出境生物物种资源查验存在的问题及对策

吴松浩，任 娇，郭建红，周铮宇，林 聪

（汕头出入境检验检疫局，广东汕头 515041）

出境生物物种资源查验存在的问题及对策

吴松浩，任 娇，郭建红，周铮宇，林 聪

（汕头出入境检验检疫局，广东汕头 515041）

出境生物物种资源查验是保障国门生物安全，遏制资源流失，促进生态文明建设的重要环节。本文阐述了我国生物物种资源流失及监管现状，分析了出境生物物种资源查验面临的法规不健全、生物物种鉴定能力受限、管控名录缺乏、监管体系缺位等问题，并剖析了问题产生的原因。在此基础之上，提出了对出境生物物种资源查验的对策建议，包括加强法制建设、制定管制物种名录、健全物种资源查验机构、加强研发与人才培养、加强公众宣传等。

生物物种资源；出境检验检疫；名录；监管

生物物种资源是指具有实际或潜在价值的植物、动物和微生物物种以及种以下的分类单位及其遗传材料，除了物种层次的多样性外，还包含种内的遗传资源和农业育种意义上的种质资源[1]。生物物种资源（包括生物遗传资源，下同）是维持人类生存、维护国家生态安全的物质基础，是实现可持续发展战略的重要资源[2]。我国生物物种资源丰富，但随着社会经济的发展，生物物种资源丧失、流失问题日渐突出，国门生物安全面临日益复杂的形势。

物种资源检验检疫工作是国务院2008年批准的《国家质量监督检验检疫总局主要职责内设机构和人员编制规定》赋予国家质检总局的新职能[3]，其中，构建出境生物物种资源检验检疫体系，保护我国生物物种资源是检验检疫工作的重要职责之一。近年来，物种资源的检验检疫相关工作逐步加强，查验工作能力与保护工作效能显著提升，但法制体系不完善、动植物检疫执法困难、监管能力不足等问题依然突出。本文立足我国生物物种资源流失及监管现状，旨在通过分析出境生物物种查验面临的困难及原因，掌握我国出境生物物种变化态势，为科学制定物种资源监管策略提供参考。

1 出境生物物种资源查验现状

1.1 物种资源概况

我国幅员辽阔，自然条件多样，孕育了丰富的物种资源，拥有高等植物 33 000 余种，脊椎动物 6 347 种，居世界前列[4]。然而，我国也是珍稀濒危野生动物分布主要国家。联合国《濒危野生动植物种国际贸易公约》中原产地在中国的濒危动物有120多种[5]，《国家重点保护野生动物名录》中的重点保护野生动物达257种，《中国濒危动物红皮书》中的鸟类、两栖爬行类、鱼类有400种[6]。

1.2 物种资源流失情况

我国生物物种资源流失情况严重，各类生物物种受威胁的比例达20%～40%。有研究表明，目前我国的野生生物物种正以每天1个种的速度走向濒危甚至灭绝，大量生物物种流失海外[7]。据统计，我国输出美国的生物物种资源物种已达932种，20 140份，其中70%以上是通过非正常渠道流失的。2008—2013年，全国32个省有物种资源的出入境往来，物种流向涉及203个国家和地区。其中，出境物种达87 387个（动物 29 185 个、植物57 415个、微生物 787个），其中生物物种种类有4 026种（动物350种、植物3 587种、微生物89种），物种出境流向地达148 个国家和地区[8]。据统计，物种资源出入境记录中出境记录物种约是进境记录物种的3.5 倍，可见我国生物物种资源面临出境流失的风险更大。

1.3 我国物种资源监管法律法规

目前，我国已制定了一批与生物物种资源保护与利用有关的法律法规。如，《宪法》《森林法》《进出境动植物检疫法》及其实施条例等。这为生物物种资源监管形成了法制化框架。在野生物种资源方面，建立了《野生动物保护法》《濒危野生动植物进出口管理条例》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《农业野生植物保护办法》等；在畜禽及动物遗传资源方面，建立了《畜牧法》《畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》《渔业法》等；在农作物种质资源方面，建立了《种子法》《农作物种质资源管理办法》。

1981年，我国正式了加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）。1982年，CITES中国履约的科学机构濒危物种科学委员会成立。2004年，国务院办公厅出台《关于加强生物物种资源保护和管理的通知》，制定了包含国家质检总局、国家环保总局等多部委组成的生物物种资源管理部级联席会议制度，该会议制度负责对保护生物物种资源进行协调管理[9]。2010年，国务院出台《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》，规定生物物种资源保护工作采取分阶段和分级保护模式，最重要和生存最受威胁的物种优先受到保护[6]；国务院常务会议通过了《中国生物多样性保护战略和行动计划（2011—2030年）》，将“建立生物遗传资源出入境查验和检验体系”列为30项优先行动计划之一。2015 年，中共中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确提出“健全国门生物安全查验机制，有效防范物种资源丧失”的要求[10]。2016年，我国成为《获取遗传资源和公正公平分享因其利用所产生惠益的名古屋议定书》第78个缔约国。我国对生物物种资源的保护和利用工作正式步入制度化、规范化、行政化的轨道。然而，上述法律法规或有关要求多为原则性规定，检验检疫部门实施出境生物物种资源查验缺少相关实施细则，这给出境物种资源保护执法工作带来了实际困难，难以切实履职。

