关注非税收入管理新政

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话题嘉宾

肖鹏：中央财经大学财政学院院长助理，教授，经济学博士，全国政府预算研究会秘书长，中国会计学会政府与非营利组织会计专业委员会理事，研究领域为公共预算和政府会计，教育部视频公开共享课《财政学》课程的主讲教师之一

徐志：浙江大学经济学院副教授，硕士生导师，浙江省预算会计学会理事、杭州市税务学会常务理事，研究领域为政府预算管理、税收理论与制度

张明：西南财经大学财政税务学院教授，成都市第十六届人民代表大会财政经济委员会财经咨询员，主要从事财政、政府预算和项目预算教学研究

蔡昌：中央财经大学税务学院税务管理系主任、中央财大税收筹划与法律研究中心主任、教授，兼任北京大学、清华大学、厦门大学客座教授，主要研究领域为财税理论与实务，税收与产权经济学

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

王飞：河南省驻马店市财政局纪检监察干部，高级经济师

主持人

阮静：《财政监督》杂志编辑王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

近日，财政部发布《政府非税收入管理办法》（以下简称《办法》），要求加强政府非税收入管理，规范政府收支行为，健全公共财政职能，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

《办法》所称非税收入，是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。具体包括：行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金收入、特许经营收入、中央银行收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府收入的利息收入，以及其他非税收入12类，不包括社会保险费、住房公积金（指计入缴存人个人账户部分）。

《办法》指出，非税收入是政府财政收入的重要组成部分，应当纳入财政预算管理并全部上缴国库，实行国库集中收缴制度。同时明确非税收入实行分类分级管理：根据非税收入不同类别和特点，制定与分类相适应的管理制度，鼓励各地区探索和建立符合本地实际的非税收入管理制度。此外，非税收入管理应当遵循依法、规范、透明、高效的原则，各级财政部门要完善非税收入管理工作机制，建立健全非税收入管理系统和统计报告制度。

近年来，国家出台多项措施简政放权、普遍降费，然而，依然存在一些不规范的非税收入征管让企业该享受的降费红利大打折扣。根据财政部数据，2015年全国一般公共预算收入152217亿元，比上年增长8.4%，同口径增长5.8%，其中：税收收入124892亿元，同比增长4.8%；非税收入27325亿元，增长28.9%，同口径增长10.6%。经济的下行压力以及税收增长的乏力致使部分地方政府加大了对非税收入的征收，患上“非税收入依赖症”，造成税收和非税收结构的失衡，这种失衡不可避免地衍生出很多问题。我国当前非税收入征管现状如何？《办法》的出台将给非税收入的管理带来哪些影响？如何完善非税收入管理工作机制，建立健全非税收入监管体系？本期监督沙龙聚焦政府非税收入管理新政，围绕相关问题展开探讨。

新常态下的非税收入管理

主持人：2015年全国公共财政收入中，非税收入2.7万亿元，同口径增长10.6%。非税收入同口径增速高于税收增速5.8个百分点，且占一般公共预算收入比重高达18%。从地方看，福建税收收入增幅为2.9%，非税收入增幅达到9.3%；内蒙古税收收入增幅为5.6%，非税收入增幅达到8.5%；甘肃税收收入增幅为8.1%，非税收入增幅达到17.4%。这表明，在当前财政收入增长总体趋缓的形势下，非税收入对财政收入的重要性进一步增强，同时，不少地方的财政收入增长对非税收收入的依赖程度较高，财政收入结构问题较为突出。您对此怎么看？

肖鹏：反映了在经济增速“换挡回落”的大背景下，税收收入增速下降。税收具有固定性特征，与经济增速的关联度比较高，所以，税收收入增长幅度随着经济增速下滑而下降，符合一般经济规律，也反映了依法征税、不征收过头税的理念进一步强化。而非税收入具有灵活性特征，在税收收入下降的背景下，地方政府为了确保政府可支配收入的增长，加大非税收入的征收力度或标准，这样同样也会转为企业或居民的负担。而中央政府为刺激经济增长而出台的减税政策，其效应在一定程度上由于非税收入征收力度的加强而打折扣。

徐志：2015年全国一般公共预算收入中，非税收入2.7万亿元，同口径增长10.6%。非税收入同口径增速高于税收增速5.8个百分点，且占一般公共预算收入比重高达18%。如果将政府性基金收入和国有资本经营收入考虑在内，2012年-2014年间，非税收入占财政总收入的比重平均为38%，其中：地方非税收入占地方总财政收入比重平均为53%，中央非税收入占中央总财政收入比重平均为13%。

