全球气候治理领导权格局的变迁与中国的战略选择

李昕蕾

全球气候治理领导权格局的变迁与中国的战略选择

李昕蕾

有效的领导权是推进全球气候善治的必要条件。随着国际体系权力格局的流变，气候治理同能源结构革新的协同性不断提升，中美欧在气候治理上的三边博弈以及各自内部层面的影响因素从不同维度推动了这一变迁过程。在国际碳博弈格局中，中国的气候引领战略首先要提升自身的绿色实力来保持方向型领导力；结构型领导力的发挥需要通过大国协调来推进“中美欧”的协同领导模式，并强化“基础四国”和“南南合作”这两根支柱来聚合发展中国家阵营的合作能力；最后注重通过灵活谈判策略和气候公共外交的运用来提升中国的工具型和话语型领导力。

领导权； 气候治理； 权力格局变迁； 战略选择

一、多维权力视域下国际领导权的内涵及运行机制探析

表1 领导权内涵及运行机制图表

领导权类型领导权内涵权力来源带领与跟随机制(追随行为的原因)领导权变迁影响因素结构型领导权(间接+直接影响)指那些按照自己意图改变其他行为体的运行环境及设定必须遵循的机构规则的权力[偏强制性结构权力]依赖其较强的政治经济权力资源优势的控制权力[制度性权力]通过政治、经济、金融领域的规则、程序、制度来间接控制他人的权力∗负向激励，防止受到制裁∗正向物质激励的影响(包括声誉等)∗结构性压力与遵从∗制度性利益再分配追求：国际制度的非中性设计∗稳定的国际秩序诉求∗合法性规则的遵从∗全球权力格局的流变∗国家实力基础的动态变化∗力量对比及博弈结果∗制度设计的优化能力(公平/弹性)∗规则制定权的掌握∗制度执行时的协调能力方向型领导权(间接影响)通过榜样和示范进行领导，为其他行为体提供示范和前进的方向[单边示范力]通过采取自愿性单边行动来强化国际影响力∗引发学习效应和效仿行为∗成功经验和最优实践的国际扩散机制∗较强经济实力和坚实技术基础∗成功经验的合法性和可复制性工具型领导权(直接影响)运用髙超的谈判技巧和外交协调手段来达到政策目标[手段性权力]为实现政策目标而直接影响其他主体的权力运行和利益分配的权力∗特定议题目标的相似性和聚合性∗实现利益组合的权益性改变∗政治家的技能、认知和驱动力∗谈判技巧的熟练运用∗外交资源协调力话语型领导权(间接影响)通过提供特定的知识和理论，界定特定问题的概念和解决方案，影响其他行为体的认知和偏好的能力[生产性权力]指通过系统的知识和话语实践在更广的范围内实现控制的社会权力∗知识与话语框定∗说服机制∗知识扩散/学习机制∗设定议程和塑造制度的需要∗话语和知识来源的权威性∗创新话语的广泛接受性∗话语和知识诉求的规范性/道义性

表格来源：作者自绘

理念型领导是指通过提供特定的知识和理论，界定特定问题的概念和解决方案，影响其他行为体的认知和偏好，设定议程和塑造制度*李慧明：《全球气候治理制度碎片化时代的国际领导及中国的战略选择》，《当代亚太》2015年第4期。。其引领和追随机制在于通过知识框定和扩散、学习效法和说服机制来影响他者的利益认知。权力格局的影响因素包括话语和知识来源的权威性，创新话语的被广泛接受性，话语和知识诉求的规范性/道义性等。

二、全球气候治理领导权格局的变迁路径及其特点

1992年《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC，以下简称《公约》)的签署标志着以多边国际谈判为主导的全球气候治理的基本模式的形成。在这种合作模式下，国际气候谈判成为各国在气候变化领域开展政治协商和权力博弈的主阵地，其领导权格局也处于不断变迁中。

(一)推动《京都议定书》生效期间，欧盟成为气候谈判的主要领导者

美国虽在20世纪70、80年代积极推动了针对臭氧层保护的《蒙特利尔议定书》的签署，但随着冷战结束，其对于全球环境治理愈发消极，这一领导地位于20世纪90年代让位于日益重视全球性环境问题且希望通过气候变化议题提升国际影响力的欧盟*Richard Elliot Benedick. Ozone Diplomacy, Cambridge, Massachusetts:Harvard University Press,1998．。1997年《京都议定书》的签署确立了欧盟在全球气候治理中的引领作用，特别是当气候谈判因美国2001年退出《京都议定书》而陷入僵局之后，欧盟以更加坚定、有力的举措来推进国际气候谈判步伐，2005年《京都议定书》的生效显示了欧盟在应对气候变化之战役中扮演了领导者的角色。

