从多维视角看待和推进国企混改

刘其先

习近平总书记指出：国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》分别于2015年8月24日、2015年9月23日以党中央、国务院文件的形式印发，标志着深化国企改革，特别是国企混合所有制改革的集结号正式鸣响。而2016年7月召开的全国国企深化改革座谈会和2016年10月召开的十八届六中全会，特别是在全国国企党建工作会议上习近平总书记作为党中央和全党核心的重要讲话，则实际上从当代马克思主义政治经济学角度为国有企业混改指明了正确的政治方向、工作导向、价值取向，实现了正本清源、培根固本。

国有企业混合所有制改革的

背景和意义

经过“中小企业全部退出”“大中型企业部分破产”和“大型企业改组”等20多年的改革，先后有10多万家中小企业、100万户集体企业、5 000户大中型企业退出公有制序列，当前国有、国有控股企业不足全国企业户数的1%，国企（含集体企业）职工总数也由当初的1亿人减少到当前的4 000万人，仅占全国职工总数的10%左右，但国企资产总额仍至少占我国资产总量的30%，国有企业由劳动密集型向资本密集型和技术密集型转化特征更加明显。而在此期间，外资企业和民营经济等私有经济得到了长足发展，私营企业在吸纳就业方面相比而言作用更加突出。由一批国有企业通过改制发展而成的国有、集体、非公等各类资本交叉持股、相互融合的混合所有制经济也不断涌现，而且混合所有制经济也逐步被普遍公认为是我国基本经济制度的重要实现形式。

在此过程中，对于国有企业的作用和贡献，习近平总书记在全国国有企业党建工作会议上给予充分肯定：新中国成立以来特别是改革开放以来，国有企业发展取得巨大成就。我国国有企业为我国经济社会发展、科技进步、国防建设、民生改善作出了历史性贡献，功勋卓著、功不可没。同时，总书记也直言不讳地指明了国企存在的诸多问题。学习体会习近平总书记重要讲话，笔者认为国企混合所有制改革应有五重意义。

经济意义。当前，应对日益激烈的国际竞争和挑战，推动我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平，需要通过深化国有企业混合所有制改革与供给侧结构性改革配套联动，提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，推动增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，同时也在全社会营造大众创业、万众创新的新格局，激发社会活力，主动适应和引领经济发展新常态。

社会意义。特别是一段时期以来出现的国有企业党的领导、党的建设弱化、淡化、虚化、边缘化问题，直接或间接导致当前社会舆论对国有企业诟病颇多，对国有企业的未来存在着一些不同的认识，在某些方面对社会融合有所割裂。当前对国有企业的诟病，来自以下几方面：竞争者（私营企业或外资企业资本家）因利而怨、所有者（全民所有的获得感和实现途径不清不强）因权而怨、消费者因价（说国企垄断价格）而怨、劳动者因腐而怨（国有企业中下层员工痛恨中高层管理者出现的一些腐败行为）。而推进国企混合所有制改革，通过各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，实现“国民共进、相互融合”，促进共享成果，有效消弭冲突，促进经济利益弥合与阶层和谐，实现“统一战线”。

执政意义。当前国有企业用工总量仅占全国职工总量的10%，国企党员总量比例也逐渐减少，党通过国企直接控制的群众基础、阶级基础和政治基础遇到很大挑战（国有控制企业范围增大，党的强影响半径扩大），换言之，人本主义在一定程度上让位于物本主义（一定程度上是资本主义），导致国企吸纳就业能力越来越低，也就是人们常说的“体制内”力量已经薄弱，当国内外敌对势力利用媒体等工具集中攻击国企时，直接用于应战的声音和力量不强、不理直气壮。而通过国企混合所有制改革，不仅可以放大国有资本功能，以国有经济主导和对非公经济引导来确保中国特色社会主义方向，夯实社会主义基本经济制度的微观基础，使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量，也可以将更多的职工群众和人才资源直接纳入党直接控制的“体制内”，从而巩固党的执政地位。

治理意义。通过不同所有制和不同投资主体的“混”，有利于促进国有企业完善治理结构、转换经营机制，形成股权多元化框架下，不同股东代表之间各为其主、不同所有制之间各尽其能的利益博弈和有效制衡机制。

品牌意义。在“走出去”中，国企目前成为欧美等一些发达国家故意刁难的对象。比如2016年5月中旬，欧盟议会拒绝给予中国市场经济地位。通过国企混合所有制改革，有利于淡化“国企”烙印和政府背景，化解“准入壁垒”，更好融入经济全球化。

