认真学习领会加快推进落实促进健康发展——《民办教育促进法修正案》学习研讨会综述

徐绪卿

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

民 办 高 等 教 育

※《民办教育促进法修正案》专题

认真学习领会加快推进落实促进健康发展
——《民办教育促进法修正案》学习研讨会综述

徐绪卿

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

编者按:2017年2月25日，浙江树人大学民办高等教育研究院国家社科基金重点项目“民办院校办学体制及发展政策研究”课题组在杭州举行“《民办教育促进法修正案》学习研讨会”，课题组组长、浙江树人大学校长徐绪卿教授主持会议。来自浙江、上海、江苏、山东、江西和辽宁等省市的民办教育研究学者和《教育发展研究》《复旦教育论坛》《浙江树人大学学报》及《浙江教育报》等报刊的相关人士30余人参加研讨。与会代表认真学习《民办教育促进法修正案》，结合前段时间的调研和各自研究的成果，阐述对学习贯彻《民办教育促进法修正案》的体会，并就修正案下一步的落实落地发表各自的见解和建议。本刊特刊发此次研讨会的主要内容，以飨读者。

民办教育；《民办教育促进法修正案》；地方民办教育制度；实施细则；分类管理；党建工作

2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《民办教育促进法修正案》(下称“《修正案》”)。之后，围绕《修正案》的实施，有关部门密集下发了一系列文件：12月29日，中共中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》(中办发〔2016〕78号)，对民办学校党的建设作出新的部署；同日，国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81号，下称“《若干意见》”)，对民办教育改革发展作出全面部署；12月30日，教育部、人力资源和社会保障部、民政部、中央编办和国家工商总局联合下发《关于印发〈民办学校分类登记实施细则〉的通知》(教发〔2016〕19号)，教育部、人力资源社会保障部和工商总局下发《关于印发〈营利性民办学校监督管理实施细则〉的通知》(教发〔2016〕20号)。这些法律法规以及相关政策，是新形势下我国民办学校办学的基本依据，构成了保障和规范民办教育发展的主要制度体系，是今后一个时期民办学校和相关部门学习贯彻的重要内容。

一、《民办教育促进法》修订的重大意义

2017年2月25日，“《民办教育促进法修正案》学习研讨会”在杭州召开。与会代表认真学习了《修正案》、国务院及相关部门的文件，并交流心得，认为《修正案》是在我国民办教育新一轮发展的关键时刻颁布的，对加强民办教育国家层面的顶层设计、从法律层面破解民办教育发展中面临的关键问题、继续营造民办教育发展的软环境、深化民办教育治理、提高民办学校品质和指导民办教育健康可持续发展等，均具有重大意义。浙江树人大学校长徐绪卿教授认为，法律是国家意志的表现，要不要举办民办教育，举办什么样的民办教育，通过什么样的路径发展民办教育，这些重大问题需要根据基本国情和国家发展目标由国家法律来确定。与会代表认为，本次修法意义重大：一是进一步加强了民办学校党的建设。《修正案》从法律高度确立民办学校党的领导的合法性，强调民办学校党的建设的重要性，要求积极发挥党组织的政治核心作用，确保民办学校始终坚持社会主义办学方向。二是确立分类管理的法律依据。《修正案》突破原有法律框架，允许社会力量举办学前教育、高中阶段教育、高等教育以及非学历教育的营利性民办学校，实行非营利性和营利性民办学校分类管理的差异性政策。三是进一步保障举办者权益。《修正案》规定举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学及管理。现有民办学校继续实施非营利性办学的，在办学终止时给予出资者相应的补偿或奖励。四是进一步完善师生权益保障机制。《修正案》提出，民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益，并为教职工缴纳社会保险费，鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。县级以上各级人民政府可以采取助学贷款、奖助学金等措施保障民办学校学生的权益。五是进一步完善国家扶持政策。《修正案》强调民办学校与公办学校具有同等的法律地位，规定非营利性和营利性民办学校在财政、税收优惠、用地和收费等方面的差别化扶持政策，明确了国家鼓励方向。六是进一步健全民办学校治理机制。《修正案》规定民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。教育行政部门及有关部门建立民办学校信息公示和信用档案制度。

