安徽省政府购买动物防疫服务实践与对策

潘 琳，周迎春，王 军，刘 华，占松鹤

（1.安徽农业大学，安徽合肥 230001；2.安徽省动物疫病预防与控制中心，安徽合肥 230091）

安徽省政府购买动物防疫服务实践与对策

潘 琳1，周迎春2，王 军2，刘 华2，占松鹤2

（1.安徽农业大学，安徽合肥 230001；2.安徽省动物疫病预防与控制中心，安徽合肥 230091）

安徽省自2003年开展建设基层动物防疫体系试点工作，探索政府购买动物防疫服务的新模式。本文介绍了安徽省政府购买服务的主要内容、承接主体、购买形式等，指出了在政策体系、承接主体、财政保障等方面存在的难题，建议通过完善政策，加强队伍建设与宣传培训，强化考核和监管，进一步推进基层动物防疫体制建设。

动物防疫；政府购买服务；体制改革；政策

党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”2013年9月，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《意见》），明确了政府购买服务的重要性以及实施的总体方向，对政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理及绩效管理进行了原则规定。本文总结了安徽省在推进基层动物防疫体制改革过程中，各地建立政府购买动物防疫服务的主要做法及存在问题，并提出相应对策和建议，为今后政府购买动物防疫公益性服务的有效开展提供借鉴。

1 背景

2003年，安徽省农业委员会印发了《关于加强基层动物防疫管理工作的意见》，按“养事不养人”的原则，以县为单位，采取利用现有畜牧兽医体系、依托养殖大户、根据养殖区域和防疫工作需要聘用村级动物防疫员等模式，筹建人员精干、上下协调、运转有序的基层动物防疫新体制。因事设岗，政府购买服务，建立村级动物防疫员（以下简称村防员）队伍，从而拉开了探索“以钱养事”为主要内容的基础动物防疫体制改革序幕。

2005年8月，安徽省农业委员会、财政厅印发《关于印发安徽省建设基层动物防疫体系试点方案的通知》（皖农财〔2005〕225号），在全省选择畜禽养殖量较大，动物防疫工作基础较好，具有区域代表性的10个县（市、区）开展试点。2006年，试点县增至40个。2007年，全省全面推行村防员制度。按照安徽省有关文件要求，各市、县全面启动村级动物防疫体制改革试点。合肥市、铜陵市、马鞍山市、芜湖市等地级市政府及休宁县、含山县、怀宁县、金寨县等县（区）县委、县政府出台相关文件，从服务内容、资金安排、行政管理、考核和奖惩等方面进行了规范，建立了“职责明确、运转协调、以钱养事、钱随事走、服务高效”的公益性服务新机制。

2012年6月，安徽省农业委员会、财政厅联合印发《安徽省基层动物防疫工作补助经费管理实施方案》（皖农财〔2012〕164号），对补贴内容、标准、经费发放等做出了具体规定。至此，以省级指导，市、县具体负责实施的基层动物防疫服务体系得以初步建立。

2 主要做法

2.1 确定购买服务主要内容

2005年，安徽省结合当时动物防疫工作需要，根据国家规定的重大动物疫病确立强制免疫注射、加挂动物免疫耳标、填发免疫证（卡）和建立免疫档案（台账），开展动物疫情报告，协助动物产地检疫，宣传专业知识，指导防疫消毒及提供技术服务，对非强制免疫动物疫病实行合同化免疫服务等8个方面作为购买服务的主要内容。在探索推进购买服务的过程中，部分市、县逐步将无害化处理、动物检疫（协检）、饲养环境消毒、养殖场（户）疫病监控、病死动物无害化处理监督和动物疫病防控综合服务等纳入购买服务范围。

2.2 组建队伍（承接主体）

各地在探索实施政府购买服务的过程中，根据自身实际选择相应的承接主体，主要有以下几种情况：

2.2.1 组建村防员队伍。村防员人数约占承接主体的90%，其被按照地理环境、畜禽饲养及分布状况、动物防疫任务等综合因素确定配备数量：原则上平原地区、丘陵地区、山区分别以1 200个、1 000个、800个养殖农户为单位配备1名。村防员的选用实行自愿申报、公开招聘、培训考试、竞争上岗、绩效考核制，经过县级兽医部门技术培训、考试考核，由所在乡镇与其签订劳务协议，补助标准根据考核情况确定，考核由县级兽医主管部门会同乡镇进行。

