一九七八年以来地区(行署)“财政”考察*

侯 桂 红

一九七八年以来地区(行署)“财政”考察*

侯 桂 红

1978年建立的地区(行署)本不应是、却实际近似一级财政，有着与其他地方政府相似的收入结构和完全相同的支出结构，折射了新时期以政府与企业关系的转变为发轫的国家与社会关系的转变特征。而地区(行署)至今仍掌握部分国有企业管理权和收入，其“财政”中的经济建设费、行政管理费比重高以及上级不断给予补助等现象深刻说明：即使在派出机构层面上，政府主导型经济社会管理模式的强大惯性仍未完全弱化，政府与企业、国家与社会关系达臻应然状态还需时日。

地区行署；财政；派出政府；国家与社会；政府与企业

在我国，有一级政府就有一级财政*不同于西方国家的行政层级多于财政层级，我国基本一级行政就有一级财政。所以，在我国判断是否为一级政府可用一级财政作为标准。财政学认为：一级财政的条件包括一级事权、一级独立的预算、一级税收立法和管理权、一级国有资产产权、一级举债权、一级预算外资金管理权；而财务则指除了有预算外资金管理权外，其余均没有(陶勇：《地方财政学》，上海财经大学出版社，2006年，第5—6页)。行政管理学认为：财政是指除了组织预算收入和安排预算支出外，还有相当数量的资本性投资支出形成的国有资产，以及因政府的财务、财政活动和行政的对内对外的债权债务管理活动；而财务仅局限于政府及附属单位的预算资金活动(夏书章主编：《行政管理学》，高等教育出版社，2003年，第189页)。显然，财政学和行政管理学两专业虽对一级财政的表述不同，但对一级财政的要素界定基本相同，尤其国有资产是核心。。1978年《宪法》第三十四条规定：“省革命委员会可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构。”*《中华人民共和国宪法(一九七八年三月五日中华人民共和国第五届全国人民代表大会第一次会议通过)》，《人民日报》1978年3月8日。这意味着地区行署*地区行署是地区行政公署的简称，是省级派出机构，负责检查、指导县级工作，其辖区称地区。地区还设地委和群团，20世纪80年代地区又陆续设政协和人大。由于1983年开始实行市领导县和2002年尝试实行省直管县，地区行署数量锐减，截至2015年底尚存12个行署于少数边疆省份。在近现代，地区行署制的前身包括行政督察专员公署制(1932年—1949年)、专区专署制(1949年—1966年)、地区革命委员会制(1967年—1977年)，其中除地区革命委员会是中央规定的正式一级政府外，其他均为派出政府(也称虚级政府)。自建立伊始就不再是此前地区革命委员会时期正式的一级政府、一级财政，而应只有财务——自身运行经费的收支而已。1978年后的地区是否如坊间所传还是一级财政，其收支结构如何、有何特征等问题，既是研究地区行署制度不可或缺的重要组成内容，亦是管窥新时期财政管理体制及经济社会发展模式演变的窗口。然而目下研究阙如*现有研究绝大部分是来自政治学的时政对策性研究，且基本不涉及财政。参见翁有为：《专区与地区政府的法制研究》，人民出版社，2007年；江荣海等：《行署管理——阜阳行署调查》，中国广播电视出版社，1995年；刁田丁主编：《中国地方国家机构研究》，群众出版社，1985年；史卫东：“省制以来统县政区发展研究”，博士学位论文，华东师范大学，2006年；苏艺：《试述我国省级政府派出机关的演变》，《法制与社会》2013年第33期；张鼎良：《探析贵州省地区行政公署的作用及其发展趋势》，《贵阳学院学报(社会科学版)》2012年第2期；周松柏、胡晓登：《落后地区机构改革的难度与风险——以贵州省为个案的典型分析》，《贵州大学学报(社会科学版)》2000年第1期；钱其智：《改革地区体制撤销地区建制》，《中国行政管理》2000年第7期；孙学玉：《撤销地区、市县分治：行政区划调整新构想》，《江海学刊》1998年第1期；华伟：《地级行政建制的演变与改革构想》，《战略与管理》1998年第3期；付长良：《试论理顺地区行政公署的行政区划体制》，《政治学研究》1997年第2期；毛寿龙：《中国地级政府的过去与未来》，《安徽教育学院学报》1995年第2期；李金夫、姚文明：《健全地区行署的运行与监督机制》，《政治与法律》1994年第2期；翟峰：《为解决地区级人大行署职权问题的修宪思考》，《当代法学》1993年第1期；《地区机构改革的设想》，《经济研究参考》1993年第Z3期；张雅林：《地区(行署)的沿革、现状及改革对策》，吴佩纶主编：《地方机构改革思考》，改革出版社，1992年，第90—104页；吴越：《省县之间建立地(市)级政权的主要根据》，《社会学研究》1986年第3期；王贤玺等：《地、市机构改革宜早不宜迟》，《经济问题》1985年第7期；熊文钊：《行政公署的性质及其法律地位》，《法学杂志》1985年第6期。。因此，笔者欲对上述问题略作考察。

一、地区(行署)近似一级财政

地区(行署)自1978年替代地区革命委员会而建立并被定位为派出机构后，中央对其是否为一级财政始终没有明确规定。实际上，大多数地区(行署)近似一级财政，主要证据如下：