地方财政收入中如果税收收入比重高，说明该地区税源基础扎实、税收法治化水平高、可持续发展能力强，企业和居民显性负担透明。地方财政收入中非税收入增长过快、占比过高，其实质就是与民争利，因为社会资源在一段时期内是相对固定的，政府非税收入所需要的资源只能与社会其他参与主体竞争获取。不仅会加重企业和居民的隐性负担，而且还会导致当地投资消费环境的恶化。

对于地方政府来说，由于经济下行的压力，分税制下财力与财权集中于中央，营改增致使地方主体税种缺失等原因都导致了地方政府的财力缺失，同时由于我国官员考核和晋升机制的影响，地方政府迫切需要寻求新的收入来源，以筹措财政资金发展地方经济，增强地方提供公共产品与服务的能力。此外，非税收入的取得程序简单，成本较低，在一定程度上也诱导了地方政府将其作为财政收入的重要来源。从而使得地方政府对非税收入的依赖度越来越高，不少地方的非税收入规模甚至超过了地方的税收规模，财政收入的结构问题突出。

非税收入虽然可以起到补充地方财力，强化地方政府履职能力以及优化资源配置的作用，但是地方政府的非税收入增长过快、占比过高，应引起地方政府的高度重视。国际通行的指标是中央财政收入中非税收入占比约为十分之一，地方财政收入中非税收入占比约为四分之一。因此，优化地方财政收入结构势在必行，这不仅是保证地方政府职能实现的需要，也是发挥税收在市场波动时的“稳定器”功能和收入分配中的“调节器”功能的保证，更是实现社会经济可持续发展的必然要求。

张明：从我国非税收入和税收收入来源结构看，非税收入同口径增速高于税收增速，实质性地揭示了当下资源性收入和生产经营及社会服务性收费增加，生产经营发展减缓导致相应税收收入降低的现实。因为，现行非税收入主要来源于行政事业性收费、政府性基金收入、国有资源（资产）有偿使用收入等资源开发和经济社会服务性活动；而在我国流转税为主体税制下，税收收入主要来源于增值税、营业税、消费税等以生产经营为主的直接经济活动。这种现象可能存在的问题是：第一，经济发展减缓，这是各方面都比较忧虑的问题。其实，经济发展高速增长根本上是人口增长或国民生活水平提高耗用资源增长的表现，我国新常态形势表明，当前经济减缓既有人口增长降低也有国民富裕、生活耗用趋于稳定等原因。人类赖以生存发展的地球资源目前来讲还是有限的，永远高速增长既不客观也不可能。二战后德、日作为战败国恢复重建的高增长期也只有二十年左右，改革开放以来我国高速增长持续30多年不变，早已创下世界奇迹。习近平及党中央及时提出新常态判断，是对我国今后客观发展形势的客观把握。因为，我国持续的高速发展已逐渐进入比较稳定的成熟期，发展自然趋于相对稳定；再者我国的资源环境制约难以持续支撑原有的高速发展。第二，政府服务经济、社会发展的收费增加。如果是政府服务职能加强而引发收费增加，从政府服务职能加强讲这是好事，但收费与服务一并增长是否符合“民生”这一主题要求，则有待深入具体研究。第三，资源（资产）有偿使用收入增加。个人以为，这才是主持人说的财政收入增长依赖非税收入程度较高，财政收入结构问题较突出的关键所在。因为，这表明各地财政收入仍然建立在资源开发这种不可持续的发展基础上，这是中国未来发展最耗不起的短板。

蔡昌：非税收入是一种财政收入形式，但是由于我国已经进行费改税，该比重不应太高。但2015年增幅较大，非税收入增速远超出税收增速，这与我国政府简政放权、解放市场的导向是有一定矛盾的。政府及相关组织必须分析非税收入快速增长的原因，进一步寻找应对方案。

翟继光：自1994年以来，我国税收收入增长一直维持在比较高的速度上，年均20%。但自2013年以来，我国税收收入增长速度开始放缓，由此导致非税收入增长速度相对较高。就目前非税收入10%左右的增长速度来看，基本是适当的。税收收入增长速度的放缓主要是近些年来，我国不断加大减税的力度，特别是针对小微企业以及营改增企业的政策，这些税收优惠政策降低了我国税收收入增长的速度。未来，随着我国经济形势好转，大量税收优惠政策到期，以及环境保护税、房地产税等新税的开征，税收收入的增长速度还会有所提升。因此，目前的财政收入结构问题只是暂时的，并不代表未来长期发展的趋势。

