《禁毒法》修订背景下强制隔离戒毒制度的完善（下）<br/>——基于境外戒毒立法经验的考量与借鉴

《禁毒法》修订背景下强制隔离戒毒制度的完善（下）
——基于境外戒毒立法经验的考量与借鉴

2017-01-13靳澜涛

中国药物滥用防治杂志 2017年4期

关键词：戒毒毒品

靳澜涛

（北京大学法学院，北京 100871）

·政策法规·

《禁毒法》修订背景下强制隔离戒毒制度的完善（下）
——基于境外戒毒立法经验的考量与借鉴

靳澜涛

（北京大学法学院，北京 100871）

3 其他国家和地区强制隔离戒毒立法的特点

毒品滥用问题已经蔓延成为全世界的痼疾，世界许多国家或地区都在加强戒毒立法。虽然我国和西方国家在法律体系、罪刑结构方面有着很大不同，但采用强制隔离的方式对吸毒人员进行戒毒一度被公认为较为可行的做法。这些国家、地区与我国类似，也同样面临着戒毒效果不佳的实践难题。他们中有的已经开始转变禁毒政策，形成了各具特色的戒毒模式，许多有益经验为我国禁毒法治的完善提供了一定参考。

3.1 毒品分级是确定戒毒措施与期限的依据

如前文所述，我国对于不同成瘾性、危害性的毒品，在法律性质上并无差异，对应的戒毒措施也没有明确的差别化处遇，进而难以进行针对性的戒毒康复医疗。值得关注的是，部分域外国家、地区的禁毒立法中，在行为和数量规定的基础上，根据不同种毒品成瘾性、滥用性和社会危害性的不同，设置了不同的行政、刑事处遇，既体现了“宽严相济”的政策理念，也便于设计不同的戒毒周期以科学戒断毒瘾。此外，这种毒品分级制度根据毒情形势定期进行调整与更新，提高了法律拟制的灵活性。具体可以分为以下两种分级模式：

第一种以美国为代表，不区分麻醉品或精神药物，直接按毒品的危害性和成瘾性分级。例如，美国1970年出台的《毒品滥用预防和管制综合法》（Comprehensive Drug Abuse Prevention&Control Act）最早确立了后来通行于国际社会的“毒品分类体系”，把毒品分为五大类[9]。法国则采取二分法，即区分为硬性毒品（hard drug）与软性毒品(soft drug)，前者交专门机构戒毒，后者主要由公益机构通过心理疗法治疗。与欧美国家的分类法略有不同的是，还有的地区采取分级法。例如，我国台湾地区公布的《毒品危害防治条例》将毒品分为四级，根据等级不同分别采取定罪处刑或观察、勒戒等处分[10]。

第二种以澳大利亚为代表，区分麻醉药品和精神药品两类，在各自类别中再按毒品的危害性和成瘾性分级。例如，澳大利亚的《麻醉药品法》和《精神药物法》分别将麻醉药品和精神药品的种类各分为四类，两者共同组成该国的毒品目录。泰国的《麻醉品法》将毒品分为五类，《精神药品法》也采取这样的方式将精神药品分为四类，并在分类的基础上，对于涉及不同种类毒品的同种犯罪行为规定了轻重不一的监禁期限和经济处罚[11]。例如，非法消费除罂粟以外的第三类麻醉品的，处1个月以下监禁，并处1000铢以下罚金。而非法消费海洛因及其衍生物等一、二类毒品的，处6个月以上10年以下监禁，并处5000至10万铢罚金[12]。