一是部分省份确有白纸黑字记载地区为一级财政。如黑龙江省《大兴安岭地区财政志》载：“自1980年1月1日起正式建立一级财政。”*《大兴安岭地区财政志》，黄山书社，2003年，第14页。吉林省《白城地区志》载：“1985年白城地区恢复一级财政，直接管理区内各县(市)和地区本级财政”，行署也有“地区级固定收入”。*《白城地区志》，吉林文史出版社，1992年，第834页。1983年10月，辽宁省铁岭地区一份档案载：“地区自一九六八年抓实的以来，经过十五年的发展，已成为实体……财政、工业、计划、物资、商业体制，均管实的。”*中共铁岭地委：《关于将铁岭地区按省辖市体制过渡的请示报告》(1983年10月11日)，铁岭市档案馆藏，档案号1-2-571。1980年2月河北省廊坊地区的一份公文明确规定：“划分收支、分级包干”，“分级：省、地(市)、县(市)三级”，“地、市、县财政预算由地、市、县分别编制，并由地区汇总报省”。*《廊坊地区关于试行“划分收支、分级包干”财政管理体制的若干规定》(1980年2月)，廊坊市档案馆藏，档案号34-9-129。《广西通志·财政志》载：1986年至1987年“设立行署本级财政”，1988年至1991年“建立地区一级财政”。*《广西通志·财政志》，广西地情网，http://www.gxdqw.com/bin/mse.exe?seachword=&K=a&A=58&rec=184&run=13。而且，上述地方志中并无各该地区一级财政后来被取消的记载。

不过，在此要澄清一点：1978年《宪法》公布后不久，一些省也曾按照中央规定或早或晚地取消了“文化大革命”时期地区一级财政及一级预算，将其纳入省级的单位预算。如吉林省白城地区1970年至1979年是一级财政，1980年至1984年取消一级财政。*《白城地区志》，第834页。广西壮族自治区柳州地区1971年至1978年是一级财政，从“1979年起，地区本级又改为向自治区报账单位”*《柳州地区志》，广西地情网，http://www.gxdqw.com/bin/mse.exe?seachword=&K=b&A=22&rec=502&run=13。。安徽省和黑龙江省均从1980年开始“撤销地区一级财政，行署相应改为省级财政预算单位”*《安徽省志·财政志》，方志出版社，1998年，第335—336页。或曰“行署本级的预算收支编入省级预算”*《黑龙江省志·财政志》，黑龙江人民出版社，1991年，第419—433页。。湖南省稍晚，从1983年开始“行署财政不再作为一级财政，不担负全地区财政预算平衡的职责”*《中共湖南省委、湖南省人民政府关于改革地区行政公署一级财政的通知》(1983年1月13日)，《湖南政报》1983年第2期。。只是时隔不久，一些省“不知不觉”又恢复地区为一级财政，尤其在1985年后居多，如前述广西壮族自治区即为一例。

二是没有明确指出地区系一级财政的省份，却有相关材料表明实际上将地区视同一级财政，执行与市、县同样的财政管理体制。如1980年《河北省人民政府关于我省实行“划分收支、分级包干”财政管理体制几个有关问题的通知》中写道：“省政府决定，从一九八○年起，对地、市、县普遍实行‘划分收支、分级包干’的财政管理体制。”*《河北省人民政府关于我省实行“划分收支、分级包干”财政管理体制几个有关问题的通知》(1980年4月25日)，廊坊市档案馆藏，档案号20-6-358(长期)。山东省《潍坊市志》载：“1980年中央对省(市)实行划分收支，分级包干的财政体制。省对地(市)、地(市)对县(市)同时实行这种体制。”*《潍坊市志》，山东省省情资料库，http://lib.sdsqw.cn/bin/mse.exe?seachword=&K=b7&A=1&rec=894&run=13。安徽省1982年2月15日《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》中亦明确规定：“财政包干由省包到市、县，行署视同市、县一样实行包干。”1985年仍规定：“行署比照县办理实行‘划分税种，核定收支，超收分成，分级包干’的财政体制。”*《安徽省志·财政志》，安徽省情资料库，http://60.166.6.242:8080/was40/index_sz.jsp?rootid=1645&channelid=27409。河南省和浙江省在1980年、湖北省在1985年的史志中均亦有相似记载*参见《河南省志·财政志》，河南省情网，http://www.hnsqw.com.cn/sqsjk/hnsz/czz/；《浙江省财政税务志》，浙江地方志网，http://www.zjdfz.cn/tiptai.web/BookRead.aspx?bookid=201212082674；《湖北省志·财政》，湖北人民出版社，1995年，第443—444页。。因此，有学者指出：“我国实行‘划分收支、分级包干’的财政管理体制，地区一级实际上也行使着这种分级包干的财政权。行政公署掌握着全区的人、财、物三大权，在全区行使着最高行政管理权，行政公署是一级不称作政府的‘政府’。”*熊文钊：《行政公署的性质及其法律地位》，《法学杂志》1985年第6期。正因为执行同样的财政体制，所以本不应参与省、县财政上解与分成的地区行署，实际同样有份儿，所以，很多史志中地区本级实际不应有收入的预决算项下却不合常理地有数字款项。