二、加强民办高校党的建设是主题之一

与会代表认为，加强民办高校党的领导是本次民办教育政策的主题之一，也是最重要的要求。我国民办学校是在中国共产党领导下的社会组织，应该接受中国共产党的领导，坚持社会主义的办学方向，培养可靠的社会主义事业接班人和现代化建设的合格建设者，牢牢掌握意识形态的主动权和话语权。《高等教育法》提出：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作。”“社会力量举办的高等学校的内部管理体制按照国家有关社会力量办学的规定确定。”受历史的限制，《民办教育促进法》整个文本中没有党的建设的相关内容，由此在实践中造成了某些误解。

徐绪卿认为，现实中也确实存在一些问题，表现在：党组织不健全，隶属关系不落实，党的建设和党的领导弱化，党组织法定地位不落实、职权不明确、作用难发挥；党的建设工作淡化，在节省人力、节约经费的幌子下，党的机构被“精简”，人员很少甚至没有安排，党组织生活不健全，党组织经费没预算，存在有组织没机构、有组织没经费和有组织没活动的情况；党组织的主体责任虚化，从严治党力度小、不见效，学校内部治理混乱，事故苗头频出，影响教育教学质量，甚至给社会稳定带来影响；党的作用边缘化，有的民办学校党组织涣散，作用发挥不明显，成为摆设。尽管总体上民办学校党的建设有所加强，但是由于先天不足，缺乏法律依据，并没有得到应有的重视。《修正案》修改的第一个方面，就是明确“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设。”国务院印发的《若干意见》也提出了“切实加强民办学校党的建设”的要求，“全面加强民办学校党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。完善民办学校党组织设置，理顺民办学校党组织隶属关系，健全各级党组织工作保障机制，选好配强民办学校党组织负责人。民办学校党组织要发挥政治核心作用，强化思想引领，牢牢把握社会主义办学方向，牢牢把握党对民办学校意识形态工作的领导权、话语权，切实维护民办学校和谐稳定。”文件把“加强和改进民办学校思想政治教育工作”纳入民办学校党的建设，也凸显了民办学校思想政治工作的重要性和紧迫性。不仅如此，作为一个专项文件，中共中央办公厅《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》不仅强调了民办学校党建工作的重要性，而且对民办高校党的建设的地位、职能、内容以及工作机制等作出了全面规划和布置。几个文件密集下发，从而在法律高度确立了党的领导的合法地位，为民办学校加强党的建设提供了法律依据。与会代表认为，当前这一系列文件尚未引起应有的重视，许多单位和部门把过多的精力集中于“分类管理”上，许多会议讨论的主题仅谈“分类管理”，而对民办学校党建问题关注不多，值得有关部门加以重视。

三、实施分类管理是重大突破

温州市教育局副局长戚德忠认为：“分类管理”问题是伴随民办教育发展产生的重大问题，也是本次修法的重点工作之一。由于此条款承认了营利性民办学校存在和发展的法律地位，与以往教育法律对于“办学营利”的排斥条款相抵触，因而一直广受社会的关注和争议。现在，多个相关法律条款作出修订，从国家层面允许营利性民办学校的存在，并实施分类管理，实行差异性优惠和扶持政策。与会代表认为，实施分类管理有诸多好处：一是有利于破解长期以来民办教育发展的瓶颈，使民办学校发展中存在的许多问题和矛盾在法律层面得以澄清与解决。二是有利于贯彻国家鼓励社会力量办学的导向，分类落实财政、税收和土地等方面的扶持政策。三是有利于拓展民办教育发展的空间。非营利性民办学校可以获得政府更多的扶持，提高办学质量；营利性民办学校可以利用市场机制，创新教育产品，增加教育供给，满足社会接受多样化教育的需求。徐绪卿认为，《民办教育促进法》的修订，充分考虑到我国的国情，顾及民办教育发展的现状，也充分考虑到民办学校举办者的利益。无论实行哪种形式的民办教育(营利、非营利)，都要有利于国家教育事业的健康发展，有利于教育资源和教育品种的增加，满足社会接受个性化、多样化教育的需求。有代表对当下一些民办学校举办者在实施《修正案》之前的关联交易行为表示担忧，对此，上海市教育科学研究院方建锋博士认为，这些行为总体来说没有违背已有法律，因此不必要过分关注。徐绪卿认为，鉴于目前《修正案》的具体实施意见尚未出台，总体来说宣传和理解都还不到位，现有规定与一些举办者的期待又有巨大差距，部分举办者采取一些“过当”措施保全资产的想法和措施是可以理解的，关键是要尽快出台实施《修正案》的具体意见，做好教育引导工作，稳定举办者的思想。

