精准扶贫视域下我国集中连片特困地区致贫成因与扶贫对策

汪磊

（贵州大学公共管理学院，贵州贵阳550025）

精准扶贫视域下我国集中连片特困地区致贫成因与扶贫对策

汪磊

（贵州大学公共管理学院，贵州贵阳550025）

集中连片特困地区集民族地区、革命老区、贫困山区、边境地区于一体，是新时期我国扶贫攻坚的主战场，具有典型的特殊性和复杂性。连片特困地区的扶贫成效直接影响着我国精准扶贫战略的实施进程。文章分析了集中连片特困地区概念，从空间分布、行政区划、片区类型、贫困程度等维度阐述了集中连片特困地区的基本情况，并基于地理区位、经济辐射、政策扶持、产业基础等视角揭示了集中连片特困地区致贫成因，最后提出了相关的对策建议。

精准扶贫；集中连片特困地区；致贫成因；扶贫对策

经过三十多年的扶贫开发，我国农村地区反贫困斗争取得了可喜成绩。2015年农村贫困人口由上年的7017万减少到5575万，贫困发生率下降到5.7%。尽管扶贫成效显著，但形势依然严峻，深度贫困问题比较突出，返贫现象时有发生，尤其是集中连片特困地区扶贫开发工作任务重，脱贫难度大，返贫比例高[1]。2012年国家调整了既有的扶贫开发战略，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则，将自然地理相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近、贫困程度相仿的679个县域划分为14个集中连片特困区[2]。这些连片特困地区大多地理区位偏远、生态环境脆弱、自然灾害频繁、经济发展滞后、物流交通不畅，传统经济带动乏力，常规扶贫难以奏效，已成为“十三五”时期脱贫攻坚的主战场，严重制约着我国区域经济的协调发展。当前，在实施精准扶贫战略的背景下，政府部门强调更多的是因户施策、因贫施策，多数学者也是着眼于行政村、贫困户等微观层面提炼致贫成因[3]，容易忽略具有共同性、整体性以及特殊性的片区致贫原因。实际上，由于空间尺度的不同必然导致致贫成因的差异性。因此，研究精准扶贫视域下我国集中连片特困地区的致贫成因，并提出相应的对策建议，对完善我国精准扶贫机制，巩固脱贫攻坚成效有着重要的现实意义。

一、集中连片特困地区的概念及内涵分析

集中连片特困地区的划分反映的是片区扶贫的思想。片区扶贫可追溯至上世纪80年代，当时将全国农村贫困地区划分为18个片区，但苦于贫困人口众多，且国家财政能力有效，片区扶贫的思想仅停留在理论层面，后来扶贫对象逐步调整为扶贫工作重点县。关于“集中连片特困地区”的概念最早可追溯至任保平（2005）给出的概念。他认为集中连片特殊困难地区是指因自然、民族、历史、政治等原因导致一般经济增长不能带动、常规扶贫手段难以奏效的集中连片贫困地区[4]。该概念强调了连片特困区的“特殊性”，但在区域的划分标准上并没有形成统一的观点，完全由政府决定，主观性较强。2010年7月温家宝总理在全国

“西部大开发工作会议”上正式从官方语境中提出“集中连片特殊困难地区”的概念。随后国务院扶贫办于2012年6月公布了14个集中连片特困地区分县名单。王思铁（2014）从狭义与广义的角度进行界定，狭义连片特困地区是指由相连接的两个或两个以上行政村或乡镇构成；而广义的连片特殊困难地区可由两个或两个以上县或市或省构成，该概念强调了连片特困地区的“连接性”[5]。实际上，分析“集中连片特困地区”的具体内涵，应该紧扣“集中连片”与“特殊困难”两个子概念。其中，“集中连片”是对区域范围的界定，属于地理空间范畴，意味着扶贫开发手段是采取连片开发扶贫模式，而“特殊困难”是对贫困深度的界定，属于经济学范畴，是对诸如革命老区、民族地区、边疆地区以及贫困山区等各类不同困难类型地区的包容性概括。