三是就一级财政的核心指标——筹支权来看，地区(行署)也早已超出本应仅是财务的范围。筹支权是一级财政的基本权力，在我国，筹支权的核心是具有企事业管理权及其收入。1983年中央规定：地区“今后不直接管理企事业单位”，“一时交不了的，可以暂时代管，过渡一段”。*中共中央、国务院：《关于地市州党政机关改革若干问题的通知》(1983年2月15日)，河北省档案馆藏，档案号907-31-2-1。而实际地区行署存在至今，绝大多数均具有企事业管理权并掌握其收入。上述中央命令下达后，尽管河北省也曾发文规定地区“今后一般不再直接管理企、事业单位”，但同时表示可“暂时由地区代管”。*《中共河北省委关于地、市党政机关机构改革若干问题的讨论纪要》(1983年6月9日)，河北省档案馆藏，档案号934-4-167。因此，1987年，河北省还“将邯郸、邢台、沧州、承德地区农科所下放给所在地区行署领导”*河北省人民政府：《关于下放邯郸等五个地、市农科所的通知》(1987年8月31日)，河北省档案馆藏，档案号907-40-30。。该省承德地区从1987年11月至1993年6月被撤销前，掌管的厂矿企业有承德地区运输总公司、承德地区铁厂等共9家，掌管的事业单位有承德地区教育学院、承德地区师范学校、存瑞中学等共12所院校*中共承德市委组织部：《中国共产党河北省承德地区组织史资料》第2卷(1987.11—1993.6)，河北人民出版社，1998年，第544、552页。。同样，1983年10月，辽宁省铁岭行署“有直属工业企业36个”，“各种事业和科研单位166个”*中共铁岭地委：《关于将铁岭地区按省辖市体制过渡的请示报告》(1983年10月11日)，铁岭市档案馆藏，档案号1-2-571。。福建省龙岩行署存续期间各直属局、委也曾管理61个企事业单位*《龙岩地区志》下册，上海人民出版社，1992年，第944—946页。。至1993年，全国范围内，“地区都管理着不少企事业单位，它们或由地区直属管理，或由地区工作部门直属管理”*《地区机构改革的设想》，《经济研究参考》1993年第Z3期。。即便是经济欠发达的贵州省毕节地区行署，也“直接领导一批国有企业，初步形成一级经济实体”。1995年，毕节行署直接领导全地区列入预算内64户国有工业企业中的10多户骨干企业，地直商业、粮食、供销、农林水、城建系统都有各自领导的工业企业，还有10多家商业贸易公司“经营着数额相当大的批发、零售业务”，以及为数不少的事业单位(2所高等院校、7所中等专业学校、1所盲聋哑学校、1所电视大学分校、4个科研单位、3个技术设计单位、2所医院及1所卫生防疫机构)。*《毕节地区志·财政志》，第119页。时至2015年，新疆塔城地区行署也管理着7个企业单位和15个事业单位*塔城地区政府网，http://www.xjtc.gov.cn/info/egovinfo/xxgknr/68270107%C3%AF%C2%BC%C2%8D3-30/2015-0415011.htm。。可见，地区始终具有企事业管理权及相关收入，这一现象在全国应属通例。

此外，大多数地区行署还长期具有县级主要经济指标制定权、核定与平衡全地区预算等财政权，因此，地区早已超出财务——自身经费收支的权力本分。即便如此，也还不能言之凿凿地将地区等同于一级财政；严谨地说，应是近似一级财政，因为地区“财政”的收支结构与其他层级的地方政府不完全相同。

二、以税收为主的地区“财政”收入结构

地区的收入主要分为企业收入、税收(包括农牧业税和工商各税)、其他收入三大类，这与其他地方政府是完全相同的，不同之处在于地区本级(地区行署)的收入。1980年，中央明确规定地方可征收的税种为盐税、农牧业税、工商所得税、地方税、工商税*中国社会科学院法学研究所编：《中华人民共和国经济法规选编(1979年10月—1981年12月)》(下),中国财政经济出版社，1983年，第216—217页。。而1980年2月河北省廊坊地区一文件规定，“划归地区的收入”只有“地区所属的企业收入”*《廊坊地区关于试行“划分收支、分级包干”财政管理体制的若干规定》(1980年2月)，廊坊市档案馆藏，档案号34-9-129。，没有上述税收；当年6月制定财政计划时，核定的地区本级收入只有“企业收入”和“上交折旧”，预算表中，地区本级的“农业税”“工商税”“地方税”“所得税”栏均为空，而其所有辖县则各栏均有数字*廊坊地区行政公署财政局：《廊坊地区一九八○年财政预算收支计划》(1980年6月21日)，廊坊市档案馆藏，档案号34-9-433。。与河北省相似的还有安徽省。后者虽于1982年2月规定“行署视同市、县一样实行包干”，但市县的收入有“所属企业的收入、工商税收、农业税和其他收入”，而地区本级收入只有“行署所属企业的收入和其他收入”。*《安徽省志·财政志》，方志出版社，1998年，第336页。再如《广西通志·财政志》载：从“1979年地区行政公署不再设立一级财政，地区本级的其他收入等，应上缴自治区财政，地区本级所需财政支出，由自治区财政拨付，并给各行署一定数额的机动费”。可见此后广西壮族自治区各地区本级仅有“其他收入”和“机动费”。即使1986年至1987年地区成为一级财政，此志仍载：地区本级的收入项目仅有“地区行署管理的企业上交收入、其他收入等”*《广西通志·财政志》，广西地情网，http://www.gxdqw.com/bin/mse.exe?seachword=&K=a&A=58&rec=184&run=13。，无上述税收。因此，至少就上述时期的税收而言，有些地区本级与其他地方政府并不等同。而此前和此后出现于各种档案文件和地方史志中的所谓地区财政收入诸项数字，实际大多是辖县上解、省级分成与后来地区本级自收三方数字的汇总。所以，就地区本级收入而言，把地区“财政”完全等同于其他地方政府的一级财政还是可辩驳的。

