PPP模式化解地方融资平台债务风险的研究

●张薇 罗黎平

PPP模式化解地方融资平台债务风险的研究

●张薇 罗黎平

本文在分析我国地方政府融资平台债务及风险现状的基础之上，指出在经济新常态下，推进PPP模式是提高公共服务供给效率、缓解地方政府财政压力、适度化解地方政府融资平台债务风险的重要途径。建议在推进PPP模式化解地方政府融资平台债务风险的实践中，系统设计债务风险化解的工作部署，合理选择PPP债务风险化解模式，构建合理的风险分担和管控机制，并建立有效的信息披露和监管机制。

地方政府融资平台债务 PPP模式 债务风险

我国地方融资平台由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格。地方融资平台在弥补地方财政缺口、促进经济社会发展、改善民生等方面发挥了积极作用，但由于预算约束、银行信贷、融资平台管理、债务使用及偿还等环节存在问题，导致融资平台债务风险日益凸显，加剧了地方政府的金融、财政风险，成为影响我国经济增长质量和可持续性的重要因素。

一、我国地方融资平台债务成因

我国地方政府融资平台债务的快速积累是经济发展、体制转型、财税制度约束以及地方政绩竞争等多种因素造成的，既有经济发展和金融危机等外部因素，也有体制不健全和管理不当等内在因素。地方政府融资平台债务形成机理，如图1所示。具体分析如下：

我国经济体制处于转轨期，市场经济制度还不完善，各级地方政府承担着提供地方公共基础设施及服务、繁荣地区经济的重要职能。随着工业化、城镇化进程加快，城乡公共基础设施及服务项目建设的资金需求激增。尤其是2008年以来，为了应对金融危机，我国实施积极的财政政策，要求地方政府加大基础设施投入，以保增长、调结构、促就业。而在现行财税体制下，地方政府的财权、财力与事权、支出责任不匹配，稳定可靠的收入来源较少，财政缺口较大，难以满足地方经济社会发展的需要。与此同时，以GDP增速为主要标准的官员业绩考核方式，也导致了地方官员热衷于基础设施建设。原《预算法》（1995-2014）规定，地方政府预算必须坚持收支平衡，不列赤字，不能自主发债。所以，地方政府就采取各种显性和隐性的方式，多渠道筹集资金，“负债经营”。典型的是设立以土地资源为主要依托的融资平台，向银行等金融信贷机构借贷进行投资，而融资平台盈利能力普遍较低，再加上地方融资平台本身治理结构不完善，还款约束机制和还款保障机制缺失，不能形成负债经营、自我平衡体系。到期的融资平台债务要靠地方政府的土地收入偿还，而房地产业不景气，土地收入难以支撑巨大的偿债压力，不得不“借新还旧”。多重因素导致地方融资平台累积债务规模不断扩大，地方政府隐性负债膨胀、偿债压力加大，潜在的金融系统信贷风险、财政风险日益突出。

图1 地方融资平台债务形成机理

二、我国地方融资平台债务风险分析

我国地方融资平台数量较多，债务规模巨大，是全国地方政府性债务的最主要构成部分。据全国人大常务委员会预算工作委员会的调研报告可知，截至2014年末，地方政府负有偿还责任的地方融资平台债务余额达到6万多亿元。①由于地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资本金设立地方融资平台，银行和信托等金融机构为地方融资平台提供贷款，地方政府提供贷款财政担保及还款承诺，则地方融资平台债务涉及到三方机构：地方政府、为融资平台提供信贷资金的银行等金融机构、地方融资平台自身。而大部分融资平台是运用财务杠杆负债经营，潜在债务风险巨大，若风险不能得到有效及时防控，地方政府隐性债务风险必然显性化，会通过一定路径将风险传导给中央财政及提供信贷资金的金融机构，从而产生一系列经济和社会问题。具体传导路径见图2。

图2 地方政府性债务风险传导机制

（一）导致地方政府财政危机

我国近年来地方政府性债务规模迅速扩张，地方财政压力愈益增大。如图3所示，自2007年以来，地方政府性债务规模快速增长：2009年债务余额比上年增长61.92%，2012年的债务余额比2010年增长66.93%，2014年的债务余额比2013年增长34.15%（2007年增长率为2002年至2007年年均增长率，2012年增长率为2010年至2012年年均增长率）。尤其是政府负有偿还责任的债务，其余额2014年末已达15.4万亿元，相比于2013年6月底的10.89万亿元，在一年半间增幅达到41%。地方政府性债务风险主要产生于其负有偿还责任的债务（于树一，2014），而负有偿还责任债务的举债主体又主要是各级地方政府融资平台。无论政府采取何种方式负债，最终都是需要清偿的。在公共财政框架下，地方政府债务资金大多用于缺乏项目现金流的公共领域，而其资金偿还主要依靠税收和非税收入。因此，客观上需要政府在债务融资、偿付与政府收入之间进行合理匹配。债务规模的过快扩张，必然会打破这种客观上要求的均衡，造成债务负担制约财政支出、影响地方政府正常履行职能的恶果，引发地方财政危机（封北麟，2013）。