四、营利性与非营利性民办学校有明显差异

就理论而言，既然营利性民办学校和非营利性民办学校都是国家允许举办的，那么这两类学校都是合法的，不存在法律上的障碍和道德上的缺失，都应该得到鼓励和支持。实施分类管理，有利于民办学校根据学校性质(营利或非营利)获得相应的政策优惠和扶持。营利性学校有望通过股权激励等方式改变教师报酬结构、吸引更多优秀教师加入，而非营利性学校也有望获准登记为民办事业单位，从而获得土地、税收和贷款等方面的优惠。

根据与会代表的发言，目前营利性与非营利性民办学校的发展政策具有七方面的差异。

第一，结余分配。《修正案》规定：“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”举办者是否可以分配办学结余资金，构成营利性与非营利性民办学校的核心区别。区分两者的关键是看举办者是否分红，分红就是营利，不分红把经费用于教育发展就是非营利*《民办学校学费十多万也是非营利？教育部释疑》，2016-11-02，http://news.qq.com/a/20161102/032900.htm?t=1478085623057。。

第二，资产归属。非营利性民办学校在学校存续期间资产归学校法人所有，办学结余全部用于学校发展。而“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”

第三，终止清算。《修正案》规定，现有民办学校“选择登记为非营利性民办学校的……终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励。营利性民办学校终止办学时，清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理。”可见，本次修法充分考虑到了举办者的利益。当然这里的理解仍有些歧义，即补偿和奖励可否兼得还不清晰。

第四，校园用地。非营利性民办学校按照公办学校的要求获得土地，营利性民办学校是“可以供给土地”，在政策上具有明显的差异。根据现有的政策，政府供地是可能的，关键是供地的方式和土地的价格。

第五，税收优惠。非营利性民办学校按照公办学校的税收政策，营利性民办学校按照公司法的规定缴纳税收。目前各地对于举办学历教育的民办学校都是免税的，如湖南某民办学校尽管在章程中明确标明是营利性办学，但因其举办的是高等学历教育，因此也不曾被要求纳税。估计在今后相当长的一个时期，各地为了稳定民办学校办学和营造良好的发展环境，会创设政策洼地，还会对营利性民办学校尤其是营利性学历教育学校给予税收优惠政策。

第六，财政补贴。政府将对非营利性民办学校进行补贴，这是政府的承诺，也是分类管理的必要性所在。但是补贴多少，如何补贴，法律没有提及，需要地方政策落实。另外，是否对营利性学校予以补贴，法律也不明确。现有部分省市对营利性学校还是有补贴政策的，一般是在补贴的标准上减半，如上海、重庆等地。

第七，登记方式。教育部等五部门《关于印发〈民办学校分类登记实施细则〉的通知》”中专门列有“分类登记”一章，其中第七条规定：“正式批准设立的非营利性民办学校，符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等民办非企业单位登记管理有关规定的到民政部门登记为民办非企业单位，符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位”；第九条规定：“正式批准设立的营利性民办学校，依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门办理登记。”