在三大类收入中，不论是地区本级，还是全地区，税收均是不断攀升的重要来源，最终占总收入的70%至80%左右。税收之所以代替企业收入成为大宗，是因为1983年、1984年国营企业陆续实行利改税。此前(包括“文化大革命”前)国营企业收入绝大部分是以利润形式上缴政府，且至少占地区本级财政收入的50%至70%以上。利改税后，国营企业收入的形式改为税、费和利润三部分。*《国务院办公厅关于今后不再批准企业实行利润递增包干等办法的通知》(1984年7月13日)，廊坊市档案馆藏，档案号20-5-632。具体而言，1993年以前主要是企业所得税、调节税、利润、承包费。关于所得税税率，1984年规定国营大中型企业为55%的固定税率，小型企业为10%至55%的八级超额累进税率*国务院：《中华人民共和国国营企业所得税条例(草案)》(1984年9月18日)，杨洪、徐杰编：《经营管理大系经济法卷》，上海人民出版社，1991年，第770页。，调节税比例不固定*国务院：《国营企业调节税征收办法》(1984年9月18日)，杨洪、徐杰编：《经营管理大系经济法卷》，第774页。。1993年调节税取消，所得税率降为33%*《中国财政年鉴(1994)》，中国财政杂志社，1994年，第563页。。由此，原来纳入“企业收入”项下的大部分国营企业收入转为税收，其在地区收入中的大宗地位也逐渐易手于税收。如河北省沧州地区“1986年以前企业收入为地方财政收入的重要项目”*《沧州市志》第3卷，方志出版社，2006年，第1527页。，此后税收成为主要部分。再如贵州省毕节地区1995年全区财政收入中，仅“地直企业上缴的利税占50%左右”。*《毕节地区志·财政志》，贵州人民出版社，1998年，第119页。广西壮族自治区柳州地区的“企业收入”“1987—1992年，年收入占财政总收入12-18%。1993年以后企业收入比重较前下降”。*《柳州地区志》，广西地情网，http://www.gxdqw.com/bin/mse.exe?seachword=&K=b&A=22&rec=486&run=13。福建省宁德地区1981年至1990年全区工商税收入占同期财政收入的76.3%，1992年升至63.8%。*《宁德地区志》，福建省情资料库，http://www.fjsq.gov.cn/ShowText.asp?ToBook=3219&index=967&。安徽省巢湖地区本级1981年至1985年、1986年至1990年两个时期，“企业收入”占比分别为13.4%、12.85%，“税收”占比则分别为85.84%、83.8%*《巢湖地区简志》，黄山书社，1995年，第274页。。陕西省汉中地区1976年至1995年“工商各税”占历年同期收入的70%以上，1991年至1995年甚至达到95.6%；而“企业收入”在1986年至1990年间减少了9.3%*《汉中地区志》第2册，陕西地情网，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/hzdqz_2/。。同样，黑龙江省绥化地区1977年至1990年的“企业收入”增长率一栏历年均为负值*《绥化地区志》上卷，黑龙江人民出版社，1995年，第654页。。

三、以经济建设费和科教文卫事业费为主的地区“财政”支出结构

虽然地区本级的收入结构与其他地方政府稍有不同，但其支出结构与其他地方政府并无二致，大致分为四大类：经济建设支出、行政管理支出、科教文卫和抚恤救济支出、其他支出。其中前两项为地区支出的大宗。

经济建设费常年占地区“财政”总支出的20%至30%左右。如陕西省榆林地区1977年至1989年“用于建设的财政支出”占总支出31.1%*《榆林地区志》，陕西地情网，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/yldqz/。。陕西省汉中地区1978年至1995年的“经济建设费类”占36.1%，居各项支出之首*《汉中地区志》第2册，陕西地情网，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/hzdqz_2/。。福建省宁德地区1978年至1992年经济建设费占同期总支出的24.1%*《宁德地区志》，福建省情资料库，http://www.fjsq.gov.cn/ShowText.asp?ToBook=3219&index=972&。。需要指出的是，作为主管农村的地域型政区，大多数地区的经济建设支出主要用于扶助农村、农业，少部分经济较好地区部分用于国营(有)企业改造和城市建设。前者如黑龙江省绥化地区，历年经济建设费基本用于支农，具体用于“农村农技推广和植保补助费，用于集体建立技术服务组织、生产科技联合体和科技示范户的补助及农作物防治、新农药推广、试验补助”“小型农田水利”“农村水产补助”“发展粮食生产”等。*《绥化地区志》上卷，第656页。后者如河北省1985年9个地区经济建设费支出的11个项目中，数额位居前三的依次是企业挖潜改造、支援农村社队生产支出、农林水利气象等部门事业费*《河北省志》第42卷·财政志，河北人民出版社，1992年，第227页。。