综上所述，不同学者从不同维度诠释了集中连片特困地区的概念，为我们提供了很好的参考借鉴。在此基础上，本文认为，所谓集中连片特困地区，是指因自然、历史、民族、宗教、政治、社会等多种复杂因素的共同作用，一般经济增长已难以带动其发展，常规扶贫手段难以奏效，扶贫开发难度逐渐加大的地理区位相邻、贫困程度相近的连片贫困地区和特殊困难地区。

二、我国集中连片特困地区基本概况

2011年12月6日，国务院发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确指出“将14个集中连片特殊困难地区作为扶贫攻坚主战场是新阶段扶贫开发工作的重大战略举措”。14个集中连片特困地区中，除西藏、四省(青海、四川、云南、甘肃)藏区、新疆南疆三地州外，其余11个连片特困地区包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区(见图1)。从空间分布看，14个片区中地处西部地区境内的片区7个，中部地区，中部—西部地区各有片区2个，东部地区，东部—西部地区，东北地区境内各有1个片区，整体上反映了我国绝对贫困人口在空间上大分散、小集中的分布格局（见图1）；从行政区划看，14个连片特困地区分散于19个省（区、市）的505个县，其中包括414个扶贫开发工作重点县，180个革命老区县，195个少数民族县和28个边境县，区域面积141.3万平方公里，占国土总面积的14.7%，区域人口2.28亿，其中农村人口1.96亿；从片区类型看，14个连片特困区集民族地区、革命老区、边境地区、生态脆弱区等多种类型于一体。其中，11个片区地处少数民族地区，8个片区地处革命老区，3个片区地处边境地区，全部属于生态功能区或者生态脆弱区[6]，如滇黔桂石漠化片区(含乌蒙山片区，武陵山片区部分地区）是我国目前贫困面最广、贫困程度最深、贫困发生率最高的岩溶石漠化地区，吕梁山片区是山西省黄河流域水土流失最为严重的生态脆弱区，秦巴山片区境内洪涝、泥石流等自然灾害频繁，生态环境十分脆弱；从贫困程度来看，2014年14个集中连片特困地区农村贫困人口3518万人，贫困发生率为17.1%（高出全国平均水平9.9个百分点），农民居民人均可支配收入6724元（仅为全国平均水平的67.97%）。其中，乌蒙山区，秦巴山区，武陵山区，滇黔桂石漠化区农村贫困人口均超400万人以上。滇黔桂石漠化区，乌蒙山区，六盘山区贫困发生率均超18%以上①国家统计局住户调查办公室.中国农村贫困监测报告[M].北京：中国统计出版社，2015。综上所述，集中连片特困地区的贫困程度远比全国农村贫困程度深，贫困范围广，脱贫难度大，已成为我国扶贫对象最多、跨域范围最广的连片区域，也是新时期我国扶贫攻坚最难啃的“硬骨头”。

图1 我国集中连片特困地区空间分布

三、我国集中连片特困地区致贫成因分析

由于西藏区、四省藏区、南疆三地州贫困人口偏少，分别为61万，103万，99万①国家统计局住户调查办公室.中国农村贫困监测报告[M].北京：中国统计出版社，2015，且已被明确实施特殊政策。自2010年以来，中央已先后召开了多次西藏工作座谈会、新疆工作座谈会，继续实施特殊的扶持政策，其脱贫力度远大于其他片区。限于篇幅，仅就其他11个片区进行原因分析，具体内容如下：