3.2 毒品法庭分流强制戒毒与社区康复治疗

我国《禁毒法》将戒毒措施适用的决定权赋予了公安机关，强制戒毒作为限制人身自由的“准刑罚措施”脱离司法审查的控制，不符合最基本的法律保留原则。此外，“隔离为主，社区为辅”的戒毒体系也不符合“以人为本”和“戒毒社会化”的必然趋势。美国在其禁毒历史上与我国类似，也曾广泛采取强制性戒毒措施，也经历了“高羁押率”与“高复吸率”的双重困扰，甚至导致了美国毒品滥用治理中的经典现象——“旋转门司法”（revolving door justice）。服刑完毕的成瘾者复吸率约为95%，且60—80%的人会触犯新罪，从起诉、判决、入狱到出狱，吸毒人员不断重复这一过程，就像不断穿梭于自动旋转门之间。在强制戒毒效率低下的催逼下，美国佛罗里达州首府迈阿密市最早于1989年创设了“毒品法庭”(drug courts)，该法庭将强制羁押与社区康复治疗进行了分流。20世纪90年代中期全美只有12家毒品法庭，现在已经发展到2459个 (每州至少一个)。随后，英国、加拿大、澳大利亚等先后借鉴这种模式，成为这些国家分流强制戒毒与社区康复治疗的中间环节。

毒品法庭的基本特征在于坚持强制性戒毒司法化的同时，引入了“治疗式司法”理念，更加关注医疗项目的开展和成瘾人员破碎的社会关系修复。一般而言，毒品法庭的运行程序大致可以分为三个阶段，即筛选阶段、戒治与监控阶段、离开阶段[13]。毒品法庭以“自愿”为前提选取庭审对象，法庭经过评估后筛选出适格的成瘾者，进入毒品法庭的参与者必须参加一项由法官督导的治疗计划：首先是在毒品治疗中心接受门诊治疗或住院治疗，其次开始接受无毒生活方式，最后完成计划的参与者可获撤销刑事控罪或判处非囚禁刑罚，法庭还会为其举办“毕业仪式”(graduated incentives)。整套康复计划耗时约一年半，采取完全自愿的方式，参与者可在任何时候离开，治疗进行得是否满意，由法官根据治疗团队反馈意见以及随机尿样检测结果进行鉴定。如果法官觉得参与者不服从治疗计划，或是在浪费法院的时间，可以处以几天的监禁甚至重新做出强制戒毒的决定。大量实证研究和其他国家的借鉴均证明，毒品法庭在戒治成瘾效果、减少再犯率、降低司法成本、修复家庭关系等方面比其他刑事司法项目的效果更好。一项对迈阿密被释放达5年的吸毒犯人的调查发现，76%的人没有再复吸。实际上把一名瘾君子关入监狱一年要花费1万美元，而对其进行18个月的治疗只需1000美元。[14]另一项在纽约开展的研究经过三年的比较发现，参与毒品法庭的成瘾者的再犯率大约降低了29%。

3.3 医疗卫生部门在戒毒工作中发挥重要作用

《禁毒法》将吸毒人员定位为特殊病人，突出了“戒除毒瘾，教育和挽救”的基本原则。但是，强制隔离戒毒实践中惩罚为主的戒毒理念制约了吸毒矫治工作，医疗性严重不足。与之大相径庭的是，国外医疗卫生部门在戒毒工作中发挥重要作用，这主要源于国外许多国家和地区都将吸毒视为公共健康问题，而不是刑罚问题，树立了“公共卫生导向”的毒品政策。如美国通过的《毒品滥用办公室与治疗法》（The Drug Abuse Office and Treatment Act of 1972），首次以联邦法的形式规定了成瘾不是罪，而是可以预防与治疗的疾病，从而正式确立了美国毒品控制之医疗模式的法律地位。

一方面，在吸毒成瘾性认定上，国外注重医疗卫生部门或第三方专业机构的专业评估，而并非由警察机关独立认定。例如，美国强制隔离戒毒的决定要由独立的第三方进行毒瘾检测，病人的释放、进入康复阶段、重新收戒均取决于麻醉品成瘾评估机构（the Narcotic Addict Evaluation Authority）的评估和检测。日本的《麻醉药品和精神药品控制取缔法》也有类似规定，缉毒官员对怀疑吸毒的人均要将其送往指定的精神病院接受检查，有其进行专业评估和认定。