王飞：2015年财政收入形势与经济走势相吻合。从收入结构上看，地方财政收入中，此前贡献较大的土地交易环节税收等，出现大幅下滑是导致其下降的原因。另外，去年大力度的降税，尤其是减费，对地方收入影响更为明显。非税收入增长，主要是部分金融机构及中央企业上缴利润增加较多等因素造成。非税收入偏高，还与地区经济增长特点有关，局部地区略为明显。这反映出经济增长方式不同，带来的财政收入结构的差异。税收增长较快的地区，通常是金融业、服务业等第三产业发达地区，而甘肃、内蒙古等对资源依赖度高的省份则非税收入偏高。

主持人：《2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，至2014年底，中央非税收入有193.36亿元未收缴入库。包括：国际金融组织贷款还贷准备金利息等61.34亿元，探矿权采矿权价款中央分成128.76亿元，中央部门资产出租出借或处置收入3.19亿元。此外，抽查地方非税收入征缴情况发现，有3个省少征国有股权出让价款等27.27亿元，8个省收入过渡户中有30.81亿元未及时缴入国库。这又反映出什么问题？

肖鹏：非税收入的设立多由省级政府或主管部门设立，具有项目繁多、征收灵活性的特点。上述审计材料反映了在非税收入的执收上存在着未集中收缴入库、游离于财政部门监管之外的问题，更有甚者成为部门的“小金库”，非税收入的收缴、使用不公开、不透明，滋生腐败等问题。

徐志：地方非税收入不上缴国库，少征、缓征非税收入，这些问题的出现表明非税收入仍处于一种粗放的管理方式中。非税收入的粗放式管理主要表现在：全国性非税收入立法缺失，分类配套法规不完备，地方非税管理条例差异大；国有资源有偿使用制度和生态环境补偿机制不健全；国有资本经营收益共享机制尚未建立；非税收入征收部门多元化，加大了财政部门对非税收入收缴的管理难度，制约了国库部门“督促检查收入机关所收之款是否按规定全部缴入国库”这一法定职权的有效行使；收缴环节过多，资金入库速度缓慢；收缴方式不完善，电子缴款手段少，资源共享程度弱，数据挖掘能力低等信息化水平不强，导致部门和单位有“空间”非法占用资金；监督缺位，相关部门重事后监督，轻事前事中监督的行为助长了地方政府的不规范行为。

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张明：这显然反映了财政收支及国库管理的问题，不过该问题也是自改革开放以来屡经整改都一直存在的老大难。具体表现两方面：一是上述收入的预算管理。新修《预算法》明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，这也是此次修法的最大公认亮点之一。但现实中这问题要“说与做”统一，人皆尽知是有相当难度的。从制度及执行上讲，上述收入如纳入预算，季度分月预算执行管理及进度要求，是不会允许出现或存在上述情况的。而上述情况存在，那就首先质疑是否纳入年度、季度分月预算；其次质疑年度预算、特别是季度分月预算管理是否严格。二是上述收入的执行管理。政府预算执行问题根本上就是收付实施。早在几百年前盎格鲁-撒克逊人创立政府预算制度时，就提出“执行即支付”，认识了国库在政府预算执行的关键地位和重要作用。我国现实中不乏存在纳入年度预算甚至季度分月预算的收支，但国库收付环节却存在执行不了的问题，这就是经常强调的要“应收尽收、及时入库”。一般讲，即使不考虑上述收入是否纳入相关预算，少征和滞留上缴国库收入、不及时入库等，都表明征管和库管在收付执行方面都是有问题的，但库管上还要区分是财政国库还是人行国库的问题。

蔡昌：中央非税收入未收缴入库金额巨大，这说明在一些非税收入的征收方面还存在一定的隐患和弊端，还有一些深层次的问题没有梳理清楚。可能存在被国际组织、地方政府占压情况。尤其是探矿权采矿权中央分成额占未收缴入库60%比重，这值得进一步调研分析其原因。

翟继光：这说明我国对非税收入的监管力度还不够，大量非税收入还游离在国库的监管范围之外，有必要进一步加强对非税收入的监管力度。

王飞：这也反映出对违反《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》和《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究法律责任没有较好落实。

