提高党际协商实效性问题研究

史海燕

(中共贵阳市委党校,贵州贵阳550005）

提高党际协商实效性问题研究

史海燕

(中共贵阳市委党校,贵州贵阳550005）

在我国，党际协商有着丰富生动的实践，提升党际协商的实效性有利于各个阶层的包容和理解，有利于提升协商的现代化和多层化，有利于推动基层治理走向善治。为了破解协商的随意性、欠缺平等性、社会结构失衡风险、过分追求决策速度等缺陷，就必须培育宽容政治文化，探索党际协商的多样化，养成协商的规范化、程序化模式，提升民主党派协商的主动性，推动善治的形成。

党际协商；实效性；民主

20世纪80年代以来，西方学术界兴起了协商民主理论研究的热潮。克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府中的多数原则》一文中首次使用“协商民主”一词。[1]目前，“协商民主理论”已经成为西方政治学领域的显学。

与西方不同的是，在中国协商民主是践行先于理论，相对于西方“以投票为中心”的竞争式民主，中国的协商民主不但有了丰富的实践形式，而且有了深厚的扎根土壤。“从革命时期的工农兵代表苏维埃制度、‘三三制’、参议会、各界代表大会等多种民主形式”[2]中所包含的协商因素到反独裁、争民主的斗争中，民主磋商、求同存异凝结起中共和民主党派的统一战线。建国后多党合作和政治协商制度、协商民主走上了正轨，协商民主和与人民代表大会制度互相补充，成为我国社会主义民主的两种重要形式，真正实现了中国民主政治发展的中国特色。在新时期，民情座谈会、民主恳谈会、民主理财会、居民论坛、乡村论坛、民主听证或议政会等新的协商民主形式不断涌现。基层的这种协商民主形式是一种协调公民与公民、公民与政府之间关系的重要程序和途径。随着形势的发展，我们党逐步通过完善党内协商民主体系来增强党内的凝聚力，提升党内协商的示范价值；通过健全党际协商民主机制，来提高党际协商的效率；通过开展党群协商民主活动来增强协商的效果；通过优化“两会”协商民主实践来增进协商的针对性和实效性。协商民主在中国显得生动活泼，开启了民主的新途径、新方法。中国党际协商民主从萌芽到发展，无不刻上了中国烙印，这一民主形式呈现出的针对性、实效性及和谐性特征在一定程度上彰显了中国社会主义协商民主的特色。

一、提升党际协商实效性的价值与功能

（一）有利于促进各个阶层的包容和理解

党派的不同实质就是社会各阶层的不同，协商民主本质上追求的社会各个阶层对公共事务的参与，在社会阶层多样化背景下和利益结构分化、社会思潮多样化背景下融合各个阶层来参与社会公共事务、实现民主，弥补竞争性选举民主、大多数决定的既定体制缺陷的一种新的探索。协商民主为民主提供了一个多元化视野，以协商的方式对公共政策进行公开的讨论、妥协进而提出各方接受的方案或决定，有利于促进政治文化建设中的包容性文化的开启，这更有利于促进各个阶层的包容、理解、和谐、共存，从而最终构建和谐社会。

（二）有利于推进协商民主的现代化和多层化

通过党际和党群政治协商来改善立法和决策的质量，促进合法决策，并引导政治协商逐步走向制度化、规范化和多层化；培养公民精神，促进政治共同体的形成；实现权力政治走向公民社会政治；有利于制约行政权的滥用；有利于促进基层协商民主形式的多样性和实效性。

（三）有利于推进基层政治走向善治

党内民主恳谈、参与式财政预算改革和行业工资集体协商基层协商民主等实践已经为基层政治走向善治开了一扇希望之窗。在政治协商实效性研究中，我们坚持以社会公共利益为导向，以平等理性参与协商为基础，并着力探索民主合法性和集体约束力的公共决策机制，来保障民主党派和无党派以及民众的参与权、知情权、选择权和监督权，推动治理模式的变革，走向善治。

（四）有利于破解人民政协的围城化和神秘化

“当前政治协商内容和过程对社会不公开，社会对协商的议题不了解，甚至也不参与。协不协商，协商什么，协商的结果怎么样，如何反馈，如何修正，都是党委政府和政协内部的事务，与社会无关。”[3]协商的过程也是无从知晓的。政治协商的封闭性直接导致社会对政协的认知和评价不高。政协和社会不能形成良性互动，政协也不能对社会情况做出及时反馈和分析。必须走出政治协商的这种神秘化和围城化。