2.2.2 成立防疫合作社或防疫协会。金寨县、繁昌县、庐江县等地的兽医主管部门，将原村防员或乡村兽医组建成防疫合作社、防疫协会等社会组织，并对其组织构架和内部制度建设进行指导，使其承接动物防疫公益性工作。如，金寨县为规范管理，县动物防疫协会制定了《动物防疫协会章程》《动物防疫协会财务管理制度》《村级动物防疫员管理办法》等规章制度。同时，为加强协会与各防疫员的联系，协会在各乡镇成立了动物防疫分会。

2.2.3 引导或支持企业投资。太和县等县区支持企业投资建设无害化处理设施，由企业进行经营管理，政府在发展项目时给予一定的资金支持。繁昌县成立畜牧业环保服务专业合作社，由其与规模养殖场签订粪便收集、发酵床服务等合同，并给予物资、技术服务；县农委对养殖场或畜牧业环保服务专业合作社采购，沼液槽灌车等设备每台补助7万元，现共补助28万元；对用粪便生产有机肥者，使用沼液滴灌的种植大户给予产业化资金扶持。

2.3 购买形式

2.3.1 以乡镇为主体，实行目标双轨制。县政府与镇政府签订动物防疫目标责任书，镇政府与村防员签订动物防疫承包合同书。合同书明确村防员为具体负责人，确定防疫范围、防疫质量、报酬标准以及双方权责等。劳务报酬由县财政统一拨付到县动物防疫“以钱养事”专户。春、秋两季防疫结束后，由县农委会同各镇政府根据考核结果，将防疫员报酬直接打到村防员劳务卡上。2005年，村防员的劳务报酬由省财政和县（市、区）财政共同承担，各负担50%。补贴标准原则上为每人每月200元，其中省财政按100元的标准给予补助，县（市、区）财政配套最低每月每人100元，上不封顶。自2008年开始，村防员补助经费按国家、省级财政和县区财政各负担每人每月100元进行发放，各县区财政可酌情提高上述标准。

2.3.2 以服务人员为主体，实行任务发包。县级财政部门根据全县实际畜禽强制免疫数，按服务项目分类制定了计费标准（如，牲畜口蹄疫免疫：猪0.5元/头，牛、羊1元/头；猪链球菌病免疫：1元/头；高致病性禽流感免疫：规模养殖场0.1元/羽，散养家禽0.2元/羽），各乡镇根据各村的畜禽存栏数、村落分散程度等因素，合理划分防疫区域，明确各区域的标的，面向有资质的技术人员、从事经营性服务人员或实体进行分片招标。中标的单位或个人与乡镇签订服务合同，实行合同化管理。县畜牧主管部门、各乡镇针对服务人员的免疫密度、免疫卡（证）发放、防疫质量和农户对村防员的服务评价等方面进行综合考评，按考核得分比例兑现服务报酬。

2.3.3 以服务组织为主体，实行合同制管理。部分县（区）成立防疫协会或防疫专业合作社，各乡镇成立防疫协会分会或防疫专业合作社分社，各分会或专业合作社由村防员和乡村兽医组成。乡镇政府与防疫协会分会签订购买劳务合同，劳务报酬由乡镇统一支付防疫协会分会，由防疫协会分会与防疫员签订强制免疫承包合同，以合同的方式强化防疫工作的管理。