2 出境生物物种资源查验存在的问题

2.1 法规不健全

对检验检疫系统而言，在物种资源出境管控方面，口岸执法缺少可行依据。迄今为止，尚未出台《生物物种资源检验检疫管理办法》。针对物种资源出境，也只是现有法规、规章中有所涉及，而这些法规有的久未修订、有的欠缺实操性，难以指导和管理我国庞杂的出境生物物种资源查验工作。如，《出入境人员携带物检疫管理办法》对出境人员违规携带生物物种资源，不申报或不如实申报，没有明确的处罚规定；规定生物物种资源出境时需要提供“相关证明”，但未规定需要提供何种具体证明；对于检验检疫部门查获的出境濒危动植物及其产品，是否需要实施检疫，是直接向野生动植物主管部门移交，还是与案情一起向海关移交再由海关向野生动植物主管部门移交；对于检验检疫部门查获的出境国家重点保护野生动植物及其产品，目前未有处罚的规定，仅能实施禁止出境的措施，从而导致不法人员的违法成本很低[11]。

2.2 出境执法专用的生物物种资源管控名录缺乏

生物物种资源管控，结合到物种资源检验检疫实际工作中，重点应是管制物种资源。因此，应进一步明确有实际价值的管制物种资源范围，如国际濒危物种名录，国家野生动植物名录，以及其他通过登记备案等管理形式纳入检验检疫视野的管制名录。然而，目前除了CITES中规定的动植物物种，国家主管部门发布的物种名录（《中国珍稀濒危保护植物名录》《国家重点保护野生植物名录》《国家重点保护野生动物名录》《国家重点保护野生药材物种名录》《进出口野生动植物种商品名录》等）外，还没有出境执法专用的生物物种资源管控名录[12-13]。

2.3 出境生物物种资源检验检疫监管体系缺位

我国生物物种资源的管理目前仍是综合引领、多部门管理，缺少统一、权威的管理部门和体系。这种分门管控的方式，在各相关部门的权力分配和运转上，缺乏协调性[14]。出境生物物种资源查验工作主要由出入境检验检疫机构和海关负责，但目前检验检疫机构和海关的生物物种资源查验体制和操作规程尚不健全，表现在机构设置、规章程序、方式方法和操作标准上，导致程序复杂、各司其职、权力交叉和重复等问题时有发生[3]，使得出境生物物种资源查验在实际操作上存在严重缺陷和不足。

2.4 生物物种鉴定问题

目前，检验检疫系统生物物种鉴定能力有限，系统外的鉴定资源信息也不明确。除少数常见物种外，多数物种特别是濒危物种的鉴定工作需鉴定人员具备较高的专业素质和操作技巧，依赖专业的仪器设备以及专用试剂，通过形态学、分子生物学、免疫学等专业的技术手段来识别鉴定，鉴定周期长、费用高。检验检疫系统缺少必要的分类鉴定人才，而且我国现有濒危物种鉴定资质的鉴定机构又非常有限，其专业技术力量不足，缺乏能快速筛查做出初步判定的有效方法。以致鉴定所需的经济时效性不足，直接影响行政管理的效率。

3 对策建议

3.1 完善立法，加强法制建设

必须正视出境生物物种资源查验遭遇的困境，将生物物种资源保护工作上升至国家战略，完善生物物种资源出入境管理立法。研究确定检验检疫部门在出境生物物种资源查验中的职能定位，明确监管权责。从法规层面界定出境生物物种资源违法行为和处罚依据，加大相关违法行为的惩处力度，完善查验制度，明确检验执法的地位和查验模式。明确出境物种资源管控工作中邮政、快件和其他承运单位对所承运出境物品的验视责任，加大对非法邮寄以及夹带违禁生物物种资源出境行为的处罚力度。

3.2 制定管制物种名录，提高物种资源检验检疫效能

物种资源查验，应明确出境生物物种资源查验到底“查什么”，国家质检总局要结合相关部门公布的物种资源保护名录，及国际公约列明的物种资源保护名录，尽快制定并公布适用于出境检验检疫的生物物种管制名录。名录上的物种资源要依据有关法律法规规定，建立出境管制相应配套管理措施。