综上可以看出，《修正案》对一些原则性的问题考虑周全、内涵清晰，为举办者提供了明确的选择方向，也为法律的实施创造了良好的条件。温州市教育局民办教育处处长王永其认为，实施《修正案》以后，非营利性民办学校的违法风险大幅加大，营利性民办学校的成本大大增加，对此必须引起高度重视。上海市教育科学研究院民办教育研究所董圣足教授提出，要建立民办学校最低风险保证金制度，没有这个制度，对于营利性民办学校是很危险的事情。山东英才学院民办高等教育研究院石猛博士认为，民办高校的治理应该更加规范一些，它更多的是内部治理。一体两翼，解决民办高校内部治理的问题，关键是董事会、校长和党委书记。

未来是一个日趋多元、纷繁复杂的社会，个人需要不断地阅读和成长，才能适应飞速发展的信息社会。在这样的背景下，单纯的纸质阅读方式和纯文本阅读已无法适应新时代的学习需求，信息的搜集、整合、应用与创新的能力已成为青少年不可或缺的重要能力，而这种能力的培养首先要从阅读开始。

五、落实法律须消除六个认识误区

《修正案》颁布以后，由于修改的两个内容都突破了以往的法律框架，引发社会广泛议论是必然的。尤其是分类管理被写入法律以后，各界对此理解不一，出现了一些认识误区。徐绪卿认为，在贯彻落实《修正案》的过程中，有必要澄清认识、消除误区。

误区一：非营利性等于公办。这方面的说法较多，并且依据不同学校的诉求(选择)具有不同的理解。有的认为，非营利性学校既然享受与公办学校同等的政策，就“距离”公办学校不远了。也有举办者担心非营利性学校如果等同于公办学校，是否意味着举办者现有的举办权将丧失殆尽。这一观点的误区在于混淆了非营利与民办的概念：非营利只说明办学的类别，而民办体现办学的性质，两者不是一个层面的概念。民办可以办成非营利性，也可以办成营利性。从政策来看，民办学校永远都不可能享受到与公办学校相同的政策。

误区二：非营利性等于低收费。这一观点也是不准确的。举办者选择非营利性办学以后，其民办的性质不变，从实际情况来看，绝大多数民办学校的主要经费来源还是学费收入。学校要走向市场、办出质量及留住优质师资，势必会增加办学成本，收费也较高。教育部发展规划司司长谢焕忠曾指出：“目前社会上有人认为高价学校或者贵族学校等同营利性学校，这种认识并不准确。收费高不一定就是营利性。收费比较高的学校，会高薪聘请很好的老师，学费收得高，但是支出也会很高。这些学校的开支和耗费都比较大。非营利性不等于不收费或者低收费。”*《非营利性学校不等于低收费》，《成都商报》2016年11月2日，第03版。

误区三：非营利性等于低酬金。这一观点也是错误的，会影响到非营利性民办学校师资队伍的稳定性。其实选择举办非营利性民办学校，不涉及内部分配。无论是营利性民办学校还是非营利性民办学校，若要办出特色和水平，就必须引进和留住优秀人才，就需要下大力气和本钱建好队伍，当然也包括提高教职员工的待遇等。因此，非营利性学校也需要高酬金招揽人才，应得到政府的鼓励。如上海目前出台的政策是鼓励民办学校提高教师待遇，民办高校教师工资发得多，政府提供的配套扶持就越多。《若干意见》也提出：“国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。”这里当然也包括非营利性民办学校。

误区四：非营利性等于更严格的政府管理。实施分类管理后，政府会加大对非营利性民办学校的支持力度，当然也会加大监管力度。但这不意味着让政府接管非营利性民办学校，否则改革就没有意义了。对于营利性民办学校，政府毫无疑问也会加大监管力度，已经出台的《营利性民办学校监督管理实施细则》监管力度就不小。目前的制度安排既缺乏非营利性的制度框架，也缺乏营利性的制度框架，至少从现有政策文本上还看不出两者的区别。从国际高等教育管理的主流来看，随着国家治理和治理现代化的推进，政府会逐渐放松对教育的管制，充分尊重民办学校的自治权。浙江大学民办教育研究中心吴华教授提出，在制定政策、规范民办学校办学行为时，应放松规制，不要把它管得死死的，现在全球的基本态势就是放松。如果从这个出发点来设计政策，管理成本会大大降低，民办学校的政策空间会大大拓展。