此时欧盟的领导权可概括为一种方向型领导权为主，辅之结构型领导权和规范型话语领导权的模式。方向型领导力体现为欧盟通过率先推出单方面的减排承诺、采取积极的气候和能源计划等一系列措施，以自身经验向国际社会证明应对气候变化的低碳转型可以实现同经济发展并行的双赢模式*长期以来，欧盟利用其较高的发展程度及在环保领域较强的技术优势、民众较高的环保意识和理念、国家较为完善的环境政策法制，采取了较为积极的先行者政策。。如欧盟于2007年推出了国际上首个超国家碳排放交易体(ETS)以及“20/20/20”战略*该战略计划到2020年,温室气体排放量降低20%(相比1990年)，可再生能源占能源消费比提高20%(相比2005年)，能效提高20%(按“照常情形”来估量)。。结构型领导权集中体现在推动《京都议定书》的批准方面，如在马拉喀什会议上，欧盟通过在碳汇和共同履约等方面做出让步，把日本和加拿大等伞型国家集团成员国留在了《议定书》之内。后以支持俄罗斯加入世贸组织(WTO)作为交换，使其最终同意批准《议定书》。规范性话语领导权表现在通过制定国际行为的道德标准及主导对“合规范”行为的评判来对他国的道义观念或行为规范施加影响力，坚持“自上而下”分配高指标减排任务的方式来推进国家层面的减排行为*Louise Van Schaik and Simon Schunz, “Explaining EU Activism and Impact in Global Climate Politics: Is the Union a Norm-or Interest-Driven Actor?”, Journal of Common Market Studies, 2012, Vol. 50, No.1, p.183.。这一过程往往带有较强的价值观说教色彩且对各国的具体发展现状和减排能力缺乏关心*这集中表现在欧盟极力将基于“共同但有区别性责任”(共区)原则的双规制谈判推向单轨制，淡化发展中国家同发达国家的责任界限。。

(二)哥本哈根会议后，欧盟的领导力式微以及其后领导策略的调整

2008年金融危机以来，由于在“共同但有区别性责任”(共区)原则以及《京都议定书》存续等问题上的消极立场，欧盟同发展中国家的分歧进一步加深，从而导致其领导力不断式微。2009年哥本哈根会议上，“丹麦文本”事件使谈判陷入僵局，欧盟于会议最后阶段被边缘化，从一个领导者变为旁观者。挽救协议的最后努力来自以中国为代表的新兴大国领导人同美国总统奥巴马的最后协调和磋商，所形成的“北京文本”为《哥本哈根协议》的最终签署奠定了基础*Lisanne Groen and Arne Niemann, The European Union at the Copenhagen Climate Negotiations: A Case of Contested EU Actorness and Effectivensss, Mainz Papers on International and European Politics, No.1,2012.。

(三)美国从《公约》框架外的挑战者转向谋求全球气候治理主导权

美国虽然于2001年退出了《京都议定书》，但不甘心在气候问题上被边缘化，自2005年《议定书》生效之后，美国主导建立了一系列《公约》外气候治理机制从制度之外挑战欧盟的领导权。如美国主导建立的亚太清洁发展与气候伙伴关系(APP，2005)、主要经济体能源与气候论坛(MEF，2009)，或者美国参与并施加重要影响的主要经济体能源安全与气候变化会议(MEM，2007)、气候与清洁空气联盟(CCAC，2012)等*李慧明：《秩序转型、霸权式微与全球气候政治：全球气候治理制度碎片化与领导缺失的根源?》，《南京政治学院学报》2014年第6期。。这些机制从一定程度上造成了气候治理的多轨化和碎片化，弱化了欧盟在《公约》框架内的领导权。

(四)中国从气候治理体系的“跟随者”转身为巴黎气候会议上的“引领者”

同哥本哈根会议相比，巴黎会议的最终谈判结果标志着全球气候治理模式的重要转向：一是气候治理路线将从欧盟倡导的“自上而下”进行温室气体减排量的强制性分配转向中美所倡导的“自下而上”的基于不同治理能力的国家自主贡献(INDC)模式，2020年《京都议定书》第二承诺期结束后，各国将以“INDC+五年盘点”的方式参与气候变化行动。二是在兼顾“共区”原则的基础上通过了具有法律约束力的协定：虽然《巴黎协定》本身不设具有法律约束力的量化的减排目标，但针对各国承诺的调整机制是具有法律约束力的。这一谈判博弈结果基本维护了发展中国家的权益并体现了公平性、包容性的减排理念，这同中国在全球气候治理版图上影响力不断提升密不可分。