另一方面，在戒毒执行过程中，许多国家将戒毒治疗视为国家医疗工作中的一部分，而并非刑罚活动，这主要体现在经费来源、执行机构、戒治措施等几个方面。首先，在境外发达国家，如日本、英国、德国等地，吸毒人员均可以享受免费的戒毒治疗，全部纳入社会医疗保险体系。其次，许多国家戒毒执行机构由警察机关转为医疗卫生部门。例如，西班牙将毒品吸食者视为病人，单纯吸食者在西班牙不会被科以刑罚，各种戒毒治疗计划主要由医院或“市立社会福利中心”等戒毒村提供，且均为免费[15]。最后，在戒治措施上，部分国家实行医疗康复优先于强制隔离适用。例如，英国成立戒毒治疗中心，建立了“处方体系”（Prescription System），仅授予专业治疗精神疾病机构的医生向成瘾者开具药品的许可证，应该去拘留所的吸毒人员可根据“拘留变更执行令”变更为戒毒治疗机构[16]。日本的滥用苯丙胺者在完成精神治疗后应移交司法部门服刑，但由于医生没有必须上报滥用者的义务，只要在治疗期间能够很好地配合，出院后并非必须服刑[17]。

4 我国强制隔离戒毒制度改革的基本方向

在日益严峻的禁毒形势的催逼下，尽管我国戒毒制度立法工作不断进步和发展，但总体而言，戒毒制度仍然是我国目前禁毒立法中亟待加强的环节。立足我国戒毒实践，借鉴境外强制戒毒立法经验，应从如下几个方面完善我国强制隔离戒毒制度。

4.1 戒毒决定程序司法化

随着劳教制度的废除，强制隔离戒毒措施作为一种游离于司法审判之外“人身自由罚”的“准劳教制度”，受到的人权保护及合法性争议和批判将更加强烈。自由主义犯罪学早就告诫：“要注意那些过度依赖警察权力以及相关控制技术，并将之作为处理危险和不稳定因素手段的做法[18]。即便法律上将吸毒界定为违法，但科以长达3年的“处罚”显然有违行政行为的比例原则，与治安管理处罚和刑罚严重失衡。2012年新修订的《刑事诉讼法》规定精神病人的强制医疗措施采取司法程序，对于同样为广义上精神疾病之一种的吸毒成瘾人员，如果要采取强制性医疗措施，至少也应当予以司法化才具有合法性。具体而言，决定强制性戒毒，必须由法庭以裁定的形式作出。在美国、英国、澳大利亚、韩国等许多国家，吸毒被警方查获后首先要接受法院的审判，然后再进行戒毒治疗或刑事服刑。

笔者建议废除《禁毒法》第38条关于公安机关强制隔离戒毒决定权的授权，借鉴《刑事诉讼法》第284-289条中对于精神病人强制医疗程序的规定，将强制性戒毒纳入司法审查范围。甚至可以参考国外做法考虑在人民法院内设毒品法庭（或者治安法庭），专门审理毒品滥用的案件，借鉴正在试点的刑事案件“轻刑快审、速裁程序”，优化司法资源配置，实现公平与效率的统一。此外，在戒毒措施适用中必须通过严格强制隔离戒毒的适用条件以控制吸毒人员“羁押率”，真正发挥社区戒毒、社区康复、自愿戒毒等社会化措施在降低复吸率、促进戒毒人员回归社会等方面的应有效能。正如美国著名学者帕克所言：“如果普遍用民事拘禁来替代我们当前对待吸毒的主要模式，我们运用刑事制裁带来的负面后果并不会得以改善。大范围的对自由的剥夺情况将继续发生，只是现在是假给人错觉的矫治名义而不是惩罚的名义。毒品的黑市会继续保持繁荣，同时鼓励了有组织的犯罪，并促使毒品吸食者为维持他们的需求而实施财产性犯罪；法律执行的经济代价将持续巨大，符合警察工作标准要求的压力依然突出。除了名义之外，没有什么实质性的改变，这不过是不追求真正变革的一个借口[19]。”