行政管理费是全地区和地区本级“财政”支出的另一大宗，数字长期增长且占比20%左右。行政管理费包括个人和公用两部分，个人部分主要用于个人的工资、补贴、福利等，即“人头费”，公用部分包括办公费、购置与修缮费、会议费、差旅费等。如河北省石家庄地区本级1985年上半年行政管理费比1984年同期增长18.4%*《河北省石家庄地区行政公署批转地区财政局关于节俭行政经费意见报告的通知》(1985年8月9日)，石家庄市档案馆藏，档案号3-4-939(永久)。。福建省宁德地区1986年至1990年行政支出占总支出的13%*《宁德地区志》，福建省情资料库，http://www.fjsq.gov.cn/ShowText.asp?ToBook=3219&index=972&。。陕西省汉中地区1978年至1995年的“行政管理费类”占18.0%*《汉中地区志》第2册，陕西地情网，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/hzdqz_2/。。陕西省榆林地区1977年至1989年的行政管理费占总支出的18%*《榆林地区志》，陕西地情网，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/yldqz/。。广西壮族自治区柳州地区行政管理费支出1993年比1990年增长47.93%，占财政总支出17.82%，1995年比1993年增长64.36%，占财政总支出23.63%。行政经费中的个人部分有时是“大头儿”。如广西壮族自治区柳州地区1971年至1995年的行政支出中，个人部分占56.15%，公用部分占43.85%*《柳州地区志》，广西地情网，http://www.gxdqw.com/bin/mse.exe?seachword=&K=b&A=22&rec=495&run=13。。陕西省商洛地区1999年的各种“人头费”支出占当年财政总支出的71.5%，其数额“比当年全区地方财政收入24226万元还多出23352万元”*《商洛地区志》(二)，方志出版社，2005年，第361页。。

文教科卫和社会抚恤救济支出合计占比30%至40%左右，其中社会抚恤救济支出比重一般不超过10%，文教科卫支出则渐增，有时超过行政管理费。如陕西省汉中地区1978年至1995年“文教科学卫生事业费”支出比重(29.6%)明显大于“行政管理费类”的支出比重(18.0%)*《汉中地区志》第2册，陕西地情网，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/hzdqz_2/。；榆林地区1977年至1989年“文教和社会福利”支出则占33.3%*《榆林地区志》，陕西地情网，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/yldqz/。。安徽省巢湖地区1986年至1990年“文教卫”(37.5%)和“社会优抚”(5.3%)支出比重之和也显著超过“行政”支出比重(15.3%)*《巢湖地区简志》，安徽地方志网，http://60.166.6.242:8080/was40/index_sz.jsp?rootid=48832& channelid=1190。。广西壮族自治区柳州地区1978年至1995年本级“文教卫生”和“抚恤救济”的支出比重(37.6%)同样大大超过“行政管理费”的支出比重(19.0%)*《柳州地区志》，广西地情网，http://www.gxdqw.com/bin/mse.exe?seachword=&K=b&A=22&rec=491&run=13。。福建省宁德地区1991年至1992年全区科教文卫生事业费占总支出的31.7%*《宁德地区志》，福建省情资料库，http://www.fjsq.gov.cn/ShowText.asp?ToBook=3219&index=972&。。

值得注意的是，以上这些支出项目大多不是用前述地区本级收入或全区汇总收入解决的，因为地区自给率仅有三成左右或更少。即使如河北省整体是“收大于支的省”*《关于新财政体制改变后对我区两次匡算情况》(1980年1月19日)，廊坊市档案馆藏，档案号34-9-129(永久)。，其地区“财政”也不能完全自给，因此，省一直对地区采取与地级市不同的财政政策。1985年河北省规定，地级市增收后省要截留30%至60%，而地区增收多少都不截留*《河北省人民政府印发〈关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定〉和〈关于扭转地县财政补贴的暂行规定〉的通知》(1985年1月8日)，廊坊市档案馆藏，档案号20-5-692(永久)。；1988年河北省9个地区中仍有5个“吃补贴”，2个地区“收支基本平衡”，“自收自支”，只有2个地区完全不“吃补贴”。*《河北省人民政府关于改进财政管理体制的几项规定》(1988年8月23日)，廊坊市档案馆藏，档案号20-5-885(永久)。1990年“收支基本平衡”的石家庄地区本级也出现入不敷出，当年本级实际收入有1041万元，而其计划支出却需要1486.8万元，还有445.8万元的缺口*《石家庄地区财政局关于一九九〇年地区本级可用资金安排意见的报告》(1990年3月17日)，石家庄市档案馆藏，档案号32-1-555。。1985年河南省8个地区中仅有许昌和南阳2个地区是“收大于支”，其余6个地区均是“支大于收”的*《河南省志·财政志》，河南省情网，http://www.hnsqw.com.cn/sqsjk/hnsz/czz/。。陕西省商洛地区“大部分时期，自给率都在28%-35%之间，即支出的三分之二靠上级补助，平均自给率只有33%，1984年首次出现赤字”；“之后，虽上级多次增加补助基数和专项补贴，但始终为赤字”；1999年，甚至全区所有收入还不够“人头费”一项支出，“欠发职工、教师工资、药费、出差费甚多”。*《商洛地区志》(二)，第361页。有的地区的自给率甚至低至两成。如1977年至1993年，湖北省荆州地区有一半时间自给率在20%至30%以下；陕西省榆林地区1978年至1988年本级“财政”的自给率平均为23%；黑龙江省绥化地区1977年至1990年自给率基本均为负值，其本级收入除1989年为正值(0.53万元)外，其余年度始终均为负值(见下表)。