国有企业混合所有制改革的

范畴与目标

范畴。推进国企混合所有制改革，必须理解什么是混合所有制及其范畴。我们从党中央国务院发布的“1+N”国企改革系列政策来看，中央倾向于广义的解读。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》关于“发展混合所有制经济”中指出的“对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫”来看，“股份制”应属于国企混合所有制的形式，这当然包括不同国有企业之间出资设立的股份制公司。而从《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》关于“引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革”中指明的“推进具备条件的企业实现投资主体多元化”进一步来看，并没有限定于必须是不同所有制性质之间。

课题组倾向于《意见》所体现的“主体多元论”，国企混合所有制改革界定为：将国企由国有独资等形式向国有、集体、非公等不同性质所有者之间或在国有产权内不同投资主体（限定于投资主体不能来自同一个一级法人旗下——天然一致行动人）之间产权持续混合、磨合、融合过程。混合而成的目标企业从构成形式看，有公众公司（上市公司）、股份公司、有限公司等，而同样是股份公司，投资主体可能全是国有资本，也可能是国有资本、集体资本、非公资本、境外资本，同样是公众公司，可能是国有控股，也可能是国有参股等具体形式。

但国有企业混合所有制改革绝不是一“混”了之，其形式在“混”，但其路径在“合”，关键在“制”。“合”，即优化配置对目标企业所有权、索取权、处分权、控制权、经营权、人事权、并表权设计和实施（强弱或有无）的配套组合；“制”，即使上述组合配置体制化、机制化和规制化。

其中，所有权是企业产权所有人依法对自己财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利。国有企业或混合所有制企业中，国有资本的终极产权为中华人民共和国全民所有，目前的代理体制机制设计师由政府或委托国资机构或财政部门履行出资人职责。

一般而言，索取权、控制权、并表权、人事权是由企业所有权派生受所有权授权或决定的，但由于股权结构、治理结构、契约规定、业务需要等因素的影响，上述权利组合可能是不一样的。这些权限组合配置可依据国有资本在不同功能分类（公益、商业Ⅰ、商业Ⅱ类）领域的定位要求来设计、实施。

目标。从宏观上看。对于国有企业混改的目标，我们不能脱离国企的定位和地位，那就是习近平总书记所强调的“六个力量”——使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量，成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量，成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量，成为实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量，成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量，成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。也不能离开总书记所重申的“三个有利”——要坚持有利于国有资产保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能的方针，推动国有企业深化改革，提高经营管理水平，加强国有资产监管，坚定不移把国有企业做强做优做大。

从微观上看，对于国企混合所有制改革的目标，《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》在“改革出发点和落脚点”中指出：“……需要通过深化国有企业混合所有制改革，推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构……促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能……”

笔者理解为：国有企业混合所有制改革目标至少有四个。

以适当的混合形式扩大国有资本功能，国有资本布局结构得到优化，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力得到提升。

以有效的治理模式完善现代企业制度，企业治理体系运转高效，创造出比西方发达国家更务实管用的治理结构。在治理结构构建和运行中，既要贯彻十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》，更要落实习近平总书记所强调的“要处理好党组织和其他治理主体的关系，明确权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制”，建立“中国特色现代国有企业制度”。

以科学的管理方式转换国企经营机制，经营业绩得以提升，国有资本得以增值。这也是检验国企混合所有制改革成功与否的重要标准。

以管用的操作范式激发国企人力资源和企业家队伍。人才资源和人力资本保值、增值也应当在国企混改中得到重视和关注，这原本是我党的传统优势，属于“无形国资”的重要元素。特别是属于企业人力资本的企业家队伍，要尤其重视激活。正如习近平总书记所强调的，要让国有企业领导人员在工作一线摸爬滚打、锻炼成长，把在实践中成长起来的良将贤才及时选拔到国有企业领导岗位上来。要大力宣传优秀国有企业领导人员的先进事迹和突出贡献，营造尊重企业家价值、鼓励企业家创新、发挥企业家作用的浓厚社会氛围。

而要保证上述目标实现，这就需要坚持党的领导、加强党的建设，这是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。国有企业要在以习近平同志为核心的党中央领导下，将坚持党的领导、加强党的建设嵌入治理体系、进入管理体制、融入运行机制，全方位发挥党组织领导核心和政治核心作用。

国有企业混合所有制改革的

方向和方式

优化股权结构，理清所有权责。国有企业混合所有制形式主要是股份制，目标是成为上市的公众化公司。混合股份制形式既可以是几家公有资本的均衡混合，也可以是国有、集体、非公资本的均衡混合，均应避免一股独大。其中国有资本在不同功能定位中采取不同股权结构。国有股权占40%左右，引入两名私有资本战略股东各占15%左右，其余股权由股票市场散户持有。从价值创造角度看，特别是对于企业价值提升空间大的目标企业，要充分考虑初创人、技术骨干等人力资本的无形价值及其在企业价值创造中的绝对地位。