主持人：经国务院批准，2016年2月1日起，我国将取消、停征和整合部分政府性基金项目并扩大部分政府性基金免征范围。经过这一次的清理规范，基金项目由28项减少到23项。此外，财政部部长楼继伟在部署2016年财政工作时强调，进一步实施减税降费政策，坚决遏制各种乱收费，坚决不收“过头税”，给企业和市场主体留有更多可用资金。实际上，我国一直在减少行政事业性收费。2015年，中央政府层级又累计取消、停征、减免了106项行政事业性收费，并降低了17项收费标准。地方政府层级共计取消、停征了345项行政事业性收费，降低了77项行政事业性收费标准。同时，中央又从政务信息公开角度规范政府收费行为，出台文件要求所有政府收费必须向社会明示收费的名称、标准、范围、文件依据等，否则，企业有权拒交。尽管采取了多项措施，然而企业仍未充分享受降费红利。造成这种情况的原因何在？有何应对措施？请您谈谈看法。

肖鹏：造成这种现象的原因在于：非税收入和地方、部门可支配财政利益密切相关，在正规税收收入逐步纳入财政监管的大背景下，非税收入的设立、收缴和使用的灵活性比较大，地方和部门有设立非税收入的利益导向，因此带来了非税收入取消、停征的难度比较大。取消、停征旧的非税收入项目，可能以新的名义设立非税收入项目，企业处于弱势地位，未能充分享受降费红利。

应对措施方面：一是加强非税收入设立的监管。明确只有省级财政部门或中央主管部门联合财政部门才有权限设立非税收入项目。二是明确非税收入的标准，本级政府的物价部门要参与到收费标准的制定。三是建立非税收入的公示制度。四是加强举报问责的惩罚力度。

张明：造成这种情况的原因有多方面：一是原有收费项目较多，近年虽有大量取消，但主要的大宗收费仍然存在，企业减负或有不明显感；二是一些地方大宗收费依然如故，特别是一些市场直接监管部门，除收取国家相关费用外，仍然徇私舞弊、向企业索取。应对措施除上述清理、规范、取消、停止一些收费项目外，一是需要完整彻底地统计核算各行业收费规模，准确掌握各级各区域各类非税收入具体数据及随经济社会发展的变化情况，然后对相关大宗收费项目予以相应降低、减免；二是加强市场直接监管部门廉政建设，杜绝徇私舞弊、向企业索取；三是坚持实行收费公示论证制，避免或杜绝政府部门向社会和民间敛财的封建陋习。

翟继光：目前的降费政策主要是中央政府在推动，地方政府仅仅是配合，并无主动降费的动力，而且降费直接影响了地方政府的收入，地方政府具有阻碍降费的动力。因此，对于中央的降费政策，地方政府总会采取一些变通性的做法，或者明降暗收，或者改头换面以其他方式继续收取。由于地方政府及其职能部门对企业的控制力还是比较大的，企业往往难以抵制地方政府收费的欲望，只能忍气吞声。如很多地方交警、路政管理部门的乱罚款问题就一直得不到重视和解决。

王飞：征税毕竟还是有章可循,但征费的随意性较大。如果没有建立起严格的制度框架、明确收费主体责任，就容易形成乱收费的问题。谈到具体措施，可参考以下建议：一是建立目录清单制度，将包括项目名称、设立依据、征收标准、征收期限等信息公布出来，让大家来监督。目录清单之外的，不管是以什么名义出现的收费，企业、个人均有权拒绝缴纳。今后若相关收费政策做出调整，都会在目录清单上及时更新，这样大家就可以非常清晰地知道有多少种、怎么征的、征多少、用在什么地方。二是加强监督检查，及时发现和查处乱收费的行为。三是收费制度的完善要与政府治理水平的提高相结合，收费必须公开、透明、规范，并且要将收费及收费收入的使用、提供服务的水平更好地联结起来。四是引入第三方评估，加强行政事业性收费使用效益的绩效评价。依据第三方评估得出的结论，政府可以做出判断，是保留或者取消，还是做出必要的调整，进一步完善相关政策。

非税收入监管体系展望

主持人：《办法》指出，非税收入是政府财政收入的重要组成部分，应当纳入财政预算管理并全部上缴国库，实行国库集中收缴制度。您对此作何评价？这将给我国当前的非税收入管理乃至财政收入结构带来哪些影响？