3.3 健全物种资源查验机构，创新物种资源检验检疫模式

国家及相关单位应为出境生物物种资源查验提供组织保障，健全检验检疫机构、出境生物物种资源查验机构配置，建立查验体系和具体操作规程，与其他查验部门做到分工明确、监管协作。建立出境生物物种资源公共申报平台，全面强化综合预检、口岸查验和后续监管等制度，提高出境物种资源查验和监管的力度。充分发挥互联网物种资源信息整合共享和高效利用的特点，推动管制物种资源多部门信息互联互通、监管协作。检验检疫机构应与邮政、快件和其他承运单位建立信息共享机制，承运人在发现生物物种资源出境时应及时通报检验检疫机构。

3.4 加强科技开发和人才培养

加强技术标准基础建设，加大技术科研攻关，研发物种资源检验检疫鉴定新技术，逐步建立起科学合理、实用高效的技术标准体系。加快生物物种资源检验技术体系建设，建立有专业优势的特定物种鉴定实验室。加强人才队伍基础建设，加大专才引进和培养力度，建立物种资源检验检疫专家库。提高一线查验人员的识别能力及实验室队伍的鉴定能力。加强网络平台基础建设，利用网络便捷性推动生物物种资源信息共享和远程鉴定，为口岸查验提供技术支撑。合理增加出境生物物种资源查验一线执法队伍编制，有计划引进动物、植物、微生物等领域主要物种资源的分类、鉴定专才。

3.5 加强公众宣传

各查验现场应根据口岸实际需求和查验重点，充分利用口岸通道的宣传栏、公告栏，通过制作宣传手册、疑难问题解答、出境物种申报流程手册和进出境管制物种名单，广泛开展出境物种资源保护宣传教育活动，提高公众保护意识。加强与新闻媒体的沟通和交流，通过各种媒体渠道，提高民众对出境生物物种资源保护的了解和认识，营造全民自觉保护物种资源的良好氛围。

[1]国家质量监督检验检疫总局. 关于加强出入境生物物种资源检验检疫工作的指导意见：国质检动〔2013〕1号[A].北京：国家质量监督检验检疫总局，2013.

[2]国务院办公厅. 国务院办公厅关于加强生物物种资源保护和管理的通知：国办发〔2004〕25号[A]. 北京：国务院，2004.

[3]朱晶晶. 质检月览[J]. 中国质量技术监督，2008（8）：11-13.

[4]张呈伟，韩彤. 生物物种资源出入境查验存在的问题及对策响[J]. 现代农业科技，2009（20）：363.

[5]张俊杰. 中国西部地区野生动物可持续发展问题研究[J].甘肃畜牧兽医，2016，46（5）：50-51.

[6]李耀光. 南岭国家级自然保护区珍稀濒危植物保护与利用[J]. 林业与环境科学，2016，32（4）：80-83.

[7]辛洁. 保护生物多样性，构建人与自然的和谐社会[J].考试周刊，2011（43）：192.

[8]宋云，许瑾，赵竹. 我国进出口贸易中生物物种资源调查分析[J]. 植物检疫，2015，29（5）：25-29.

[9]李东明，陈福龙. 进出境生物物种资源检验检疫工作研究[J]. 安徽农业科学，2014（11）：3263-3264.

[10]中共中央，国务院. 关于加快推进生态文明建设的意见[A].北京：国务院，2015.

[11]国家质量监督检验检疫总局.出入境人员携带物检疫管理办法：国家质量监督检验检疫总局令第14号[A].北京：国家质量监督检验检疫总局，2012.

[12]中共中央，国务院. 中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例：国务院令第465号[A].北京：国务院，2006.

[13]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国野生动物保护法[A].北京：全国人民代表大会常务委员会，2007.

[14]李叶林，潘军臣. 我国野生生物物种资源的法律保护对策研究[J].法制与社会，2012（31）：14-15.

（责任编辑：孙荣钊）

Problems and Countermeasures on Inspection and Quarantine for Exit Bio-species Resources

Wu Songhao，Ren Jiao，Guo Jianhong，Zhou Zhengyu，Lin Cong
（Shantou Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau，Shantou，Guangdong 515041）

Exit inspection and quarantine for bio-species resources plays an important role in maintaining bio-safety of gateways of China，curbing resource loss and promoting ecological civilization construction. In this article，the loss and supervision situation of biological species resources were particularly introduced. Then problems encountered during their exit inspection and quarantine were analyzed，including unsound laws and regulations，limited capacity in identifying biological species，lacking the corresponding list for biological species resources control and management，as well as the deficiency of supervision system. Based on these analysis，some suggestions of countermeasures were put forward，such as strengthening legal system construction，formulating a list for managing and controlling the biological resources，perfecting inspection organizations for species resources，strengthening research and development and personnel training，as well as intensifying public awareness campaign，etc.

biological species resources；exit inspection and quarantine；list；supervision

Q16

A

1005-944X（2017）11-0025-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.11.007