1977年至1993年湖北省荆州地区、陕西省榆林地区、黑龙江省绥化地区本级自给率统计表(单位：万元)

资料来源：《荆州地区志》，红旗出版社，1996年，第427—428页；《榆林地区志》，陕西地情网，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/yldqz/；《绥化地区志》上卷，黑龙江人民出版社，1995年，第648—659页。

由于自给率低，实际地区的“生存”主要依赖上级补助。上级补助主要包括专项补助、税收返还、定额补助、临时补助等，其中数额较大的是前两种。专项补助是中央拨给省，省再下拨给地区的专项经济建设开支。中央拨给省的主要为“特大自然灾害救济费、特大抗旱防汛补助费、支援经济不发达地区的发展资金等”*《中华人民共和国经济法规选编(1979年10月—1981年12月)》(下)，第219页。。而具体各省转拨地区的专项补助在中央规定的应急救灾防汛外，主要还是用于农村、农业、基本建设。如1980年浙江省各地区的上级专项补助还包括“省统筹安排的基本建设投资、地方企业流动资金，省下达项目的挖潜改造资金和新产品试制费、支援人民公社投资、社队造林补助、水产养殖补助费、公社开荒经费，重点小型水利一次性补助，防汛岁修经费、人防工程经费”*《浙江省财政税务志》，浙江地方志网，http://www.zjdfz.cn/tiptai.web/BookRead.aspx?bookid=201212082674。。1985年湖北省各地区的上级专项补助还包括“省财政自筹的基本建设投资，小型农田水利经费(包括小水电补助)，省管重点文物保护，血防经费，知青就业经费和地方病防治经费等”*《湖北省志·财政》，第445页。。1985年至1989年河南省各地区的上级专项补助还包括“支援农村合作生产组织资金、小农水补助费等”*《河南省志·财政志》，河南省情网，http://www.hnsqw.com.cn/sqsjk/hnsz/czz/。。1980年至2000年贵州省铜仁地区同样用于“支援农业生产”“农业税减免”等*《铜仁地区志·财政志》，贵州人民出版社，2006年，第228—232页。。税收返还是1993年分税制改革后为补助地税的不足而设立的，其返还额度随着税收的不断增加而增加*《中国财政年鉴(1994)》，第563页。。正是以上这些上级补助填上了地区“财政”70%左右的“窟窿”，因此，如果严谨地说，地区“财政”收入的“大头儿”实际不是税收，而是上级补助。

四、地区“财政”的国家与社会关系演变特征

笔者认为，在我国，国家与社会关系的基础鲜明地表现为政府与市场的关系，而在新时期，政府与市场关系的历史性转变则是发轫并围绕政府与企业关系的转变而展开的。1978年以来的地区“财政”恰恰折射了这一转变的三个阶段：1978年至1982年、1983年至1992年、1993年至今。此即可视为地区“财政”演变的特征。

在国家与社会关系的应然状态下，“企业作为社会中一个独立的主体，自主地从事生产、创新和管理，国家以税收的形式分享企业创造的收益，并提供一般性的服务和管理”*刘守刚：《国家成长的财政逻辑——近现代中国财政转型与政治发展》，天津人民出版社，2009年，第148页。。而新中国成立后，通过统收统支、三大改造、统购统销，国家统一配置人财物资源，建立从“摇篮到坟墓”的社会保障体系，社会空间几近为零，政府越俎代庖掌控了社会的各个角落，将大政府小社会、大政府小市场的政府主导型经济社会管理模式牢固确立起来，并于1958年至1960年达臻巅峰。此间，政府与企业的实然状态是：企业本质上只是国家用于完成自身政权稳定、经济发展和社会渗透的工具。企业的财务，实质上是国家财政的一部分，企业没有自身的所有权、利润分配权和管理权，即“企业并不具有独立的经济主体身份，与政府之间不是一种平等交易的关系，而是管理与被管理者的关系”*崔潮：《中国财政现代化研究》，中国财政经济出版社，2012年，第405页。。甚或更确切地说，社会、市场、企业均是在国家或政府的指令下生存。表现在财政上就是不论专区专署、地区革命委员会还是其他各级政府，“企业收入”均是其收入的绝对大宗。因此，当时我国财政收入被称为家财型、自产型*崔潮：《中国财政现代化研究》，第388页。，财政支出被称为全包型。

1978年至1982年，政府初步对企业让渡小部分利润分配权，尝试改变国家与社会、与市场关系的不合理状态。首先，1978年恢复和建立企业基金、企业利润留成制度，使企业初步从利润中提取工资总额3%至5%的企业基金，自由决定“用于举办职工集体福利设施，举办农副业，弥补职工福利基金的不足以及发给职工社会主义劳动竞赛奖金等项开支”；同时，限定各级政府提留的5%至15%的超计划利润企业基金只能“用于奖励超额完成利润指标的企业”和“生产技术措施和本系统企业的集体福利设施”，完全“不准用于主管部门机关本身的各项开支”。*《国务院批转财政部关于国营企业试行企业基金的规定》(1978年11月25日)，《财务与会计》1979年第1期。其次，1982年调整企业利润留成和盈亏包干办法。由此，企业可支配财力即“企业留利占企业利润的比重”，1978年为2%，1979年为7.6%，1982年达到21.1%*刘守刚：《国家成长的财政逻辑——近现代中国财政转型与政治发展》，第132页。；这就开创性地改变了1978年以前企业留利占企业收入平均4.4%的水平和10.2%(1958年至1961年)的历史最高纪录*崔潮：《中国财政现代化研究》，第399页。。因此，反映在前述地区“财政”收入上就是“企业收入”的占比出现小幅下滑。