二、党际协商的内在逻辑限度与矛盾

（一）协商的随意性和政治协商程序化、规范化发展方向的内在冲突

决策的科学化和民主化要求将决与策分开来，策在前，决在后。策要广泛征求多方面的意见。决策是党的领导和国家治理的核心，决策质量的高低和决策的正确与否决定事业的兴衰成败。决策越是科学民主，决策质量越高，就越容易实施。而坚持决策科学化的一条根本途径在于决策前的充分协商，才能克服执政党决策的“有限理性”。“党际协商民主注重民主的实质，协商主体在平等的氛围中就我国经济社会发展的重大问题和人民群众较为关心的热点、难点问题进行讨论在党际协商的过程中逐步深化认识、增进共识、消除误解。”[4]习近平同志在在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话上提出：“要拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等的协商渠道，深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商，建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种协商方式，不断提高协商民主的科学性和实效性。”在政治协商中，各民主党派与中共在长期的革命和建设中结成了风雨同舟、甘苦与共的政治同盟关系。1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中明确规定：“民主党派享受宪法规定的权力和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。”这一意见确定了民主党派主体的独立性。应该说我国党际协商的主体包括中国共产党、八大民主党派、无党派人士，协商既有中国共产党与八大民主党派、无党派人士之间的协商也有八大民主党派与无党派人士之间的协商。协商的对象在中央层面包括国家层面的中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件，宪法和法律的修改建议，国家领导人的建议人选，改革进程中的重要决定，国民经济和社会发展的中长期规划，关系国家全局的一些重大问题，等等。一些地方党委也结合当地的实际情况，对地方的党际协商的内容作了具体的、地方性的规定。协商的方式包括民主协商会、高层次的谈心活动、座谈会、书面建议、提案、报告等。但是当前实际上在协商过程中往往是呈现出诸多问题。（1）协商主题的不确定性。应该说党际协商的主题如上所述，在中央层面是具有相当的确定性的，但是具体到各级地方党委，协商主题的确定性就缺乏明确。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称2005年意见）对协商的内容作了总体的原则性规定，党的十八大提出要大力发展协商民主。本来各个地方就可以依据这些原则性的规定制定实施细则和办法。但是目前各个地方对协商的主题缺乏细致的规定。这样就导致一些地方高兴了就协商多些，不高兴了就协商少些，协商的主题是什么，哪些重要事项必须经过协商缺乏硬性的规定。这样就导致党际协商民主的落实程度在某种意义上取决于地方主要党委领导的民主意识和协商意识。这与依法治国的战略和发展社会主义民主的大方向是不契合的。（2）协商程序的随意性。哈贝马斯在谈到程序对民主的重要性时这样说：“民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下。在这个旋转的过程中程序的作用是至关重要的。”因为“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和过度的裁量”。[5]当前社会上对我国政治协商制度评价有一些微词，认为政治协商有点类似于走过场，其中根本性的原因在于缺乏严密而周到的程序设计。往往是主要领导先发言，主要领导一发言会议的基调就定了，这样导致参与党际协商的参加者觉得意见得不到充分的表达。当前我国政治协商制度的理念无疑是基于人民主权理论而设计，其缺陷在于缺乏明确而严密的程序性规定，这制约了政治协商制度的功效充分发挥，在一些地方，不经意政治协商就会沦为某些主要领导的宣讲堂和动员会。只有依靠正当的程序，才能遏制这种情况。同时如果程序设计严密正当，即使协商参加者本身的意见没有得到重视和采纳，他也会感受到程序的正义，从而从内心感受到公正和平等。我们必须认识到程序对于集合分散的社会声音，听取那些被沉没的声音的重要性。（3）协商参加者的准备不足。我国人大代表制度是以地区为基础产生的，而“我国的党际协商民主是以协商为基础，各民主党派的成员由协商产生，是来自各行各业的从业者。这样，就可以反映社会各界的利益需求，充分发挥利益整合作用”[6]。本来各民主党派成员和无党派人士都是来自各行各业的高级知识分子，他们代表知识密集型阶层。但是人的能力和知识经验是有限的，这些委员没有脱产，往往没有充分的时间和精力就某一问题展开充分的调研，通过了解民意、深入基层等方面来获得全面、客观的一手资料，往往是看一些片面的资料、间接的材料，稍加思考就展开协商，这样协商的质量和效果是可想而知的。