肖鹏：非税收入是财政收入的重要组成部分，应当纳入到本级政府预算中来，提交本级人大审查批准。在管理上采取集中收缴制度，减少非税收入收缴的中间环节，做到“依法依规征收，做到应收尽收”，清理非税收入收缴过程中的过渡户，避免非税收入收缴的超征、免征或压库等现象。实行非税收入国库集中收缴制度，可以加强财政部门对非税收入征收、使用的监管，切断部门利益，使非税收入数据真实反映经济运行的境况，也有利于宏观调控部门作为决策参考。

徐志：在我国，政府非税收入的作用主要表现在：第一，政府非税收入发挥着筹集财政资金的作用；第二，政府非税收入是对政府提供准公共产品的必要补偿；第三，政府非税收入是政府矫正经济负外部性的必要手段；第四，保障公共资源资产合理开发利用的功能。在当前经济减速、财政收入增长总体趋缓的形势下，非税收入对财政收入的重要性进一步增强。

非税收入统一纳入国库集中收付体系来管理，做到了收支两条线，提高了财政透明度，斩断了非税收入增长与部门利益扩张的联系，把乱收费动机关在了制度的笼子里，减少腐败现象的发生，有利于加强我国非税收入的管理，抑制非税收入的过快增长，促进财政收入结构的优化。

张明：明确非税收入是政府财政收入的重要组成部分，应当纳入财政预算管理并全部上缴国库，实行国库集中收缴制度，是非税收入管理制度的进一步强化和完善。因为，原有相关制度缺乏此内容，如2004年《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综〔2004〕53)。但同年国务院办公厅《关于财政国库制度管理改革方案有关问题的通知》(国办函〔2004〕18)，对非税收入收缴改革有明确规定，那就是对采取收支挂钩的非税收入，实行“收支两条线”管理，纳入预算管理的上缴国库，未纳入预算管理的上缴财政专户。在现行国库单一账户和财政专户构成的国库单一账户体系下，非税收入从制度上已实现《办法》要求的国库集中收缴。问题是现实中财政国库和人行国库并未完全实现对各部门及单位财政专户开立、使用的管控，以致“小金库”问题屡整不改、长期存在。《办法》直接从非税收入管理角度明确实行国库集中收缴，显然会改善当前非税收入管理及相应财政收入入库少征、滞留等问题，提高预算执行应收尽收、及时入库效率，确保非税收入征管、入库数量质量，提高非税收入在财政收入结构中的比重。

蔡昌：我十分认同这一政策规定。非税收入应当纳入财政预算管理并全部上缴国库，实行国库集中收缴制度。这是非税收入管理更为规范的制度安排。

翟继光：这一规定是在落实新《预算法》的制度，2015年开始实施的新《预算法》要求政府收入全部纳入预算，也就是不再有“预算外收入”。而纳入预算的财政收入是应当全部缴入国库的。由于之前有一些收入并未纳入预算，税收在我国预算收入中所占比例就显得比较大，现在所有收入都逐步纳入预算了，税收在我国预算收入中所占比例就会有所降低，非税收入的比重就会有所提高。但税收收入占预算收入绝大部分的结构不会发生变化。当然，非税收入纳入预算之后，将与税收接受大体相同的监管，非税收入管理的规范化、法治化会有所提升。

王飞：规范和加强政府非税收入管理，是社会主义市场经济条件下理顺分配关系、健全公共财政职能、优化政府财力结构的客观要求。非税收入纳入财政预算管理并全部上缴国库、实行国库集中收缴制度，在有效地遏制“三乱”现象、提高政府依法行政的水平的同时，使非税收入得到依法征收、及时上缴、足额入库、有序管理，为财政收入稳定增长创造良好的制度环境。

主持人：《办法》明确非税收入实行分类分级管理：根据非税收入不同类别和特点，制定与分类相适应的管理制度，并鼓励各地区探索和建立符合本地实际的非税收入管理制度。如何理解非税收入分类分级管理？您对此有何建议？