图3 2007-2014年地方政府性债务余额增长率

数据来源：审计署《全国地方政府性债务审计结果公告》（2011年第35号），审计署《全国政府性债务审计结果》（2013年第32号），全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会《关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》（2015年12月）。

（二）加大金融系统风险

就融资平台负债而言，因有地方政府信用及土地为抵押，金融机构往往会忽略平台的实际偿债能力而迎合其贷款需求，导致其债务不断积累。而所投资的项目因建设周期长以及具有公共性、公益性等原因，很难产生足够的现金流，无法偿还的债务自然会转嫁到地方政府。在经济新常态下，经济下行及房地产市场调整的影响，且土地资源有限，土地财政日趋势弱，地方政府的土地收入乃至财政收入增速将进一步放缓，必然削弱地方政府的偿债能力，难免打破金融机构资产负债配置的均衡，引起资金链条断裂，并从局部问题向整个金融系统蔓延，引发金融危机。

（三）引发社会问题

地方融资平台债务风险导致的地方政府性债务风险还可能通过金融机构和地方政府向各领域传导，引起大面积的经济社会问题。比如，信托资金的最终供给者为社会公众，如果融资平台无法偿还信托到期资金，将直接导致社会公众投资受损，在我国当前金融产品的隐性担保机制下，势必引发不同程度的社会震荡。再如，依托土地财政的投融资运作，会不断推高房价，引发民生问题。此外，在政府债务高企、偿债压力巨大的情况下，有可能引起货币的超量发行，进而引发通货膨胀，普通居民资产缩水，购买力下降，产生恶性循环（谢心，2014）。

根据上述分析，在推进工业化、城镇化过程中，必须高度重视地方政府过度负债的问题。一方面，要合理配置公共资源，满足经济快速发展中对公共基础设施的投资建设要求；另一方面，又要防范和化解政府负债投资所蕴含的风险。亟须寻求既能化解地方融资平台存量债务风险，减缓地方政府债务压力，又能有效解决公共基础设施投资资金短缺的融资方式。财政部提出融资平台的三条转型路径，其中之一就是“对供水、供气、垃圾处理等有一定收益的公益项目，积极推广PPP模式，债务由项目公司举借与偿还，政府按照事先约定给予特许经营权、政府补贴，政府不再承担偿债责任”。从国际经验看，将部分具有准公共性、能产生一定现金流并具有一定盈利能力的公共基础设施项目及服务采用PPP模式，实行市场化或部分市场化运作，吸引社会资本进入城乡基础建设领域，填补融资平台剥离后的资金缺口，有助于减轻地方政府财政压力，化解债务风险，增强地方政府投资能力，并调动经营实体的积极性，使市场化改革顺利进行。

三、PPP模式化解地方融资平台债务风险的可行性分析

（一）PPP模式的内涵

PPP（Public-Private-Partnership）模式起源于英国，直译为“公私合作伙伴关系”，从各国和国际组织对PPP的理解来看，该模式有广义和狭义之分。狭义的PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务形成合作伙伴关系，组成专门机构，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交项目给政府的公共服务项目开发运营方式。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT（建设－经营－转让）、TOT(转让-运营-移交)、BOO(转让-运营-移交)等多种模式（曾晓安，2014）。我国财政部将PPP定义为“政府和社会资本合作模式”，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

（二）PPP模式化解地方政府融资平台债务风险的机理

根据公共财政理论，公共品具有供给和消费上的非竞争、非排他性，按非竞争、非排他性状况与程度划分，可将社会产品分为纯公共品、纯私人品和混合品。其中，纯公共品由政府提供，纯私人品由市场提供较有效率，而混合品可由政府和市场共同提供。

公共基础设施和服务项目大体上也可以分为三类：一是纯公益类，如生态建设和环境保护；二是准公益类，如市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房、教科文卫、农林水利建设；三是非公益类，如工业、能源及其他。据此，就政府以债务融资方式进行项目投资建设而言，投入纯公益性项目建设的债务资金应由政府承担，负责偿还（财政部政策研究室，2015）。非公益性项目可以通过市场转让或直接经营办法收回资金，偿还债务。而准公益性项目则应在充分发挥市场机制作用的基础上，根据不同情况在政府与市场主体之间合理分担债务融资与偿还责任。一般而言，准公益性项目比重较大，目前约占我国地方政府负有偿还责任债务的84%(根据2013年12月30日审计署《全国政府性债务审计结果》公布数据推知)。由于PPP模式是天然的“混合所有制”（贾康，2015），并体现市场机制与政府机制的统一，所以，对于准公益类的公共设施项目可以尽可能采用该类模式来建设和运营，若将现有准公益性项目采用PPP模式，不仅可以化解地方融资平台债务风险，且未来新增地方债务的压力也可大为减缓，地方政府的财政负担可大大减轻。