（二）党际协商、党群协商中领导与被领导关系与协商民主平等性要求的内在冲突

“平等既是协商民主的基本要素之一，也是协商民主的前提。在参与协商民主的过程中，需要机会平等、资源平等。否则，协商就无从谈起。”[7]

在我国的政治协商制度中，中国共产党处于领导地位，其他政党和各个社会界别则相应处于被领导地位。这是中国特色社会主义政治制度的独特设计，是我们必须坚持的政治原则与政治制度。但是具体到协商主体的平等，我们就必须区别共产党的集体领导与参加协商的共产党员的领导。共产党对我们国家实现领导是集体式，是通过制定国家的政策、方针来实现领导，而不是由某个具体的共产党员来充当领导角色。这并不意味着参加协商的共产党员比参加协商的民主党派党员和无党派人士具有更高的地位，只要是参加协商，大家在宪法和法律面前地位是平等的，而且参加协商的共产党员和共产党的领导更加应该放低自己的姿态。但是在实际政治生活中，一些地方党委领导对我们党是依靠集体领导并且是通过制定国家大政方针战略来实现领导认识模糊，想当然认为自己在政治协商中处于超然的领导地位，导致政治协商缺乏平等气氛，最终导致协商不深入、讨论不热烈、争论不充分、意见表达不全面。

（三）协商民主的广泛化和多层化与社会结构失衡之间的冲突

人民政协作为实现爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我们实践社会主义民主的重要政治机关。人民政协的性质，决定了它必须具有以下特点：一是组织上广泛包容性和代表性。政协应该是在坚持大团结、大统一的方针下最大可能地把各党派团体、各族各界的优秀代表人物通过“求同存异”方式聚集在共同的政治基础上。二是强调合作性。政治协商是力求站在提高国家治理水平和治理能力现代化的高度来汇聚政治力量，确保各界人士与党委思想上同心、目标上同向、行动上同行。在社会冲突的背景下,协商民主对于我们促进政府的民主化、科学化、法治化有着非常重要的意义。但是当前在发挥人民政协功能，实践党际协商民主的过程中，我们往往看到协商民主的成功前提条件之一是社会不能出现“社会断裂”。当前经济与文化发展不平衡，改革开放三十年，经济发展迅猛，但是政治和文化发展滞后；当前城市和农村发展不平衡，东部沿海和西部内陆发展不平衡，再者是人口结构的不平衡，显著表现就是人口老龄化问题和男女比例失调问题。这些不平衡问题中最重要的是贫富分化，在某种程度上可以说是造成了社会断裂。近些年来此起彼伏的群体性事件表面看起来有各种各样的原因，但是实际上背后的根源在于贫富分化。随着市场经济的飞速发展,我国经济基础和社会结构得到巨大调整。因此在物质产品极大丰富的同时，也带来了社会阶层的进一步分化和利益关系的深刻变动，这使公众的利益诉求日益多元化，不同的利益诉求和价值偏好很可能会发生冲突。利益分化最终形成社会各界的价值观多元化，这为通过联系不同群体、不同对象之间的党派借助党派之间的民主协商来实现社会利益的整合造成了巨大的现实冲突和困境。

