽然提出了抗诉，但仅支持了当事人的部分主张的情况。因此，民事诉讼中当事人申请检察监督权和检察机关抗诉权是两种本质不同的权力，两者不能相互替代。而最高人民法院的《解释》显然没有注意到这两种诉讼行为和两项权力之间的区别与联系，将两者完全等同，悖离了法律对于两种权力的明确界定。

三、民事审判监督程序中当事人申请权与检察院抗诉权定位的再思考

（一）追溯“诉讼”的本源——以当事人申请检察监督的目的及法院在司法实践中的具体操作为对象的分析

当事人申请检察监督的根本原因是因为自己的诉求没有得到法院的支持，不服法院作出的终审裁判，在申请法院再审的请求被法院驳回后，转而寻求检察机关的救济。其根本意图在于借助检察机关的法律监督权启动法院的再审，从而使自己的诉求得以实现。然而，为何其竭尽全力向检察机关提出监督申请，最终如愿以偿地得到了检察机关的支持，通过检察院的抗诉启动了法院的再审程序，却在自己的目的将要实现的情况下，放弃了原先的追求，向法院提出撤回再审申请的请求？从司法实践来考察，主要的原因还是在于民事诉讼中的当事人向检察机关申请监督后，检察机关受理了当事人的监督申请，经过对案件进行全面的审查，基于双方当事人存在调解解决争讼的前提，通过做申请监督方和被申请方的工作（也有在检察院抗诉、法院裁定再审后，在再审审理期间，经检、法两院共同对当事人进行调解）双方当事人经过进一步的谈判协商和相互妥协，在申请监督一方的诉求基本得到满足的情况下，双方当事人最终在庭审后达成了和解。此时，申请监督一方当事人的诉讼目的已经实现，再审已经没有必要再进行下去，所以当事人才会向法院提出撤回再审的请求。实际上，针对这种情况，目前在司法实践中，人民法院大多会采取准许案件原告撤回起诉，并撤销原裁判的方式来结案。考察T市法院系统2013年至2015年再审案件审理的有关情况，见下图：

从上图可以看出，在审判监督程序的再审审理期间，对于双方当事人庭审后达成和解的，法院采取准许申请检察监督的当事人撤回再审申请、终结再审程序方式裁判的，呈逐年下降的趋势；相反，法院采取准许案件原告撤回起诉、撤销原判决的方式裁判的却呈现出逐渐增多的情况。这些说明法院已经意识到《解释》的该条规定所存在的问题，有意识地避免适用该条规定。争讼的当事人双方既然已经在庭外达成了和解，纠纷得到了解决，该诉讼也就从根本上失去了存在的意义。故而，法院对此采取准许案件原告撤回起诉并撤销原裁判的方式是恰当的，这种裁判方式真实地体现了诉讼的现状，并能为双方当事人所接受[8]。

（二）转变司法理念，将检察机关在民事审判监督程序中的价值追求不再定位为纠错，而是维护司法公信力

检察机关对人民法院的民事审判活动和执行、调解活动实施监督是我国宪法赋予检察机关国家法律监督机关的职能定位，这种监督权是一种公权力对另一种公权力进行的监督。社会主义国家的检察机关是按照列宁关于国家政权机构的设想成立的，目的在于“监督一切国家权力机关的活动，保障法律的统一正确实施”[9]。虽然当事人是基于诉权向检察机关申请监督，但检察机关进行监督、参与抗诉程序并不是为了救济私权，而是出于法律监督的特定目的即：检察机关无论是对人民法院的民事生效裁判结果实施监督还是对审判人员在民事审判活动中的审判程序违法行为进行监督抑或是对人民法院的民事执行和调解活动的监督都是以其严重违反法律规定进而危害司法公正的实现为前提条件[10]。检察机关在民事诉讼中必须保持中立，绝不能成为被监督案件任何一方当事人的“代言人”。在我国的国家权力架构中，检察机关依其法律监督的检察权能属性介入民事诉讼活动，并通过抗诉和检察建议的方式启动人民法院的再审程序，目的并不仅仅在于纠正法院的错误审判行为，而是通过这些诉讼监督活动形成检察权对审判权的制约和制衡，保证民事审判权的公正行使，维护司法权威[11]，维护国家法制的统一和尊严。也就是说，私权救济是检察机关在实现“公共目的”时所附带的一项功能。由于我国审判监督程序中的民事再审立足于审判监督权，在审判监督程序的设计路径上，应当注意借鉴法治国家以当事人诉权为基础的民事再审程序的原则规定。同时，也要注意保持当事人诉权与检察机关法律监督权的平衡[12]。在以保证司法公正为前提下，既要维护正确裁判的既判力，又要纠正错误判决。对此，也有学者提出：“直接将‘有错必纠’作为民事审判监督程序的指导思想是不妥当的。以法律监督权来启动再审，并不意味着我国在民事司法理念上要延续‘有错必纠’的理念。正确的做法应该是在公权机关的法律监督权与当事人的再审申请权之间取得平衡”[13]。当前，关于民事审判独立的论调不绝于耳，然而基于我国的国情和社会现实，法官的素质并不足以满足审判独立的要求。且完全不受监督的权力最容易导致滥用和司法腐败，所以加强审判监督才能保证审判公正。