肖鹏：按照《办法》规定，非税收入共包括十二大类项目，不同类别的非税收入项目，设立背景、设立主体、征收标准、中央与地方分成比例等均有所差异，因此，对于所有非税收入项目采取“一刀切”的管理办法，不太符合非税收入灵活性的特点，因此，《办法》规定，根据非税收入的不同类别和特点，制定与分类相适应的管理制度。各部门、各地区在制定非税收入管理制度时，在设立依据上要充分，征收标准上要有本级物价部门的参与，收缴上要纳入本级国库集中收缴制度的管理，使用上要公开透明。一定程度上甚至要引入本级人大代表参与非税收入的设立论证。

张明：非税收入分类分级管理显然是区情差异下的灵活性体现，有利各地根据区情、突出重点地解决非税收入管理问题。我国区域辽阔，区情差异大，不同行政级次复杂，非税收入种类多、涉及方方面面，更是复杂多变。《办法》明确非税收入共12类，并按设立和征收管理、批准权限划分8类。个人建议：一是各地可在此基础上，根据区情优势和非税收入来源规模与分布，以创新、开放、协调、共享和公共服务均等化为目标，实行相应分类分级管理。非税收入是各级行政事业单位、社会团体及其他组织依法利用公权、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的收入，相应的支出具有鲜明、突出的属地性、针对(专项)性、补偿性等特征，应当遵循属地原则、专项原则和补偿原则，以实现民生、协调、共享和公共服务均等化为目标，进行分类分级划分处理。也可参照2004年《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》，关于非税收入分类规范管理中的收费基金、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、其他非税收入5大分类进行分级。二是非税收入分类分级管理，总体上应符合近年财政支出倾斜基层民生的大趋势，要统筹考虑财权财力的集中分散问题，通过非税收入分类分级管理，提高各级财政分配及资金使用与管理效率。

蔡昌：政府必须从源泉角度区分不同级别、不同类型、不同口径的非税收入的情况及其差异性。对于不同地区，根据每个地区的自身情况合理安排非税收入的结构类型和比重，建立完善的非税收入管理制度。

翟继光：非税收入的种类各异，对于本质特征并不相同的财政收入，本来就应当采取不同的管理措施。如行政事业性收费收入是政府为公民提供服务的过程中收取的，其收费标准的制定强调以弥补成本为原则，但其收入并不强调专款专用，一般是统一安排支出。而政府性基金则强调专款专用，每一种基金都有其专门的用途，不允许挪作他用。罚没收入的取得特别强调“法定原则”，如行政处罚法定、罪刑法定等，不允许执法部门为取得罚没收入而钓鱼执法、隐蔽执法、随意执法等违反法治原则的执法方式。国有资本收入则主要取决于国有企业的经营效益，其增长速度往往与GDP增速保持一致。另外，大多数非税收入都分属于各级政府，每级政府都有自身的非税收入，在管理上也应当强调各自管理各自取得的非税收入。当然，国务院对地方各级政府、财政部对各级地方政府的非税收入的管理具有监督权。

王飞：财政部门根据中央与各级政府非税收入的不同情况，实行分级管理，并根据补偿性收入、矫正性收入、财产性收入等类别的不同性质实行分类管理，以加强非税收缴管理的针对性和有效性。在现行财政管理体制下，根据事权与财权相一致的原则，划分政府非税收入级次，完善政府非税收入管理体制，规范非税收入减免制度。各级财政部门要按照既有利于及时足额征收、方便缴款人，又有利于提高效率、降低征收成本的原则，确定政府非税收入征收管理方式。要通过强化政府非税收入票据的发放、结报、核销、监管等手段，从源头上预防和治理乱收乱罚问题，从制度上规范部门和单位的收缴行为。要通过加强对单位银行账户的监管，确保政府非税收入及时足额上缴财政。

主持人：《办法》提出，非税收入管理应当遵循依法、规范、透明、高效的原则，“各级财政部门要完善非税收入管理工作机制，建立健全非税收入管理系统和统计报告制度”；“应当加快推进非税收入收缴电子化管理，逐步降低征收成本，提高收缴水平和效率”；提出“各级财政部门应当建立健全非税收入监督管理制度，加强非税收入政策执行情况的监督检查，依法处理非税收入违法违规行为”等财政部门、执收单位以及社会公众的相关监督管理办法。您认为实现这些目标的关键何在？如何建立健全非税收入监管体系？据此谈谈您的想法建议。