三、全球气候治理领导权格局的变迁动因分析

目前全球气候治理中的领导权格局正发生着明显的变化，结合理论部分领导权运行机制分析，可以看出气候治理领导权的变迁动因主要来源于以下四个维度：

(一)国际体系权力格局的流变

(二)气候治理领导权变迁同能源绿色转型的协同性不断提升

气候谈判的本质是通过控制各国的温室气体的排放最终倒逼化石能源为主的能源结构的转变。清洁能源以及相应的绿色保障性政策发展所推动的能源绿色转型对于国际体系的变化和权力更迭起着至关重要的作用。一国若要在气候治理中发挥领导作用，关键性决定因素便是提升自身的低碳领导力，其实现的根本条件便是气候和能源政策的协同创新能力。

(三)中美欧在气候治理上的三边博弈

(四)中美欧内部层面的影响因素

内部层面的政治格局、法律体系、文化传统、领导人偏好等因素是分析气候领导权格局的变迁的必不可少因素。就欧盟而言，一是欧盟的气候治理权限一直在超国家主义与政府间主义之间徘徊，成员国之间的利益纠葛也影响到欧盟的决策力和执行力；每半年一次的轮值主席国轮换使谈判领导权延续困难、效率低下。二是对于能源安全的忧虑深刻影响其气候外交取向。欧盟能源对外依赖严重，为了保障当下的能源供应，必将业已推出的气候治理目标和措施进行折中妥协*冯存万、朱慧：《欧盟气候外交的战略困境及政策转型》，《欧洲研究》2015年第4期。。三是2009年以来发生的经济危机使得各国确保就业与稳定经济成为首要任务，从而偏离了欧盟设定的节能减排、碳交易等气候治理轨道。而2015年以来的难民危机更是威胁着欧盟的凝聚力，使气候议题的重要性进一步下降。

就美国而言，首先是受制于三权分立的政治格局，权力分散式的制度设计(尤其是在国会、总统和利益集团之间分权制衡)在一定程度上会成为政府及时制定和有效实施气候政策的绊脚石。其次是气候政策受制于党争，民主党人奥巴马上台执政后促使美国气候政策发生重要转向*Stephen Collinson,“Obama to World: We will Lead on Climate Change”,2009 http://www.freerepublic.com/focus/f-news/2172160/posts (accessed on November 6 2013)．，而共和党人特朗普的上台则可能使美国的气候政策再次跌入谷底,相应的清洁能源行业也必受牵连，但这一转向可能会从另一个角度凸显中国的气候治理领导权。除政党因素外，其他推动因素还包括：一是页岩油气革命降低了美国对传统化石能源的依赖，从而使得美国具有很大的减排成本优势。二是相比于欧盟，2012年以来美国较快从金融危机的阴影中走出来，经济回暖使美国有更多的实力投身于低碳转型。

四、中国在全球气候治理领导格局变迁进程中的战略选择

中国在巴黎会议上起到了重要的引领作用，所促成的《巴黎协定》是一份全面、平衡、相对有力度、有一定法律效力的协议。该协定在气候变化问题的总体目标、责任区分、资金技术等多个核心焦点上取得一定的进展，被认为是气候谈判过程中历史性的转折点。在“后巴黎会议”阶段，如何继续强化中国在气候治理中的引领作用，在气候治理领导格局变迁中提升中国的绿色示范力、结构协调力、规则主导制定权以及话语权？

第一，在国际碳博弈格局下只有提升绿色实力及强化政策创新才能保持方向型领导力。方向型领导力源于国家的经济技术实力以及政策创新能力，在气候治理领域体现为一国低碳实力的不断提升。具体而言，“十三五”期间，通过配额制克服可再生能源入网问题，推进“互联网+清洁能源”模式以及发展绿色金融和绿色债权等创新政策的推进，可以加速中国的能源绿色转型以及低碳实力提升，从而为在国际碳博弈中施展奋发有为的气候外交提供绿色保障和自信之源。

首先，电力市场和国有电网缺乏改革已成为可再生能源取代煤炭消费的主要障碍，各省“弃风限电”情况频发*John McGarrity，China Wind Boom to Continue in 2015, but Grid Reform Needed: Report，01.04.2015，Chinadialogue,http://www.chinadialogue.org.cn/article/show/single/en/7827-China-wind-boom-to-continue-in-2-15-but-grid-reform-needed-report.访问日期：2016年5月1日。，只有尽早推行配额制并辅以即将出台的《气候变化法》等法律保障，才能使中国成为真正的清洁能源强国。同时在“十三五”时期要强调“互联网+清洁能源”的概念并以重点项目的形式使之得到实质性的设计和体验。最后，绿色金融将成为金融业发展的新亮点，比如绿色产业基金、绿色债券、绿色信贷等。通过提高绿色项目的投资回报率和融资的可获得性来支持绿色清洁生产，推进传统制造业绿色改造，推动建立绿色低碳循环发展产业体系*2015年9月，国务院发布了《生态文明体制改革总体方案》，第四十五条首次明确提出要“建立我国绿色金融体系”。。