此时段是谋求改善国家与社会关系的一个良好开端，但诸上“变革是在原有计划经济体制总体格局未变的态势下展开的，计划机制仍占主体地位”*庞明川：《转轨经济中政府与市场关系中国范式的形成与演进》，《财经问题研究》2013年第12期。。尽管“政府已经开始正视企业独立的主体地位，但其种种放权让利措施仍在‘家财型’财政框架内进行，仍可视为家长对子女的种种鼓励措施”*刘守刚：《国家成长的财政逻辑——近现代中国财政转型与政治发展》，第134页。，给些小利而已。也就是说，政府主导型经济社会管理模式的根本没有大的改动。所以，如前所述，尽管1978年一声令下撤销地区一级财政，各省基本按章办事，但不久就“不知不觉”地恢复了，企业收入在1983年以前仍妥妥地占据地区总收入的“半壁江山”，甚至更多。

1983年至1992年，政府发布一系列政策，减少对企业的计划性指令和微观控制，归还给企业更多的资源分配权和生产自主权，正式开始重塑政府与企业的平等关系。除1988年实行企业全面承包、自负盈亏提高其自主性外，此前，“从1985年起，国家计委管理的指令性计划产品由123种减少为60种，指令性计划产品占工业总产值的比重，由原来的40%下降为20%左右，同时下放了基本建设、技术改造和利用外资项目的审批权限”*《铜仁地区志·财政志》，第186、187页。。与此相适应，政府启动了政企分开的机构改革，明确提出，包括地区行署在内的各级政府的经济管理部门“必须大力简化和紧缩，经济综合协调部门、统计监督部门、立法执法部门，必须大力加强和完善”*《中共中央、国务院关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》(1982年12月7日)，河北省档案馆藏，档案号934-4-152。。此后，1988年又规定党政机关不得开办公司*《十三大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2011年，第249页。，1989年政府党政领导限期“辞去公司(企业)职务”*《中国共产党反腐倡廉文献通典(1989年1月—1997年8月)》第4卷(上)，党建读物出版社，2009年，第553页。。由此，政府对企业的干预和控制逐步减少。而所有这一切的发端，也是这一阶段最具里程碑意义的，是1983年、1984年国营企业的利改税。这场改革首度以税收形式正式重塑政府与企业的平等契约关系，把企业与政府的关系初步从利的层面上升至权的层面。惟其如此，前述在地区“财政”收支结构上，代表政府与企业新型契约关系的税收替代了此前“企业收入”项的大宗地位，且数字比重增至60%至70%以上。而全国1985年至1993年税收占财政收入的比重甚至高达98.0%*崔潮：《中国财政现代化研究》，第405页。；相应地，在地区“财政”支出中，科教文卫支出和经济建设支出逐渐增加。由此，财政收入历史性地转向税收型，财政支出转为建设型。

此时段政府通过一系列让利分权政策成功探索了“计划与市场内在统一的体制”*赵紫阳：《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》(1987年10月25日)，《人民日报》1987年11月4日。，但也有一些问题尚未解决。“就放权而言，主要是将原来掌握在企业主管部门(行政部门)手中的部分决策权，转给企业的领导人。但这种转移是授予性的，没有严格的保障”；就让利而言，毕竟“当时的产品价格是政府特别是中央政府统一确定的，企业利润的多少，很多时候并不取决于企业自己的努力”*刘守刚：《国家成长的财政逻辑——近现代中国财政转型与政治发展》，第155页。。所以，企业真正获得利与权不能仅靠政策性的调整，必须有法制性的保障。