肖鹏：实现这些目标的关键在于建立类似税收收入收缴的非税收入收缴国库集中收付制度。借鉴国库集中收付制度改革的经验，对各地方、各主管部门的非税收入账户进行清理规范，从源头上加强非税收入的账户管理；其次，强化财政部门对非税收入收缴的实时监控力，切断部门的收入利益；第三，加大非税收入预算公开力度，公开的内容上进一步细化。同时进一步加大审计监督力度，对于审计发现的非税收入收缴违法违规问题，限定期限内整改，并实行问责制。

徐志：关键在于监督环节的转变。近年来，在非税收入监督方面，虽然在由专项监督向日常监督、事前事中监督转化方面做了许多努力，但在实际工作中，我国政府非税收入资金使用情况主要仍采取事后监督的形式，事前审核、事中监控相对弱化，政府非税收入监督主要通过对报表、报告的检查来实施，政府非税收入管理部门往往注重政府非税收入取得的合法性，疏于政府非税收入使用合理性的分析，更不能及时掌握动态情况，不能采取有效的措施防患于未然。随着市场经济的发展，客观上要求政府非税收入监督工作不能仅仅局限于事后突击性的专项治理方式，而是要通过深化政府非税收入管理体制的改革、严格非税收入管理，加强经常性、即时性的审查、稽核与检查，使政府非税收入管理的监督程序化、规范化，并在此基础上对不同时期的经济热点或普遍性问题辅之以必要的专项或集中性的监督检查，使政府非税收入监督检查真正寓于政府非税收入的管理过程之中。

可采取的措施:一是推进票据电子化管理，完善动态监管手段。按照“电子开票、银行代收、全程跟踪、源头控制”的管理要求，通过采用“电子开票、软件管理、网络传输”等现代管理手段，真正实现“以票治费、以票管收、以票促收”，从源头上促进非税收入管理。二是大力完善非税信息披露制度，提高非税管理透明度，定期公布非税项目、征收范围和收缴标准，实行挂牌收费。三是建立非税稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚、随意减免等违法违征行为，及时依法惩处。四是规范监督检查方式，构建以财政部门为主，物价、审计、监察等部门为辅，非税执收单位积极配合的监督模式，提高监督效率。五是加大监督检查力度，实行“收管查”职责分离，确保非税收入依法收缴、应收尽收、规范运作。特别是对非税减免、退付、分成、票据使用等应重点稽查。六是建立非税收入收、管、用情况定期向人大报告制度，自觉接受人大监督。七是健全非税公共决策程序，建立非税项目设立的申请、听证、决策、公示程序，实行决策咨询和听证制度。

张明：非税收入管理与非税收入一样，也是涉及方方面面的系统工程，解决办法不是单一而是一揽子、系统化的。既需要相关方面完善的非税收入管理工作机制，建立健全非税收入管理系统和统计报告制度，非税收入收缴电子化管理；也需要相关方面建立健全非税收入监管制度，加强非税收入政策执行监督检查，依法处理非税收入违法违规行为等。因此，无论是目前的《办法》还是2004年的《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》等，都是从非税收入的设立或管理范围、征收或收缴与分类分成管理、票据、资金或预算管理、监督检查管理或法制建设等方方面面，要求系统、完整、扎实地做好非税收入管理的制度建设、基础业务和监督管理等工作。现实地讲，我国的非税收入从建国初期的零星预算外资金，到改革开放时期的国家财政收入“半壁河山”的预算外资金，再到近年的非税收入，各方面都明白这是各级财政及政府部门的可自主使用的一项重要财源。不少财政局下设立“非税收入局”作为副局级内部机构，以强调非税收入管理的重要性和提升地位、强化监管，十分重视非税收入管理。在习近平及党中央的务实领导下，各级财政、特别是财政监督部门，更应根据《办法》及相关法规要求，扎实做好非税收入的制度建设和基础业务监管工作，提高非税收入管理规范效率水平。

蔡昌：非税收入必须纳入法制化管理轨道，必须做到依法、规范、透明、高效，这也是检验政府执政能力和国家治理水平的重要标志。非税收入的收缴必须随着信息技术的发展逐步实现电子化。当然，非税收入还可以通过多种征收形式、多种征管手段提高其征收效率，严惩违法违规行为，实现政府监督与社会监督的配合。