第二，通过大国间协调和结构型引领力推进“中美欧”三边关系良性互动，实现务实性协同领导机制。中美欧作为全球气候治理中的主要利益相关方，其三边关系是否能够实现良性互动对克服集体行动困境起到了关键性作用：其一，中美欧三边在气候问题上鼎立合作有助于为全球气候治理提供一个整体性的方案。从务实性角度而言，气候善治需要更为灵活的大国协同/集体领导机制。中国需将气候变化议题纳入到新型大国关系建设的进程中，通过对话机制增进互信，尽力避免谈判中僵局的出现。其二，三边互动推动了全球气候博弈中实力对比的变化。在三边关系中，任何两边联手其优势都会超越第三方。因此中国可以利用与美欧在不同议题上的关系以及美欧之间的分歧，采取议题联盟的方式联合一方而强化其对另一方的谈判地位。目前较为理想的协同领导模式是推动三方对话机制的建立。“基础四国”与欧盟和美国曾经在德班会议期间举行过三方部长级非正式对话，但是至今中美欧之间没有建立正式的三方协调机制。中国可以发挥大国引领和协调作用，在当前中欧气候变化部长级对话机制和中美战略与经济对话的基础上，与美欧建立正式的部长级别对话机制*薄燕：《全球气候变化治理中的中美欧三边关系》，上海：上海人民出版社，2012年,第281页。。

第三，巩固发展中国家阵营内部的两根合作支柱，完善合作平台中的结构型领导机制。尽管自2009年哥本哈根会议以来“G77+中国”阵营分裂化趋势加剧，中国仍然以一个负责任大国的态度来协调发展中国家阵营的立场，主要通过“基础四国”合作和“南南合作”两根气候合作支柱来提升中国的结构型领导力。首先，继续致力于基础四国平台的升级完善，增强气候信息共享，协调谈判立场，逐步深化在新能源减排技术、技术转让、知识产权和市场机制等方面的务实合作。全球气候治理的关键是实现能源结构转型，而能源转型需要金融杠杆的有力支撑，比如通过金砖国家开发银行来为新兴国家的能源绿色转型及应对气候变化筹措资金，特别是在未来的金砖国家领导人峰会前推进相关财政部长会议、央行行长会议和能源部长会议之间机制性互动，从而保障气候融资项目的顺利展开*康晓：《金砖国家气候合作：动力与机制》，《国际论坛》2015年第2期。。同时，加大“南南合作”的步伐。巴黎会议前中国承诺拨出200亿人民币建立应对气候变化南南合作基金，旨在帮助中小发展中国家及小岛国等提升应对气候变化的能力*2016年在发展中国家开展10个低碳示范区，100个减缓和适应气候变化项目及1000个应对气候变化培训名额的合作项目来推动气候变化全球行动的进程。。目前“南南合作”可以同中国的“一带一路”大战略全面结合：即利用我国在太阳能和风能发电方面的产能优势，积极帮扶周边国家发展清洁能源，推动当地发展绿色低碳经济，并结合亚投行和丝路基金等金融优势来打造一带一路中“南南合作互赢”的长期性机制平台。

五、结论

[责任编辑：李春明]

The Shift of Leadership Pattern in Global Climate Governance and China’s Strategic Choice

LI Xin-lei

(School of Politics and Public Administration, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

Effective leadership is a necessary condition to promote the goodness of global climate governance. Based on the theoretical anlysis of connotation and operating mechanism of four leaderships from the perspective of multidimensional power, this paper points out that four factors from different dimensions to promote the shif of leadership pattern are as follows: the flow of power pattern in the international system, the improvement of the coorination degree of climate governance and energy transformation, trilateral game of the EU, the U.S. and China, and domestic influcing facters respetivly. Against this background, the leading climate strategy of China in the international carbon game pattern should first enhance its green strength to keep the directional leadership; structural leadership needs to play through the great-power coordination to promote a EU-US-China collaborative leadership model, and strengthen the cooperation capability of developing countries camp through two pillars of “Basic Four”and “South-South Cooperation”; finally, it is necessary to pay more attention to flexible negotiation strategies and public climate diplomacy to improve China’s discurive and instrumental leaderships.

Leadership; Climate governance; Power pattern shift; Strategic choice

2016-11-23

国家社科基金青年项目“中国清洁能源外交战略研究”(15CGJ010)。

李昕蕾，山东大学政治学与公共管理学院讲师，政治学流动站博士后，德国柏林自由大学博士(济南250100)。