1993年至今，政府建立系统化制度保障，进一步扩大企业的分配权、归还企业经营管理权。在1992年确立社会主义市场经济体制目标后，开始多方面制度化的政企分离。1993年税制税法改革，企业不再上缴调节税，进一步扩大企业收益分配权；同时，“国营企业”更名为“国有企业”*《中华人民共和国宪法修正案(1993年)》(1993年3月29日)，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-03/29/content_1481290.htm。，政府归还企业经营管理权。1994年颁布财政基本法——《预算法》，限制政府对财政的不合理干预。2001年又陆续取消企业行政审批，扩大企业自主权，等等。同时，为配合政府退还企业空间，“政府转变职能立足于全面突破计划经济的樊篱”*郭济：《中国行政改革现状和趋势》，《中国行政管理》2000年第9期。。自1993年起，包括地区在内的各级政府掀起了“触及到职能配置、权责体系、机构设置、人事制度、运作机制等行政体制的各个方面、各个层次的问题”的全面改革和制度建设*李莹、孔祥利：《政府改革与政府创新——从另一种角度看中国行政改革的逻辑进程》，《中国行政管理》2009年第1期。。上述系统化制度保障使“国家对社会行使政治权力时，已真正运行在有约束力的制定框架内”*刘守刚：《国家成长的财政逻辑——近现代中国财政转型与政治发展》，第278页。。2004年，政府又正式明确由“全能型”向“服务型”转变，定位于公共服务和社会管理。最终体现在财政上，就是企业的权与利得到制度化的保证和扩大。所以，在收入上，包括地区在内的各级政府从国有企业中拿走的收益越来越少，国营(有)企业所得税由1984年的55%，下降至1993年的33%，2007年再降为25%，调节税则被取消，*杨洪、徐杰编：《经营管理大系·经济法卷》，上海人民出版社，1991年，第770页；《中国财政年鉴(1994)》，第563页。原来代表“家财型”财政特征、反映企业附属地位的“企业收入”在各级政府收入的大宗地位一去不复返。在支出上，各级政府支出规划和支出重点转向社会文教领域，1992年至2005年，全国经济建设费支出比重从43.1%降到27.46%，社会文教费支出比重从25.92%上升至26.39%*刘守刚：《国家成长的财政逻辑——近现代中国财政转型与政治发展》，第274页。。同样，如前所述，地区的文教科卫和社会抚恤救济支出不断增加，有时超过行政管理费。自此，我国财政收入正式转为税收型，财政支出开始转向福利型、民生型。

当下，“虽然社会主义市场经济体制已经初步形成，但是政府直接干预微观经济的传统管理模式，仍然根深蒂固，大行其道”*沈荣华：《中国政府改革：重点难点问题攻坚报告》，中国社会出版社，2012年，第24页。，即政府与企业、国家与社会的关系尚未完全进入应然状态，政府主导型的经济社会管理模式余威仍在。这在前述地区“财政”上，同样有深刻的反映：第一，地区行署至今仍掌管着一定的国有企业及10%左右的企业收入，直接证明部分国有企业并未完全彻底从政府手中独立出来。第二，占地区支出30%左右的经济建设费常年大部分投入于小型农田水利等地区专管的农业、农村的基本建设支出，在仍未使其自给、自立的同时，也仍未能满足社会对基础设施的需要，“这表明地方政府并未从主要应由市场调节的生产性事务中退出来”*李春林等：《地区财政支出效益与结构优化》，冶金工业出版社，2008年，第17页。。第三，地区行政管理费常年居高不下，且保持在20%左右，甚至比2007年全国整体水平(15%)还高*全国“行政管理支出占财政支出的比重由改革开放初期的4.7%增长到目前(指2007年——引者注)的15%”，也“是各类支出中上升最快的”。参见毛昭晖：《中国行政效能监察——理论、模式与方法》，中国人民大学出版社，2007年，第119页。。这一方面说明地区行署持续管着大量不该管的事，其中的一个典型是：“文化大革命”以来地区政府对微观经济活动和生产性事务的管理并未随着政企分开及国家与社会关系的转变而大幅减少。有什么样的职能就有什么样的财政支出结构与规模。由此，“文化大革命”时期的地区一级财政在取消后不久又“不知不觉”地恢复了，且此后再没有明文取消。而这也正是为什么地区与其他政府相比，没有相同的收入结构，却有相同的支出结构的反推原因。另一方面，行政管理费居高不下，必然挤占社会抚恤救济和科教文卫等公共服务支出，*毛昭晖：《中国行政效能监察——理论、模式与方法》，第117页。服务型政府和福利型财政也就不可能充分实现。第四，作为转移支付形式的上级补助本身就是国家主导型经济社会管理模式存在的又一直接证据。因为无论何种补助都是无偿的，都说明国家对社会、中央对地方的越俎代庖；而各种上级补助有时占地区生存来源的70%，也证明地方和社会远未达到自立并有效支撑起本属于自己的“地盘”。除以上诸多“财政”的表现外，1978年后地区行署始终具有近似一级政府的结构与规模并实际基本掌握一级政府的职权，也是政府主导型模式依然存在的深刻反映*参见侯桂红：《改革开放以来两次地区(行署)机构改革研究》，《中共党史研究》2016年第3期。。总之，即使在省级派出机构——地区(行署)这一虚级层次，历经近40年的转变，政府主导型的经济社会管理模式的强大惯性仍未完全弱化为强弩之末，政府与企业、国家与社会二元关系达臻应然状态还需时日。

(本文作者 北京师范大学历史学院讲师 北京 100875)

(责任编辑 张 政)

A Study on the “Finance” of Districts (Administrative Offices) since 1978

Hou Guihong

The district (administrative office) established in 1978, should not be, but is actually the approximation level of the finance, with the income structure similar to other local governments and the same expenditure structure, and reflects the characteristic of the change of the state-society relationship starting from the change of the government-enterprise relationship. The area (administrative office) has so far still controlled some management rights and income in state-owned enterprises. The economic construction fees and administration fees are high in the “finance”, and the superior continuously gives subsidies, which deeply illustrates that even in the agency level, the strong inertia of the government-dominant economical and social management mode is not yet completely weakened, and the government-enterprise and state-society relationship still takes time to achieve the ideal state.

* 本文是国家社科基金一般项目“近现代管县派出政府制度研究(1932—2002年)”(13BZS104)的阶段性成果。

D625；K27

A

1003-3815(2016)-08-0067-11