“后监督时代”基层央行会计监督发展趋势探析

●郑家庆 王磊

“后监督时代”基层央行会计监督发展趋势探析

●郑家庆 王磊

近年来，人民银行会计核算模式出现较大调整，基于集中监督模式下的监督理念、监督定位和监督重点均有待重新校准。本文主要从监督系统差异、系统防控机制、监督风险控制等角度进行分析，并针对基层央行实际，分别就远近目标提出工作建议。

基层央行 会计监督 发展趋势

在2015年人民银行对内设部门进行的整合中，人行地市中支相继撤销事后监督部门，会计监督业务并入各业务条线部门。面对基层央行“后监督时代”的到来，为保障监督转型与会计核算发展形成有效对接，本文从风险与履职的角度出发，在客观审视监督定位、有效把控风险内涵、准确定义风险核心等方面做了一定的思考和探索。

一、ACS与ABS模式下监督系统的差异

2014年，中央银行会计核算数据集中系统（以下简称ACS）在全国上线，取代了原来的中央银行会计集中核算系统（以下简称ABS）。ACS与ABS模式相比，监督系统有着明显的差异。

（一）系统关联更为紧密

ABS模式下，监督系统一个是独立的业务系统，与ABS系统和中央银行会计凭证影像事后监督系统之间存有数据接口。通过数据导入导出的方式，监督系统向ABS系统采集账务信息，向凭证影像系统采集影像信息后，再进行业务监督。ACS模式下，监督系统直接嵌入系统，以ACS监督子系统的形式存在，所有的监督数据直接调用ACS系统数据库，不仅省去了人工导入导出数据的过程，也使数据的传输更为快捷。

（二）监督操作更为简捷

ABS模式下通过监督系统进行会计业务监督采取的是复核式，即对需要监督的会计业务再次进行要素录入、比对，本质上与业务前台的记账复核没有区别。在ACS模式下，会计业务监督采取的是确认式，即凭证影像与账务处理信息在监督系统内同步展示，且对需要监督的要素或者信息进行提示，监督员只需核对后对该笔业务判断正确与否，并加以确认即可。ACS系统中也设置有是否进行复核式监督的开关，但由于系统默认为确认式，所以这也是目前主流的监督操作方式。

（三）任务划分更为清晰

ABS模式下，由于采取的是复核式监督，对于监督任务的划分相对模糊，基本上业务复核完毕也就代表监督任务的完成。ACS模式下，对监督任务进行了更为科学细致的划分。在监督子系统中，监督任务共划分为六大类，包括实时监督、事后监督、凭证影像监督、重要账户余额监督、系统日志监督、对账监督，监督行为分别定位于事中和事后，监督目标的指向性更明确，对于风险的定向也更为准确。

二、ACS系统风险防控机制评价与分析

对于现行的ACS系统而言，由于核算模式的颠覆性革新以及会计流程的整体再造，使系统风险防控机制得到了极大的加强与完善，主要表现在以下几个方面：

（一）账务处理与业务受理分离

ACS模式下，营业网点负责将实物凭证扫描上传至业务处理中心，业务处理中心负责依据凭证影像进行账务处理，这一系统设定使账务处理与业务受理实现了物理层面的完全隔离。对营业网点而言，核算角色的变化带来的不仅是操作的简化，由于账务处理的成功与否不再受营业网点的直接控制，也从一定程度上规避了前台可能产生的道德风险。

（二）账务信息碎片化处理

营业网点传输的凭证影像在业务处理中心进行信息录入之前，首先要经过系统的标准化切片流程。据统计，每张凭证影像将被切分为4—8份不同的信息切片，这些信息切片被随机推送给多个操作员进行录入。这种碎片化的处理方式使每个操作员面对的信息简化单一，同时由于后续比对校验机制的存在，使得操作性风险的发生几率大大降低。