3 存在的问题

3.1 购买服务政策有待完善

虽然政府购买动物防疫公益性服务已探索实施多年，但仍处于试点探索阶段，实践中很多好的经验作法未形成政策文件，推广难度较大。

3.2 承接主体难以满足购买服务要求

目前村防员年龄多在45岁以上，文化水平偏低，动物防疫服务机构及社会化合作组织较少，地方政府在选择购买服务承接主体时缺乏选择性，难以满足招标及竞标要求。

3.3 购买服务财政保障不足

当前各地购买服务的经费主要来源于动物防疫经费。一方面，动物防疫经费不足。在财政支出没有增加的基础上，各地购买动物防疫公益性服务的投入难以增加。另一方面，尽管2016 年农业部、财政部下发的《关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》，明确提出了将“原中央财政安排的基层动物防疫工作补助经费调整为动物防疫补助，对组织落实强制免疫政策、实施强制免疫计划、购买防疫服务等予以补助”，但并未明确购买动物防疫服务的范围。这就造成了基层政府和兽医主管部门在使用此项经费时依据不足，制约了动物防疫购买服务的实施。

3.4 防疫队伍与评价体系不完善

长期以来动物防疫员队伍基本上采取”战时集中，平时解散”的管理模式，对政府购买动物防疫服务不适应，加之绩效评估体系不完善，致使防疫员工作积极性不高。

4 对策与建议

4.1 明确服务内涵，完善政策支持

政府需明确购买服务的内容、标准、购买形式及购买流程，整合财政资金，完善财政保障，并提供政策支持，减少动物防疫购买服务的随意性，使基层在实行购买服务时，做到有法可依，提高购买效率和效果。

4.2 加强队伍建设，提高福利待遇

加强基层动物防疫员队伍建设，鼓励大中专院校毕业生服务基层。对新成立的承担公益性服务工作的社会化服务组织给予政策支持，参照农民专业合作社补贴标准给予优惠待遇；在设施设备购置中，参照农机补贴方式给予相应的优惠政策。对长期从事动物防疫工作的人员，提高其社会地位，落实聘用期间养老、医疗、意外伤害等保险。

4.3 加强宣传培训，培育承接主体

政府购买服务在安徽省尚处于起步阶段，无论购买主体还是承担主体对购买动物防疫服务的概念认识不清，这需要加大有关法律法规及政策方面的培训，引导动物防疫人员主动接受这一新事物，让更多的社会服务组织与合作组织参与其中，引导承接主体多元化发展。

4.4 强化考核和监管

健全政府购买动物防疫服务的体制和机制，规范政府购买服务行为，使购买动物防疫服务走向社会化、市场化和规范化。在实施过程中，要明确工作和责任目标及奖罚办法，实行动态管理，同时量化各项考核评价指标，引入第三方考核评价机制，确保各项工作落到实处。

[1]李昂，朱琳，李卫华，等. 政府购买动物防疫公益性服务的框架探析[J].中国动物检疫，2017，34（4）：38-41.

[2] 曹良元，胡兴邦，刘和秀，等. 政府购买动物防疫公益性服务的实践与探索[J].中国兽医杂志，2017，53（3）：115.

[3] 张红梅.政府购买动物防疫公益性服务工作中存在问题及建议[J].猪业经济，2016，37 (12)：20-23.

[4] 李昂，李卫华，翟海华，等. 政府购买动物防疫公益性服务现状研究[J]. 中国动物检疫，2017，34（3）：42-46.

（责任编辑：孙荣钊）

Real Practice and Countermeasures on Government Purchasing Animal Disease Prevention Services of Anhui Province

Pan Lin1，Zhou Yingchun2，Wang Jun2，Liu Hua2，Zhan Songhe2，
（1. Anhui Agricultural University，Hefei，Anhui 230001；2. Anhui Animal Disease Prevention and Control Center，Hefei，Anhui 230091）

In 2003，Anhui Province launched a pilot project of building the grassroots system of animal disease prevention and has been exploring the new model for government purchasing animal disease prevention services since then. Here，the main items，undertaking bodies and types of purchases of Anhui Province on purchasing such services were introduced. Then problems existing in the legal system，undertaking bodies and financial guarantee were also pointed out. For the purpose of further promoting construction of animal disease prevention system，several pieces of advice were proposed，such as improving relevant policies，strengthening the team building，publicity and training，as well as intensifying examination and supervision.

animal disease prevention；government purchase of service；system reform；policy

S851.33

C

1005-944X（2017）11-0035-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.11.010

占松鹤