从中观层面上打通财政部系和国资委系的壁垒，在这两大出资人旗下企业之间的股权混合和合作。设立共同资金池对股权高度分散化但实际控制的上市公司，一旦遇到其他资本敌意收购以求控制，资金池就要出手，确保国有资本控制权。

从宏观和长远角度看，国有企业既然属于全民所有，则应将统一的国资委由国务院择机划为直接对全国人大负责，由全国人大代表作为股东代表行使权利，同时要逐步强化各级人大中普通公民话语权的体现。

从微观经济主体层面看，组建或改组中央国资投资运营公司后，对现有中央企业资产实施资本化，引入合作投资者，更多改制为整体上市公司或分业务板块上市公司。整体上市和分业务板块上市公司由国资投资运营公司或其持股的中央经营企业持股，分类打造中央国有独资、国有控股或国有持股的混合所有制企业。对中央国资投资公司和国资运营公司所持股的承担具体经营功能的中央企业进行绩效管理，对国有资本进行战略进退、战术流转。

优化经理结构，松绑经营权责。重点加强董事会建设，落实和维护其重大决策权、高管选聘权、业绩考核权和薪酬管理权，建立派出董事的行权规范，改进考核评价体系，同时保障经理层的经营自主权，切实发挥监事会的监督作用。坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法用人权相结合，不断创新有效实现形式。在企业高管人员中推行职业经理人制度，以任期制和契约化管理为基础，建立市场化的选聘、激励、约束、流动退出机制和配套的培养、评价、绩效管理体系，实现职业经理人的能上能下、能进能出。特别要从职业经营者中大力培养和充分发挥企业家作用，将其视为重要资源盘活。同时，全面推行劳动合同管理，完善和落实市场化的劳动用工制度。

优化管理结构，落实监管权责。建议实行资本监管与职能监管分开，组建一个国有资产监督管理机构（大国资模式）履行出资人职责，从管资本为主着力，统一监管目前国资系、财政系下136户中央企业和8 000多户中央部门、部属高校所管企业，而对于其涉及的国计民生、国防军工、金融财税、文化舆论等管控职能，由有关部委协会通过职能监管、行业监管的形式予以施行，从而实现三个一视同仁。

加强社会主义市场经济体系完善，对国有企业、民营企业、外资企业等不同所有制经济类企业作为市场主体在整个社会主义市场经济运行中的经济行为，通过经济手段一视同仁予以对待，发挥市场决定性作用。

加强社会主义立法执法司法体系建设，对国有企业、民营企业、外资企业等不同所有制经济类企业作为企业公民在整个领土范围内的社会行为，通过政策手段特别是法律手段一视同仁予以监管，更好发挥政权职能，突出阳光操作和信息披露监管。

加强社会道德信用体系建设，对国有企业、民营企业、外资企业等不同所有制经济类企业“内部人”和外部人道德信用作出评价和联网，以道德手段约束企业经营管理者，包括出资人代表、董监事等的行为，提升诚信度和自制力。

总之，深化国有企业改革，是经济体制改革的重要基础性、牵引性改革，事关基本经济制度，事关“四个全面”战略布局，事关党的执政基础，绝不能犯方向性、颠覆性错误。我们既不能走封闭化、行政化、逆市场化的老路，也不能走“去国有化”“去主体化”“去主导化”的全面私有化的邪路，改革决不能把国有企业改垮了、改没了、改小了、改散了。在国企混合所有制改革实践中，要深入学习党的十八届六中全会精神，深入贯彻全国国有企业党建工作会议和习近平总书记系列重要讲话精神，善于从多维度多视角看问题、想办法，着眼于形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制，坚持混合形式、治理模式、管理方式必须协同与匹配，通过产权伦理文明化、内外治理规范化、公司经理职业化、经营管理市场化，追求产权、治权、管权协同高效。其中，推进股权多元化，为完善现代企业制度奠定产权基础；建立规范的公司制和法人治理结构，即按照公司法规范央企的相关制度，使公司真正成为市场竞争中的法人主体，推行外部董事占多数的董事会运行机制，明晰董事会、经理层的责权利，实现行权顺畅。建立职业经理人制度，坚持董事与经理人社会化、市场化方式选拔，特别要充分发挥企业家作用，用人力资本撬动经济资本、用活劳动激活固化劳动，从而用市场化、契约化方式解决好企业经营委托代理的完整闭环；推进公司内部机制市场化，即用人用工及分配机制等方面与市场接轨。在此基础上，依照市场规律和经济运行规律，依法合规尊俗开展企业运营，实现国有、集体与私有、外资资本的共生共赢，为中华民族伟大复兴打牢根基。

（作者为新兴际华集团党委委员、办公厅主任，教授级高级政工师）

（责任编辑：陈海峰）