（一）省际边界接壤，远离经济中心

除滇西边境山区（处于云南省境内）外，其余10个集中连片特困地区全都处于省际交界地带，如武陵山区由湖北、湖南、贵州、重庆四省市边界接壤而成，乌蒙山区由云南、贵州、四川三省边界交界形成，滇黔桂石漠化片区由云南、贵州、广西三省交界而成，罗霄山区由湖南、江西两省边界山地接壤而成，大别山区由安徽、湖北、河南三省边界接壤而成，秦巴山区由于四川、重庆、陕西、甘肃、湖北、河南六省市接壤交界，六盘山区涵盖甘肃、陕西、青海、宁夏四省区交界地带，吕梁山区由山西、陕西两省交界地带构成，燕山—太行山区由河北、山西、内蒙古三省区接壤而成，大兴安岭南麓山区由内蒙古、吉林、黑龙江三省区交界地带构成。历史上，受交通阻隔，信息封闭，人才匮乏，市场缺失等因素影响，省际边界区域大多处于社会治理的末梢，经济发展滞后，是政府投资的边缘区、政策扶持的塌陷区、区域发展的摩擦区，空间协调难度大，统筹发展困难多，脱贫攻坚任务重。加之这些片区远离周边区域中心，受经济中心辐射带动较弱，传统的经济增长无法带动片区经济社会发展，地理边缘化、行政边缘化、经济边缘化叠加效应明显[7]。如武陵山片区内的铜仁市距离省会贵阳市有350公里，恩施市距离省会武汉市520公里，吉首市距离省会长沙市480公里②根据百度地图查询得到的数据，难以接受经济中心的辐射带动。此外，随着连片特困区内的边远山区与中心城区，民族地区与新兴城镇，生态脆弱区与重点开发区之间的发展差距日益拉大，使得连片特困区有限的人才、资本、资源等生产要素不断流向区域经济中心，“马太效应”持续发酵，自我发展能力持续弱化，加剧了集中连片特困地区的贫困程度。

（二）地处偏远山区，物流交通滞后

我国山区面积占全国国土总面积的69.1%，2013年全国山区贫困人口占全部农村贫困人口的比重为52.7%，远高于山区人口在农村人口中的比重③国家统计局住户调查办公室.中国农村贫困监测报告[M].北京：中国统计出版社，2014，表明我国农村贫困人口有进一步向山区集中的趋势。由图1可知，除滇黔桂石漠化片区属于典型的生态脆弱区外，其余10个集中连片特困地区全部集中于大石山区，高寒山区,边境地区等偏远山区，直接冠以“山区”二字命名，包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、燕山太行山区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山太行山区、吕梁山区、大别山区等。我国连片特困地区地貌以山地为主，地形上以某一山脉或多个山脉为中心，呈走向不同，分布连片的空间格局[8]，涵盖了许多地势陡峭，沟壑纵横，气候类型复杂，自然灾害频繁的大型山脉，这些区域大多社会、经济、文化发展相对滞后，社会发育程度较低。另一方面，由于山区地势险峻陡峭，地质条件复杂，桥隧比过高，建设成本偏高，交通基础设施严重滞后，特别是支撑农业和农村经济发展的公路建设历史欠账较多，片区交通体系处于全国交通网络的末梢，公路运输成为片区最主要的运输方式[9]。从公路里程指标来看，11个集中连片特困地区公路网里程数924253公里，仅占全国公路网里程数的23.06%；国省道里程数为88135公里，仅占全国的20.31%；农村公路公里数为836118公里，仅占全国农村公路里程数的23.39%；建制村通畅率为57.5%④数据来源：集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要（交通运输部编制），远低于全国81.7%的平均水平。以涵盖武陵山片区、乌蒙山片区以及滇黔桂石漠化片区三大片区的贵州省为例，高速公路每公里造价高达1亿元左右，成本远高出平原地区，导致商品物流成本也偏高，严重制约了片区资源的合理流动与有效配置。