（四）协商民主的追求公共决策理性与政府追求决策速度之间的冲突

虽然在现实生活中存在着内在多元化的价值观念，通过协商民主也无法调和他们的分歧。但是协商民主就是要通过协商的参与者在协商中的沟通、碰撞、反思，最终用公共理性来达到最佳决策。这个过程要求培育参与者的深思判断的能力、公共精神的能力、摒弃个人偏好的能力、抵制个人有限理性的能力，在协商中学会合作、学会宽容、学会妥协、学会提高自己协商技巧。“哈贝马斯的主体间哲学告诉我们，每个人都应该是协商的平等参与主体,因此应当具备理性地参与协商过程的能力。公民不仅应有表达自己的偏好和倾听、尊重他人偏好能力，更应该具有对自己偏好进行反思的能力，这都要依靠参与型的政治文化。如果公民的参与能力不均衡，必然会有一部分公民因处于‘政治贫困’状态，无法参与关于他们利益的有效协商而成为‘沉默的大多数’，更不用说去影响公共决策，这种情况下形成的决策就不一定是符合人民根本利益的。”[8]实践表明，要发展党际协商民主，体现政治协商的优势，就必须培养民主党派人士参与协商的能力和技巧，培育健康的协商文化，养成宽容和兼收并蓄的文化氛围。要允许少数人有质疑的权利。协商民主本身有相对少数服从多数的选举式民主的优势，那就是能对民主政治中的少数派给予最充分的尊重，制约可能出现的“多数暴政”，通过给少数派质疑、弹劾等权利，从而修正决策，交换意见，最终达到公共理性。这种党际协商的过程同时培育了民主党派成员的公共精神。但是这种培育公共精神、达到公共决策的理性是一种时间较长、程序要求较高的过程。但是在实践中，政府往往决策在追求效率的同时更注重决策速度，有些地方政府所谓的“白加黑、五加二”速度，在反映拼搏精神的同时也体现了追求决策速度的迫切心情。这种追求速度的迫切心情是很难就地方经济发展中的重大问题和人们群众比较关心的热点、难点问题进行论证、评估、协商、反馈，往往协商也是匆匆忙忙，难以达到实际效果。

三、提升党际协商实效性的现实路径

当前，我国党际政治协商民主成就无疑是巨大的，但是无论是从协商文化的包容性，还是实践层面的程序性完善和协商结果的反馈，我国党际协商的实效性依然有待提高，存在诸多有待完善的地方。

（一）加强宽容性政治文化建设，拓展协商方式多样性探索

对当前进入改革深水区的中国来说，要追求国家治理体系的现代化，进行涵盖经济、政治、社会、文化、生态等多个维度的系统性改革，就必须最大限度调动一切积极因素，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。而加强宽容性政治文化建设，允许党际协商在不同地方进行创新，解决现在地方党际协商实效性不足的问题，提高协商的适应性和有效性是非常重要的。应该通过这种由地方探索开始的“由点到面”，逐步渐进式推进，这种推进党际协商改革的方式，既防止了裹足不前，又能防止走偏。

首先是要拓展党际协商的形式。除了要积极落实党的十八届三中全会指出的要“拓展协商民主形式，更加有序地组织专题协商、对口协商、届别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”以外，在协商的力度，协商平台的打造，注重协商前的知情和了解这些环节都要加强。要积极组织政协委员和民主党派人士召开专题议政会、到基层深入调研、与群众座谈深入了解基层的实际情况，避免在协商中无的放矢，甚至仅仅是锦上添花，绝不栽刺，这样对决策的科学性是毫无益处。特别是要注重把党际协商的作用在决策前发挥，建立起完整的有关重大决策的协商议题规划制度、协商主体的知情制度、协商讨论的决策制度、协商意见的及时反馈制度。这样就能用党际协商最大限度地减少和防止决策的随意性和决策中添加个人的偏好，保证决策的质量。

其次是要营造宽容的协商气氛。中国共产党作为执政党，在营造应有的宽容政治气氛上无疑具有主导作用。为此，一是要培养地方各级党委在协商前的平等意识。作为公共决策的参加者，无论任何一方参加协商，都应该秉着谦虚、谨慎的态度参与。对敢于提不同意见的人士要宽容豁达，让他们充分表达自己的意见和建议。二是增强各级党委主动协商的积极性。要充分认识到党际协商的重大意义，要坚持在党委决策之前和人大通过之前用制度化来保障协商成为发扬民主、推动科学决策的过程，使协商的成果及时能转化为相关部门的决策成果。

（二）形成党际协商的程序性、规范化模式

首先是地方党委对党际协商和政治协商要有明确的工作计划。要认识到党际协商既是我国当前社会深刻的利益调整和利益平衡的需要，也是决策公平与科学的保证。确定全年哪些涉及地方经济社会事务必须协商。其次要明确协商的主要内容。对于重大问题，可以采取多次调研后再协商，协商中的反馈机制要设计清晰。再者是对党际协商中的发言程序要进行详细规定。特别是要防止地方党委主要领导一人定调。发言可以采用先民主党派，后中共主要领导的方式，这样有利于营造宽容气氛，有利于听取不同的意见和建议。并且在党际协商中的主要原则也要作出清晰的规定。最后是加快党际政治协商反馈途径，建设受理、转办、督办制度。包括协商成果的报送、意见建议处理和反馈中的责任与分工。