（三）在再审中实现当事人诉权处分与检察院抗诉之间的平衡

既要充分尊重当事人对其处分权的行使自由也必须充分保障检察机关按照法律规定切实履行民事诉讼监督职责。对于当事人在因检察机关提出抗诉而启动的法院再审审理程序中，提出撤回再审要求的，再审法院应当告知当事人先向其提出检察监督申请的检察机关要求撤回监督申请，由检察机关对当事人撤回监督的请求进行审查，如不存在损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，由检察机关作出准许其撤回监督申请的决定，同时检察机关再向提出抗诉的人民法院作出撤回抗诉的决定（法律依据是《人民检察院民事诉讼监督规则》第114条的规定），再由人民法院根据检察机关撤回抗诉的决定作出终结再审程序的裁定，分别发送双方当事人和检察机关。这样，既厘清了当事人再审请求权与检察监督权之间的正确关系，也保障了人民检察院能够依法履行法律监督职责和尊重当事人的诉讼处分权。

（四）检察院的提起民事抗诉应遵循谦抑性原则，以维护国家利益和社会公共利益为主导，抗诉权的介入以公益性诉讼为主

当事人作为民事诉讼活动的主要参与者，其诉讼地位是平等的；同时，民事活动所遵循的当事人处分权原则，要求将再审请求权交由当事人自主行使。而我国宪法和民事诉讼法赋予检察机关的抗诉权是一种公权力，主要对法院的审判权起监督和制衡作用，不宜过分地干预当事人权力的行使。因此，检察机关在民事诉讼中的抗诉监督是一种程序启动式的监督，而且只能是一种事后的监督。同时，即使经过了民事诉讼处理的纠纷，有些民事案件也确实关系到公共利益，近几年来，我国逐渐增多的涉及群体性利益的群体诉讼就是这方面的标志，因此，应当赋予检察机关对这些涉及公共利益的民事案件发动再审的权力。此外，随着经济交往全球化的趋势更加明显，市场主体范围的不断扩大，民法上规定的某些权利虽然属于私权范围，但若对该权利的侵害会涉及到社会公共利益的损害，则对于此类民事诉讼，检察机关也必须享有发动再审的权力。

检察机关是国家的法律监督机关，对法院的法律监督是公权力对公权力的监督，旨在维护司法公正，提高司法公信力。作为法律监督方式之一的抗诉集中反映了这一根本属性，通过纠正人民法院错误生效裁判，实现司法公正。即使检察机关的抗诉是基于当事人的监督申请启动的，检察机关对人民法院的监督仍然是公权力对公权力的监督，在该再审程序中当事人的再审请求权有别于基于当事人申请启动的再审程序中的当事人的再审请求权。在抗诉引起的再审程序中要妥善处理当事人再审请求权、检察机关抗诉权和人民法院审判权之间的关系，关键是要准确把握检察机关法律监督者的职责定位，避免在司法解释中出现越权解释和部门利益的现象。

注释：

①《中华人民共和国民事诉讼法》第209条第1款规定：有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。

②《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第406条规定：再审审理期间，有下列情形之一的，可以裁定终结再审程序：（一）再审申请人在再审期间撤回再审请求，人民法院准许的；……因人民检察院提出抗诉裁定再审的案件,申请抗诉的当事人有前款规定的情形,且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，人民法院应当裁定终结再审程序。

[1]蒋琪，秦增光.新民事诉讼法重大修改之抗诉[J].中国律师，2013，（1）：12.

[2]最高人民法院研究室.最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释[M].北京：人民法院出版社，2015.3.

[3]江伟，肖建国.民事诉讼法[M].北京：中国人民大学出版社，2015.344.

[4]最高人民检察院民事行政检察厅主编.民事行政检察实用手册[M].北京：中国检察出版社,2012.1016.

[5]最高人民检察院民事行政检察厅主编.民事行政检察实用手册[M].北京：中国检察出版社,2012.1017.

[6]最高人民检察院民事行政检察厅主编.《人民检察院民事诉讼监督规则》条文释义与法律文书适用[M].北京：中国检察出版社,2014.

[7]最高人民检察院研究室主编.检察工作实用手册[M].北京：中国检察出版社,2010.43.

[8]最高人民法院研究室.最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释[M].北京：人民法院出版社，2015.94.

[9]张智辉.检察权研究[M].北京：中国检察出版社，2007.108.

[10]刘绍彬，李卓甫.民事再审程序对既判力的冲突问题研究[J].政治与法律,2015，（5）:17.

[11]蔡彦敏.从规范到运作—论民事诉讼中的检察监督[J].法学研究，2000，（3）:32.

[12]徐华，张建钢.民事再审与审判监督程序之辨析[N].江苏法制报，2007-12-10（03）.

[13]黄旭东，邓娟.民事审判监督程序中“法检顺位”规定之质疑[J].探求,2013，（5）：56.

Coup ling and Boundary of Party’s Right to Request and the Procuratorial Organ’s Right to Protest——Analysisof the406th Provisionsof the Supreme People’sCourt on the Interpretation of the Application of the Civil Procedure Law

CHEN Jian-qiang
（Civil Administration Department,Tianjin Municipal People’s Procuratorate,Tianjin 300222,China）

In February 2015,Supreme People's Court promulgated Interpretation on the Application of the Civil Procedure Law of the People Republic of China(hereinafter referred as Interpretation),which clearly stipulates some issueson applying the Civil Procedure Law amended,and becomesguidance document for trial.However,because of the imperceptible effectof the system ofmain body and departmentposition,Supreme People's Court cannot explore a scientific planning of legal provisions in amoremacro and broader vision of the rule of law,which unavoidably causessome defects in Interpretation,and then limits theactualapplication effect in judicial practice.So legislators should focus on it,and correct the defects atonce.The author points out the defectson thearticle406 of Interpretation,and proposes the revisingopinion by carding thearticle406 of Interpretation.

D915.2

：A

：1674-828X（2016）04-0026-06

（责任编辑：杜爱农）

2016-05-25

陈建强，男，天津市人民检察院民事行政检察处高级检察官，主要从事刑法学和诉讼法学研究。

Abstract:supreme people'scourt;interpretation;problem analysis;amendmentopinions