（三）政策扶持盲区，内生发展不足

扶持政策是区域经济发展重要的外生变量，政策的导向作用、扶持力度以及资源配置直接影响着区域经济的发展速度与质量。现实中，我国经济特区、沿海开放城市等区域经济的崛起无不是得益于国家相关政策扶持。特别是在具有中国特色的社会主义国家，政策的力量作为区域经济发展的重要推手，是集中力量办大事的国家意志体现。集中连片特困区大多处于省际交界地带，属于基础设施薄弱、经济发展粗放、市场发育停滞的边缘地带。由于国家优惠扶持政策一般倾向于以省区（直辖市、自治区）以及县域（全国592个国家扶贫开发重点县）为单位进行政策供给。加之片区内农民文化程度较低，经济基础薄弱，等靠要思想严重，生计难以持续，内生发展明显不足。连片特困地区由于行政壁垒高，产业同质性强，经济发展空间小，区域协调难度大，难以成为各种扶持政策、特殊政策惠及的地方，国家针对省际边界跨行政区划的扶持政策供给更是鲜见。在集中连片特困地区扶贫攻坚上升为国家战略之前，连片特困地区享受的扶贫政策主要集中于覆盖范围广同质性较强的普惠政策，针对性强差异性强的特惠政策供给有限，单个连片特困地区往往处于国家宏观经济政策或战略的盲区。以武陵山片区为例，该片区周边分布的武汉城市圈“两型”社会综合配套改革试验区、长株潭城市群“两型”社会综合配套改革试验区、成渝城乡协调发展综合配套改革试验区以及贵阳市国家级循环经济试验区相继上升为国家战略层面，武陵山片区处于被国家级经济区块包围之中，政策塌陷效应十分明显[10]。

（四）山地农业萎缩，产业基础薄弱

我国集中连片特困地区大多位于老、少、边、穷的农村偏远地区，山地农业已经成为连片特困地区基础性、主导性产业，是形成片区自我发展能力的重要力量。长期以来，连片特困地区农业一般以传统种植业为主，养殖业为辅。受地形破碎，人多地少，生态脆弱，自然灾害等因素影响，山地农业发展模式单一，生产方式落后，生产效率低下，科技含量不高，农业生产规模化、产业化、集约化水平较低，粮食作物播种面积缩减，传统农业逐渐萎缩。另一方面，产业扶贫已被诸多成功实践证实为脱贫致富的有效模式。在推动产业发展的过程中带动连片特困区贫困农户增收，主要依靠强有力的扶贫产业带动。除区位、交通、政策等外在约束条件，我国集中连片特困地区贫困问题归根到底缘于产业基础脆弱，加之远离区域中心，整个片区往往处于产业分工的链条之外。对内而言，连片特困区中比较优势明显，辐射功能较强的产业往往以特色产业为主，集中于绿色食品、特色农业、乡村旅游、民族医药等产业，但这些特色产业规模偏小，地域分散，组织化程度低，难以形成具有较强带动能力的主导产业，辐射带动能力十分有限。尤其是连片特困区内的乡村产业开发还处在初级阶段，产业化龙头企业数量少、规模小，产业链条短，对特色产业和优势产品开发不足，加工转化率低，“公司+基地+协会+农户”的运作机制还不健全，辐射和带动产业发展、农民增收的能力不强，国家和地方政府对特色产业的扶持力度明显不够。

四、对策建议

（一）统筹各级利好政策，科学编制扶贫规划

随着集中连片特困地区的扶贫攻坚上升为国家战略，2011年发布实施的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确14个集中连片特困地区成为新时期扶贫攻坚的主战场。在此背景下，上至中央下至地方的各级部门纷纷出台各种利好政策，如交通运输部出台《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要》、国土资源部出台《支持集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚若干意见》等。这些利好政策是科学编制集中连片特困地区扶贫规划的重要依据。当前，政府部门应在研究集中连片特困区脱贫问题各种利好政策的基础上，有效衔接不同政策的连贯性，逐步消除政策碎片化，在摸清如何利用好这些政策的同时，结合连片特困区的差异性、特殊性以及现实性，科学编制精准扶贫背景下集中连片特困区扶贫规划，实现各级利好政策之间的有效联动，深度挖掘并充分利用各类利好政策。具体而言，在编制过程中，要从战略高度认识到编制扶贫规划的重要性、前瞻性以及导向性，要认真借鉴国内其他贫困地区扶贫开发的成功经验，重点突出减贫效应的针对性，避免片区扶贫规划沦为一般的区域经济发展规划，从而编制出科学高效的符合片区实际的连片特困地区扶贫规划[11]。