4.2 戒毒周期制定弹性化

目前毒品种类繁多，不仅传统的毒品继续延伸泛滥，而且翻新、创造出许多新品种。联合国《麻醉品单一公约》和《精神药物公约》中规定的麻醉药品就有128种，精神药物有99种[20]。将吸食毒品定性为违法行为或犯罪行为是国际上较为普遍的立法经验，其保护的法益虽有争议，但通说界定为公共卫生、公共健康权或者社会管理秩序[21]。无论基于哪种法益保护的需要，不同种类的毒品，其成瘾性、危害性、戒除难度、戒断反应均对人体健康或社会秩序产生不同影响。在毒品分级的基础上设置不同的行政、刑事处遇是国际上大多数国家和地区的立法经验，也是我国日后立法当中亟待解决的问题。

笔者建议国务院药品监督管理部门应会同公安部门、卫生主管部门根据毒品成瘾性、危害性，结合中国毒情加快更新毒品目录，建立毒品分级制度，即使在同一等级的毒品中，也需要不同毒品换算的相关数据。这种分级制度不仅仅体现在毒品目录中，还需要建立在整个关于毒品的管制、毒品犯罪与毒品滥用的预防、控制与惩治的法律规范体系中。就《禁毒法》的完善而言，笔者认为应根据吸毒种类和成瘾程度，确定具体戒毒对象的戒毒期限，建议将《禁毒法》第33条社区戒毒、社区康复期限由“3年”修改为“1到3年”，将《禁毒法》第47条强制隔离戒毒时间由“2年”改为“6个月到2年”，进一步完善阶梯式、弹性化的戒毒期限设置[22]。

4.3 戒毒管理机构一元化

根据《禁毒法》、《戒毒条例》的规定，我国目前的戒毒工作处于“多头管理”的状态，强制隔离戒毒、社区康复、社区戒毒的决定权统一为公安部门，执行权却分割于公安部门、司法行政部门、乡镇人民政府、城市街道办事处等多个部门行使。这种权力配置方式，不但明显违背国务院机构改革原则的要求，明显违背决定权与执行权分离的程序正当性要求，也明显与戒毒科学性的要求相违背。建议改革强制隔离戒毒二元管理体制，由司法行政部门戒毒管理局来统一承担戒毒工作职能，这对当前戒毒工作体系的调整主要体现在两个方面：

第一，修改《禁毒法》第41条、《戒毒条例》第27 条关于公安机关、司法行政机关分段执行的体制，由戒毒管理局承担全部强制戒毒执行工作，撤销公安机关强制隔离戒毒机构，所有强制隔离戒毒所由司法行政机关统一管理。一方面，对违法行为的矫治是司法行政机关的职责所在，也符合司法机关的“事后”性。另一方面有利于将公安机关从戒毒执行中剥离出来，集中警力用于打击毒品犯罪、查缉毒品违法行为。当前，云南、湖南、青海等省份和广州市强制隔离戒毒的执行和管理工作已经全面移交司法行政部门，从实际运行情况来看，上述省份强制隔离戒毒工作进行得有序、平稳，戒毒工作的规范化、系统化、科学化水平得到明显提高。

第二，建议将《禁毒法》第34条关于“城市街道办事处、乡镇人民政府负责社区戒毒工作”的规定，修改为“由戒毒管理局承担强制隔离戒毒解除后的社区康复以及社区戒毒职能，区县禁毒专职干部由戒毒局统一选派。”戒毒管理局可代表市司法局对区县社区戒毒康复工作进行指导，在街镇层面将社会戒毒康复的具体任务交予司法所，戒毒工作小组设在司法所，禁毒社会工作者、志愿者、社区医务人员、戒毒司法警察等组成戒毒工作小组[23]。目前，上海按照“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的总体思路，推动政府购买服务，孵化培养禁毒社会组织，发展壮大社工队伍，取得了良好的效果。建议禁毒立法中把握好禁毒工作社会化的大方向，在时机成熟时，可颁布关于禁毒社会工作方向的法律和法规，以规范禁毒社会工作，确立和完善禁毒社会组织，强化经费、人员、福利保障，明确社会工作从业规范资格制度。