（三）提升民主党派的协商能力和协商主动性

首先是要让民主党派和无党派人士有参与协商的积极性。从政治协商的实践情况来看，民主党派人士往往不敢放手主动提出协商请求。结果变成了等协商，有时候就流于形式了。其次是要提升民主党派人士参与协商的能力。民主党派和无党派人士大部分代表知识密集型阶层。为了最大限度地使他们的协商反映社情民意，有必要对他们进行调研、协商方式、提案撰写的培训，这就必须发挥地方各级社会主义学院的功能，不能使培训空洞无物，流于形式。再者是要引导民主党派人士和无党派人士对中国共产党进行监督。2005《意见》就指出：“中国共产党与民主党派实行互相监督。”在我国，中国共产党是执政党，承担的责任重大，执政风险也巨大。民主党派人士应该敢于献忠言、勤监督。

（四）加快引导，依靠政治协商走向基层善治

“善治”作为现代治理理论的核心概念，已经获得了大家的广泛认同，其本质就是政府和公民在公共政治、公共生活领域开展合作管理，具有合法性、透明性、责任性、回应性、参与性、有效性等特点。

随着基层群众的民主意识、参与意识、平等意识、开放意识和利益意识不断增强，发展协商民主成为时代的要求。发展党际协商，通过民主党派联系的社会各阶层意见的表达，来协调社会利益，加强政府自我管理，凝聚执政的向心力，最终达到社会善治。首先是拓宽民主党派与群众沟通渠道，通畅、多渠道、规范化的群众利益诉求表达机制是构建和谐社会的必然要求。除了依靠健全党委和政府本身群众来信来访绿色通道、政府直线电话、政府网站、市长信箱等多种民意表达渠道外，通过民主党派人士的沟通，也能获得基层的实际情况，了解社会各个阶层的所思所想。其次规范沟通载体，探索各个党派联合协商民主政治新形式。可以采取各个党派共同参与“民主听证会”“民情夜谈会”“基层论坛”等。各个党派可以依靠这些形式创造一个表达自己意愿的平台，就某个重点问题进行面对面的恳谈交流，引导和组织各个阶层有序参与公共事务决策、管理与监督。

[1]杨建平.协商民主对当代中国民主政治的现实价值[J].贵州社会主义学院学报,2014(03):20.

[2]王耀东，吴阳松.论社会主义协商民主的中国特色、实践载体与推进路径[J].广西社会科学，2013(06)：25.

[3]张继兰.人民政协的内在困境及其解决——基于协商民主规范条件的视角[J].云南行政学院学报,2013(09）：15.

[4]宋菊芳.我国党际协商民主的时代价值及完善路径[J].中央社会主义学院学报，2014(06)：42.

[5]肖巧平.论政治协商程序的完善——基于协商民主的借鉴[J].湖南师范大学社会科学学报，2010（01)：25.

[6]辛愿.我国党际协商民主的现实基础[J].长江大学学报（社会科学版），2011(12)：113.

[7]万其刚，李春华.协商民主的若干基本问题[EB/OL].中国人大网.[2016-01-24].http://www.qstheory.cn/politics/2014-10/24/c.

[8]陈炳辉,王卫.民主共识的达成[J].厦门大学学报（社会科学版），2012(05):41.

Improvement of Effectiveness of Inter-party Consultant

ShiHaiyan
(Party School of Guiyang Committee of the CPC,Guiyang Guizhou,550005)

There is plenty practice concerning inter-party consultant in China.The improvement of the effectiveness in such field will contribute to the tolerance and understanding among stratums and is beneficial to the modernization and diversification of such consultant so as to improve the management at basic level.To cope with such problem as randomness,lack of equity,risk of imbalance in social structure and excessive pursuit of speed in decision making,it is necessary to cultivate such atmosphere,to explore different consultant mechanisms,to establish a normalized and procedural mechanism and to promote the initiative of democratic parties.

inter-party consultant;effectiveness;democracy

D616

A

1008-780X（2016）04-0038-05

2016-06-28

本文为2015年广西社会主义学院系统重点课题部分成果，课题项目号为（zb201420）。

史海燕（1979-），男，湖南隆回人，中共贵阳市委党校生态文明研究所（市情研究所）副教授。研究方向：政治哲学，协商民主。