（二）完善交通基础设施，增强中心辐射能力

连片特困地区地质构造复杂，地理环境多样，地貌以山地为主，山地、丘陵、高原、台地交错分布。其中，海拔在1000m以上的高原占到连片特困地区53.53%。受地形地貌以及区位条件影响，片区内交通设施严重滞后，城市分布数量偏少，道路交通等级较低，县乡公路连通性差，物流成本较高。交通运输的基础性、先导性、服务性作用，决定了精准扶贫进程中必须交通先行。交通网络是构建连片特困地区与外界信息沟通，物质交换，人员流动的重要通道，是区域经济中心带动产业辐射的主要轴线，交通路网的缺失或不完善严重制约着片区内部以及片区与外围之间的资源配置，影响了连片特困地区经济社会的发展。长期以来，“要致富，先修路”已经成为我国农村贫困地区脱贫攻坚实践中的成功经验。由于交通基础设施覆盖的范围广，成本高，周期长，风险大，单凭县级甚至省级财政都难以筹集到相应的资金。因此，必须整合中央财政以及地方财政的力量，通过顶层设计，统一规划，构建连通村级—乡镇—县域—省区涵盖铁路、公路、航空、水路等为主体的现代交通综合网络体系，尤其利用高速铁路、高速公路等快速通道积极培育片区内中小型城镇的形成，增强这些新兴城镇对周边群众就业以及产业分工协作的辐射带动作用。在有能力的连片特困区内，结合当前的生态移民搬迁、城镇化进程以及旅游资源开发新建支线机场，不断优化片区对外交通的立体式格局，尤其是要站在区域经济发展的角度，构建连片特困地区与周边相邻区域中心的快捷通道，积极融入到周边国家级区域经济发展的产业分工与协作中。

（三）瞄准农户家庭类型，增强内生发展能力

自上世纪八十年代中期我国实施大规模扶贫以来，国家扶贫瞄准对象经历了连片区、贫困县、重点县及重点村、连片特困区的演化。随着精准扶贫战略的纵深推进，脱贫攻坚任务日趋复杂，扶贫重心逐步由关注“面上贫困”向“点式贫困”转移，扶贫开发工作要求越来越精细、越精确、越精准。这就要求不断优化现有的扶贫开发政策，更加着眼于瞄准微观层面的农户家庭，多角度全方位摸清农户家庭的扶贫需求，以家庭资本的分布情况，借助精准扶贫增强贫困户自身发展的内生动力。以种植业和养殖业为例，首先要以农户家庭为细分单位进行扶贫项目匹配，相邻农户之间实现错开种养，如选择养鸡与养羊错开进行，避免因草料资源紧张而形成的恶性竞争。又如有些养殖业的周期长，成本高，收益慢，要充分考虑农户家庭经济能力，若资金投入有限，需要选择成本投入相对较低的其他项目。此外，具体到每个家庭的扶贫项目规模还须考虑家庭的成员结构、教育水平、资金能力等诸多因素，借助“雨露”计划和农村远程教育平台，大力加强劳动力转移培训、农业技能培训、农村电商培训、市场营销培训，帮助农户家庭有效规避各类风险。因此，农户家庭瞄准意味着对每个家庭的基础性数据必须真实记录，实现农户家庭与扶贫部门之间的信息对称，并在此基础上逐户摸底，建档立卡，做到村有卡、乡有册、县有簿，实施全过程动态管理，从而制定具有实施差异化扶贫新战略，切实提高贫困户自身的发展能力。