翟继光：对非税收入的管理不仅是财政部门的职责，也不仅是政府的职责，甚至也不仅是整个国家机构的职责，而是整个社会的职责。首先，健全非税收入监管体系要“有法可依”，对此，各级人大、各级政府、各级财政部门都要制定相应的法律、法规、规章以及其他规范性文件，只有这样才能确保非税收入的监管有法可依。其次，健全非税收入监管体系要“有法必依”，如果已经制定出来的法律法规不能得到严格的执行，则制定法律法规就失去了意义。再次，健全非税收入监管体系要“执法必严”，各级财政收入的取得部门以及监管部门在执行法律法规时，不能打折扣，不能随意变通，必须严格执法，这样才能确保非税收入监管体系的健全。最后，健全非税收入监管体系要“违法必究”，对于违反法律法规的行为应当严厉追究相关主体的法律责任。在这一环节应当充分发挥各级人大、政协、社会团体以及社会公众的监督作用，为做到这一点就必须对非税收入的监管实行最大限度的公开。

王飞：要加快立法进程，为强化政府非税收入管理提供必要的法律保障。在健全非税收入监管体系方面，要积极探索试行非税收入监督检查信息披露和公告制度，充分发挥以查促管作用。在巩固财政部门监督主体地位的同时，充分发挥审计、纪检等职能部门的监督作用，建立起主体多元、分工合作、互为补充的新型监督管理机制。探索加强人大立法监督和人民政协参政议政监督，逐步提升政府非税收入监督的层次和效力。加快政府非税收入征管新系统建设推广应用，积极推动县区非税收缴管理信息化建设和运用，实现数据实时传输、报表自动汇总、票据自动核销、信息实时共享，省、市、县全部互联互通，财政、单位、银行功能集合构建的目标。■

特约评论员文章：关于《政府非税收入管理办法》的几点思考

徐志/浙江大学经济学院副教授

近日，财政部发布《政府非税收入管理办法》（简称《办法》），要求加强政府非税收入管理，规范政府收支行为，健全公共财政职能，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

2010年6月财政部发布的《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》就已明确规定，自2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入（除教育收费）全部纳入预算管理。此举意味着预算外资金概念已成为历史，标志着非税收入已纳入预算管理（教育收费除外）。一些地方根据实际也制定实施了政府非税收入管理条例。从各地制定的管理条例来看，虽然大部分非税收入直接缴入国库，但依旧有部分收入存入财政专户与其他账户，资金并不完全由政府统筹安排。

这次《办法》再次强调了非税收入纳入预算管理的重要性，并明确规定全部上缴国库，实行国库集中收缴制度。这意味着有关部门将会更加重视非税收入的预算管理与监督，通过国库集中收缴制度，将“单位财力”彻底转变为“政府财力”，非税支出正式由“单位自行支配”转为“政府统筹使用”。非税收入的使用将更注重效率与绩效。此外，随着管理的完善与监督的深入，单位和部门不再可以随意使用资金，项目过多，乱收费的现象将得到抑制，非税收入的规模将得到一定的控制。

此外，《办法》还明确非税收入实行分类分级管理：根据非税收入不同类别和特点，制定与分类相适应的管理制度，并鼓励各地区探索和建立符合本地实际的非税收入管理制度。2011年开始，我国将属于一般预算收入性质的行政事业性收费、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、专项收入、以政府名义接受的捐赠收入等纳入一般公共预算管理；将具有以收定支、专款专用性质的政府性基金、土地出让收入、彩票公益金等纳入政府性基金预算；将国有资本经营收入纳入国有资本经营预算管理，初步构建了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算共同组成的政府预算体系。所谓的非税收入分类分级管理，就是将非税收入按不同性质分类纳入不同预算，同时根据归属不同纳入不同级次政府的预算实行分级管理。非税收入的分类分级管理可以帮助地方政府更好地履行政府职能，但是如何分类，收入如何分级需要更多的讨论与思考。2015年政府为了加快预算管理制度改革，将地方教育附加等11个项目由政府性基金预算转列一般公共预算。因此，有必要重新讨论与界定各项非税收入的性质，清除不必要的项目，合并类似项目，重新划分所属预算类别，理清四本预算之间的联系，建立与一般公共预算有效衔接的机制，加强预算管理。

《办法》虽然有助于加强政府非税收入管理与监督，但并不能解决或者改善非税收入规模过大，地方政府财政收入结构失衡的问题。要从根本解决这个问题，有赖于财政与行政体制的改革，保证地方政府财权与事权相匹配，改革官员政绩考核与升迁制度。此外，该办法对于非税项目的管理的规定依旧模糊，具有审批权限的部门较多，立项管理依然有待加强。■

（本栏目责任编辑：阮静）