（三）业务流程中控制环节显著增加

在ACS系统中，一笔核算业务从发起到终结，整个业务流程中要经过多个控制环节。一是主管确认环节，实物凭证由营业网点操作员扫描后，首先会传送给营业网点主管，由其对凭证要素、凭证影像与实物凭证相符性进行审核，比对无误后经过确认才能上传至业务处理中心。二是业务判别环节，通过人工和系统两种方式对业务种类与凭证选择相符性进行判定，无误后才能进入信息录入环节。三是信息比对环节，多个操作员对影像切片进行信息录入后，还要进行相互比对，如果存在不符，则会由第三方介入进行第三次录入和比对。由于这些设计都被固化在系统之中，使内控机制的执行性风险在系统层面得到了一定的规避。

（四）后台业务自动化处理提升

ACS系统中，通过基础性的系统参数设置，使后台自动处理业务的比率得到明显增加。诸多业务不再由前台营业网点进行发起，而是在系统后台进行自动处理，这使得风险幅面得到了缩减。

（五）系统内嵌外部对账功能

ACS综合前置子系统上线后，商业银行通过综合前置系统摆放在其本行的客户端每日与人民银行进行对账，其对账执行情况和对账结果直接反映在ACS系统之中。如果存在不符，营业网点则会审核相关明细记录和开户单位的说明。这也使得对账管理这一风险防控机制得到了更为高效的执行。

三、监督系统风险控制力的评价与分析

现行的监督工作主要通过ACS监督子系统来完成，有以下六类任务设置：一是实时监督，主要是针对系统参数调整及非工作时段推送的业务进行监督。二是事后监督，主要是根据系统设定的监督范围或抽选比例对所有业务（已进行过实时监督的除外）进行监督。三是凭证影像监督，主要是核对实物凭证与凭证影像是否相符。四是重要账户余额监督，主要是核对发行基金及暂收、暂付账户余额。五是系统日志监督，主要是对营业网点、运管中心系统操作日志进行审核。六是对账监督，主要是对开户单位每日通过综合前置系统的对账结果进行再次确认。

监督系统通过模块化运行，使监督工作更为标准化，对会计风险的控制也贯穿于操作环节之中。但从实际运行效果来看，还是存在诸多不足：

（一）监督实施存在时滞

目前，监督任务中除实时监督必须当日完成外，其余监督任务的完成时限均为次日或更长。这就意味着除实时监督可当日发现风险外，其余形式的监督最早也要次日才能发现风险，存在明显的滞后。此外，从另一角度来说，ACS监督子系统中的实时监督由于并不对业务流程构成影响，实际上并非真正意义上的“实时”。所以长久以来困扰监督工作的时滞问题虽然在ACS模式下有所改善，但始终没有得到彻底根治，仍是监督效能发挥的最大短板。

（二）核心风险控制力有限

对于凭证真实性这一核心风险，监督系统最有效的控制手段莫过于两点，一是通过凭证影像监督核对凭证实物，二是通过对账监督确认业务发生是否真实。在目前多数凭证都集中归档于中心支行的情况下，凭证影像监督受凭证邮包的传递效率制约，最快也要延后两日才能核对，实际操作中存在较大的漏洞。

（三）监督任务目标模糊

对于系统日志监督，其中的日志条目众多繁杂，无论从制度上还是操作手册上都没有给出明确的判别标准。根据经验判断，日志监督的主要目标是及时监督发现非工作时段的业务处理行为。但非工作时段处理业务既不能一概而论为错误，同时这一行为操作的结果也被纳入到了实时监督的范畴，所以这一任务的设定就显得较为矛盾，由于监督目标的模糊也直接导致监督流于形式。

（四）监督职能与前台重叠

目前，大部分全国性商业银行均上线了综合前置子系统。在此情况下，监督子系统中的对账监督只是对营业网点审核过的对账结果进行简单地二次确认，从效率的角度看有所重复。

现在监督系统对ACS系统风险控制的作用，更多的是体现在业务全景的检查审核、事后及时发现业务差错以及基础工作的规范和质量方面。由于存在监督时滞这一无法回避的短板，再加上形式监督、功能重叠的问题，体现出监督系统在风险控制方面存在明显不足。