（四）构建跨省联席机制，完善区域合作机制

新时期我国集中连片特困地区的扶贫攻坚不同于以往以县、乡或村为对象的“点式扶贫”的单打独斗，包括交通基础设施、公共服务供给以及土地资源要素等在内跨省域致贫因素的共同特性决定了必须从国家层面集中力量对连片特困地区进行扶贫攻坚。而连片特困地区的跨省域特征意味着片区扶贫开发必然面临着行政壁垒、利益博弈、产业雷同、特色相似、项目重复等问题。特别是集中连片特困地区范围内产业布局相对分散、产业规模相对较小、产业同质性较强、产业竞争力弱以及盈利能力不强等诸多问题，客观上要求连片特困地区必须以提升产业盈利能力和培育竞争力为导向，走产业规模化、集群化以及集约化的发展模式。因此，集中连片特困地区的扶贫开发必须着眼于跨省域的区域协作，不断突破行政壁垒，以“利益共享、风险共担”为原则，在国务院扶贫开发领导小组的协调帮助下，建立跨省联席会议制度，尤其是针对长期制约片区发展的交通瓶颈、市场培育、政策衔接、资源整合等共性问题，通过不断加强区域协作，淡化行政区划，加快构建产业合作联盟，完善区域发展协作机制，通过完善多层次多方位合作交流机制，定期研究解决扶贫开发进程中的相关问题，为常态性跨域扶贫协作搭建良好的制度平台[12]。

[1]陈灿平.集中连片特困地区精准扶贫机制研究——以四川少数民族特困地区为例[J].西南民族大学学报（人文社科版），2016(4）.

[2]黄承伟，向家宇.科学发展观视野下的连片特困地区扶贫攻坚战略研究[J].社会主义研究，2013（1）.

[3]李亚婕，毕玉辉.贫困农村致贫原因及脱贫对策研究—以河北省贫困农村为例[J].湖北农业科学，2013（10）.

[4]任保平.西部贫困地区的生态性贫困及其治理[J].商洛师范专科学校学报，2005（1）.

[5]王思铁.乌蒙山区与全省同步建小康[J].四川党的建设（城市版），2014（7）.

[6]王军.我国集中连片特困地区城镇化道路的选择[J].中国党政干部论坛，2013（8）.

[7]宋爱苏.老少边穷连片地区区域合作路径选择及机制建设的思考—以武陵山民族地区为例[J].探索，2009（6）.

[8]邓正琦.山地区域基本特征及其发展思路—以我国14个集中连片特困地区为例[J].重庆师范大学学报（哲学社会科学版），2015（3）.

[9]童中贤，曾群华，马骏.我国连片特困地区增长极培育的战略分析—以武陵山地区为例[J].中国软科学，2012（4）.

[10]唐琼.推进武陵山片区融合发展的政策建议[J].湖湘论坛，2014（1）.

[11]刘筱红，张琳.连片特困地区扶贫中的跨域治理路径研究[J].中州学刊，2013（4）.

[12]蒋辉.武陵山集中连片贫困区跨域公共事务治理的模式与机制研究[J].湖北民族学院学报(哲学社会科学版)，2012（4）.

Analysis on Cause of Poverty and Countermeasure of Poverty Alleviation in Contiguous Poverty Stricken Areas in China from the prospective of Targeted Poverty Alleviation

Wang Lei
(Guizhou University School of Public Administration,Guiyang Guizhou,550025)

Contiguous poverty stricken areas,which gather ethnic areas,former revolutionary area old liberated areas,poor mountainous areas and border area in integral whole,is the main battlefield of tacking the hard-core poor,and it has the typical particularity and complexity.This article analysis the concept of contiguous poverty stricken areas,summarizes the basic situation of contiguous poverty stricken areas by the angle of spatial distribution ,administrative division,contiguous areas type,poverty degree.and explain the reason on being trapped in poverty on contiguous poverty stricken areas based on geographical location,economic radiation,policy support and industry foundation.Finally,some countermeasures are proposed.

Precise Poverty Alleviation;Contiguous Poverty Stricken Areas;Poverty Resulting;Countermeasures on Poverty Alleviation

F304.8

A

1008-780X（2016）04-0029-05

2016-06-23

2015年国家社会科学基金一般项目“西南地区农业旱灾成灾机制与风险管理研究”(编号:15BGL186)阶段性研究成果；贵州省教育厅高等学校人文社科研究基地项目“贵州山区现代化高效农业园区发展能力的评价研究”（编号:JD2014016)研究成果。

汪磊(1974-)，男，汉族，博士，贵州大学公共管理学院副教授，主要从事公共经济学与公共政策分析。