4.4 戒毒执行过程医疗化

医疗卫生部门应加强对吸毒成瘾的认定、诊断评估、日常医疗的全程性参与，建议调整《禁毒法》第32条、《吸毒成瘾认定办法》第4条关于吸毒成瘾认定的规定，明确“对于初次查获的吸毒人员，公安机关应当委托戒毒医疗机构开展吸毒成瘾认定。”成瘾性认定和诊断评估要注重引入第三方力量，特别是医疗卫生部门，目前上海市已在各区县精神卫生中心开展吸毒成瘾认定点工作，通过毛发鉴定、心理评估等多种方法将法律标准与医学标准相结合，提高成瘾认定科学化水平，该项试点工作处于全国领先水平，值得推广与借鉴。其次是要推进康复式强戒所的建立，主要是完善医疗条件、心理治疗条件和就业培训条件。根据强制隔离戒毒次数、身体状况等实行定级处遇，建立病残幼人员收戒的专所，或在强戒所内设立专门的区域，避免各种疾病或恶习的交叉感染。保障戒毒资金、医务人员、康复设施、治疗药物配备，转变惩罚重于医疗的斗争思维，平衡好思想教育、劳动教育、生理脱毒、心理康复四者关系。要进一步完善就业培训条件，强调吸毒人员的再社会化，发挥亲属、社会机构、志愿者、专家学者等社会力量参与联合帮教，健全强制隔离戒毒所与社会的无缝对接制度，帮助吸毒人员顺利回归社会。

4.5 检察机关监督法治化

虽然当前我国法律对于检察机关在强制隔离戒毒环节的职能规定尚为空白，但是我国宪法第129条明确“检察机关是国家的法律监督机关”，肩负着监督我国现行所有法律正确有效实施的重要职责。《人民警察法》第42条规定“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督”。强制隔离戒毒是《禁毒法》第四章明文规定的三种基本戒毒措施之一，属于国家行政机关执法活动的重要组成部分，受到检察机关的监督是应有之义。强制隔离戒毒场所环境封闭，工作保密要求，上级党组织的纪律监督和社会公众、团体和新闻舆论的监督难以渗透到具体执行环节中，行政机关内部监督又难以保证中立性和透明度，这种现实需求下，检察机关的法律监督也有必要成为强有力的专门监督和有效监督。一是通过立法赋予检察机关明确的监督权。建议修改《禁毒法》、《戒毒条例》或出台具体操作细则如《人民检察院强制隔离戒毒工作检察办法》，进一步明确检察机关对强制隔离戒毒活动监督的责任、方式、程序等。二是把握检察机关对强戒监督的范围和重点，主要体现定期审查强制隔离戒毒措施呈报决定、期限变更、解除以及强制隔离戒毒人员出入所管理活动等。三要拓宽检察机关参与戒毒执法监督的路径。一方面通过派驻检察室或巡回检察官强化监督的常态化，对派驻人员实行责任考核、定期轮岗、异地交流制度，避免驻所检察人员“同化”。另一方面建立联席会议工作机制，定期通报戒毒机关执法情况及研究分析检察监督工作。同时，检察机关要公布举报电话、电子邮箱，办公地址等，受理被强制隔离戒毒人员及其法定代理人、近亲属提出的控告、举报和申诉，处理分流各类信息、线索。此外要赋予检察机关建议、纠正、处分权，通过对不当执法行为发出纠正违法通知书、检察建议等形式治理日常执法风险，保障被强制隔离戒毒人员的合法权益。

2008年实施的《禁毒法》将吸毒归属于行政违法行为，将吸毒者定位为病人、违法者和受害者，确立了“以人为本”的立法理念。这一重大进步既从制度层面结束了毒品滥用法律定位的争论，也从价值层面为戒毒工作明确了基本立场。强制隔离戒毒目前存在的问题，主要在于戒毒措施执行和实施的效果不彰，未能达到立法者所设想的目标。因此，关于毒品滥用管制的理性立场并非是对以往禁毒立法的颠覆，而是对《禁毒法》立法目的的回归。法治化、医疗化、社会化三位一体的规范框架将是本轮《禁毒法》修订中关于强制隔离戒毒制度完善的必然价值选择。

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