综上所述，我们认为在ACS模式下，会计核算前台的角色在转变、操作在简化、内容在减少、控制在加强，而与此相对的却是监督系统的定位在同化、效率在降低、职责在模糊、作用在弱化。面对核心风险向业务前台的集聚，单一依靠完善监督机制已经无法实现，更多的还是需要前台的执行和自律来实现，故而需要顺应发展对监督工作进行调整和修正。

四、监督管理体制的工作建议

随着人行内设部门调整到位，监督工作已随业务条线进行了分流，但对于会计监督工作的定位，在不同层面仍存在着不同的声音。为此，本文从实际工作出发进行了相关思考，建议监督工作的调整宜从近期措施和远期目标两个方面逐步推进落实。

（一）近期措施：监督模式由集中改为分散，引导监督职责回归

继续延用ACS监督子系统，但对现行的集中模式进行调整，改集中监督为分散监督。即监督管理权在中心支行，监督操作由指定的支行人员完成，凭证资料也相应保存在支行，不再由中心支行统一装订保管。履行监督职责的支行人员由支行党组推荐、中心支行党委审查，中心支行支付部门委派，并由中心支行监督主管在监督子系统内进行授权。指定的人员对支行营业网点履行监督职责，向中心支行党委负责。监督任务包括系统监督和凭证装订，凭证保管由支行档案室按规定执行。监督职责由支行人员履行，一方面使责任划分更为清晰，符合各负其责、对自身行为负责风险控制理念；另一方面，监督滞后情况可以得到缓解，有利于及时发现风险和差错，提高风险的控制力。

同时需要关注的是，支行监督员虽名义上受中心支行委派，但同级监督的实质并未改变，可能会使监督的独立性打折扣，而且在具体操作中，不排除对于差错不进行系统通报记载而直接进行整改的可能性。支行一级也对监督员有着不可忽视的影响力，风险能否得到客观的提示和暴露也存在不确定性。所以需要中心支行一级合理调整工作重心，采取相应措施，加强对支行的工作指导和督查。

（二）远期目标：取消监督子系统，风险监督与前台操作整合

这里所说的取消ACS监督子系统，并不是一刀切地将监督职能完全割裂，而是依据“整合为先、有保有压”原则向业务前台归并。

一是在完善业务风险分级的基础上，适当扩大“实时”操作的适用业务范围，同时将实时监督向业务前台的实时授权转化，形成事中控制机制，利用对重点业务的实时控制强化对重要风险关口的把控。

二是在强化实时控制的基础上，考虑到业务处理中心对操作性差错相对完善的控制，可以相应取消事后监督和凭证影像监督。另外像日志监督，由于对风险的指向性不强，形式大于实质，也应予以取消。

三是对于重要账户余额监督、对账监督，由于直接针对风险，可以整合进ACS系统，设定强制执行标志，使之成为营业网点主管日常工作的一部分，这样不仅有利于落实，更可以在岗位责任上形成匹配。

当然，取消了监督环节，风险责任则更为集中于业务前台，业务差错和风险的发现对前台的依赖度较高，也对前台人员的责任心和道德操守提出了更高的要求。通常情况下，业务量以及业务种类与风险是呈现正向相关趋势的，所以只要严格落实综合前置系统的对账工作，也就基本把控了风险核心。此外，会计核算人员由其个人对自身处理的业务负责，从根本上实现了职责与风险挂钩，也可以切实起到风险控制的目的。■

（作者单位：中国人民银行荆州市中心支行）

1、田力.2011.中国人民银行会计核算监督探索[M].湖北：武汉大学出版社。

2、王芳.2014.人民银行会计核算业务监督理论与实务[M].北京：中国商业出版社。