四、推进PPP模式化解地方融资平台债务风险的建议

针对经济新常态下化解地方融资平台债务的要求有效推进PPP模式，除了要完善PPP法制环境，明确风险共担机制、树立政府契约精神，更需要在整体工作部署、具体模式选择、监管机制构建等方面采取切实的措施。

（一）系统设计债务风险化解的工作部署

一是对于不同期限的债务，化解的顺序应遵循先短期后长期的原则。短期债务对当地财政压力大，要优先化解。长期债务压力相对较小，在经济保持中高速增长、地方财源不断扩大的情况下，长期债务将不构成偿债压力。二是要适当控制总量。以PPP方式置换一些准公益项目，对于现存融资平台债务而言，只是改变政府现金支出的时间，债务性质并未改变，因此切忌过快过急，既影响PPP项目的质量，又可能带来新的隐性债务。三是应将已建、在建与新建项目统筹考虑，做好总体协调。新上项目需切实做好可行性研究，包括经济、社会、环境以及财政承受能力的评估论证，避免形成新的财政经济风险。

（二）合理选择PPP债务风险化解模式

一是对于已经建成和正在经营的项目，可以考虑选择TOT模式，将其转让给市场主体，并将所得收入用于增加其它公共项目投资或化解其它政府性负债。二是对于改扩建项目，可以考虑BOT模式，将需要改扩建的项目转让给私人部门承担，并在项目完成后经营。经营主体在特许经营权下向使用者收费，并向政府缴纳一定的特许经营费，经营期满后将设施转让给政府。在这个过程中，政府既不需要为改扩建项目融资，而且经营主体缴纳的特许经营费还可增加政府收入。三是在建但有融资缺口的项目，可以采用BOT、BTO和BOO等多种模式。政府通过项目特许经营权甚至项目所有权的出让，引入社会资本投资建设和经营。还可以采用产业投资基金、收益信托、资产证券化等多元化的资金筹集途径，避免银行贷款项目资金需求在时间上不匹配。

（三）构建合理的风险分担与管控机制

一是建立合理的风险分担机制。地方政府可通过设立PPP融资支持基金，以债权、担保、股权、补贴、优惠贷款等形式支持社会资本投资。社会资本提供一定比例的运营保证金作为风险防控基金，在建设和运营过程中发生财务危机时，可用风险保证金进行调节或救助，同时也起到激励企业创新建设和运营方式，降低风险实际发生率的作用。同时，还可通过设计调价、可变特许期、缓冲基金等相关机制来共同承担不可抗力风险。二是防范和控制隐性债务的衍生。应严格管理PPP项目中财政补贴和优惠政策的授予，并与财政中长期预算框架、政府会计制度、政府资产负债表、政府综合财务报告制度等财政改革工作密切配合、协调推进，切实管好期限跨度大、不确定性高、会计处理方式特殊的相关现金流，使PPP项目涉及的政府支出责任能够以适当的方式及时、准确、全面反映在财政预算或政府债务管理中（财政部政策研究室，2015）。

（四）建立有效的信息披露和监管机制

一是要强化事前监管、事中跟踪和事后评价、审计。根据经济社会发展规划发起PPP项目，并设定绩效目标；以相关行业技术标准和规范，加强对公共服务质量和价格的监管，防止社会资本改变项目资产用途，或者变相提高收费价格；严格按绩效付费和补贴，控制政府出资或付费的规模，以防发生道德风险；定期对PPP项目建设和运营情况进行评价和审计，并根据评价和审计情况及时调整相关政策。二是完善公众（包括媒体）监督机制。各地PPP管理中心应设立专门部门与公众沟通，在其网站上，充分、及时披露PPP项目实施相关信息，提高建设和运营管理的透明度。三是完善政府价格决策听证制度。进行PPP项目民意调查，并广泛听取公众、社会资本和有关部门意见，并综合项目的绩效评价、审计结果、项目运行情况，调整公共服务价格及政府付费标准，确保定价的科学性，提高财政资金支出效率，促进公共利益最大化。■

（本项研究得到湖南省社科基金项目“我国农村金融消费者保护监管问题研究”〈项目批号：14YBA410〉的资助）

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院/中南林业科技大学经济学院、湖南省社会科学院）

注释：

①全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会，关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告，“截至2014年末，全国地方政府性债务余额（负有偿还责任的债务）达到15.4万亿元，借债主体主要是融资平台、政府部门和机构、事业单位及国有企业，分别占39%、24%、22%和15%。”地方债研究网，2015-12-15。

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3.于树一.2014.当前我国地方政府性债务风险分析与管理建议[J].地方财政研究，1。

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5.谢心.2014.地方政府基础设施建设投融资平台债务问题研究[D].天津：南开大学。

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7.财政部政策研究室.2015.从PPP的三个特点看治理地方政府债务[J].预算管理与会计，5。

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