误区五：营利性民办学校得不到政府资助。这也是一个极端的误区。吴华提到，据研究，美国对营利性民办学校也是有优惠的。从我国目前的制度安排来看，政府对营利性民办学校和非营利性民办学校都持鼓励态度。当然，从政府的导向来看是大力鼓励和支持民办学校选择非营利性学校，这个倾向是公开、透明的，但法律并不排除对营利性民办学校的支持。在国家层面，《修正案》和《若干意见》都有这方面的条款；在地方层面，若要创设政策洼地，吸引更多的投资进入民办教育，地方政府也不可能采取单边的支持政策。

误区六：非营利性办学等于放弃管理权。这一观点确实引发不少举办者的担心。有人认为，非营利性办学就是捐资办学，而捐资办学是不能参加管理的，由此得出“非营利性办学=捐资办学=放弃管理权”的结论。还有人甚至认为《修正案》实施以后，捐资办学的管理者就要卷铺盖走人了，这一观点是不准确的。诚然，捐资办学是非营利办学，但是法律并无规定非营利性办学就得放弃学校管理权。从私立大学发展的实践来看，日本、韩国和我国台湾地区的私立大学都是非营利性办学，且大多是由举办者自行管理的，甚至家族式管理的私立大学也不在少数。法律规定“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学与管理。”民办学校举办者是否参与管理应由学校章程约定，与营利、非营利的办学类别无关。

六、吸引社会力量投入办好现有的民办学校

关于《修正案》实施的重点对象，吴华有一个判断：经过10多年的快速发展，无论在学前教育、义务教育、高中教育还是在高等学历教育，资源已经基本饱和，今后增长的空间很小，要吸引社会力量继续投入，可能量不会多。因此，《修正案》的实施应把吸引社会力量投入办好现有民办学校作为重点。而现有民办学校绝大多数是投资办学，故落实好相关政策、调动现有学校投资者的积极性，应该成为地方政策的重点。

我国幅员辽阔，各地民办学校发展的环境和条件差异性大，因此，《修正案》秉承了以往立法的经验和传统，给地方政府留有政策创新的空间。无锡太湖学院高等教育研究所阙明坤博士认为，《修正案》的实施既要有国家层面的顶层设计，也要有地方政府的中层担当。现在，距离法律实施的时间非常紧迫，许多省市都在紧锣密鼓地制定地方政策，压力很大。戚德忠认为，地方政府普遍存在着急、焦急和焦虑的状态。地方政策的配套力度决定了国家文件的贯彻程度。浙江师范大学章露红博士提出，在同样的法律框架下，地方比中央表现出更多的动力。民办教育的发展差异更多来自地方政策的差异，法律本身的政策创新空间更影响地方民办教育的发展。她指出，地方在以下三个层面有大量的政策创新空间：第一，法律明确授权地方制定的民办教育政策层面。第二，在国家新政出台后地方要做好政策的衔接，因地制宜，稳妥推进分类管理。第三，地方政府要进一步深化改革，找寻同一个法律框架下不同的实施路径和制度变革的政策空间，寻求地方政策的新突破。已有的地方民办教育政策创新实践就体现为一些“策略行为”，比如在国家民办教育法律体系的盲点、模糊点或者存在政策冲突的地方进行政策“首创”，或就已有的政策理念和制度安排进行重新组合。

与会代表也交流了各地政府政策制定的情况，由于时间紧迫、事务繁多，在观望的背后，地方政府普遍感觉压力巨大。据了解，云南、安徽、江苏、上海、湖南、湖北和浙江等地都在积极准备，云南出台了相关文件初稿，安徽被确定为试点省推进速度加快，江苏下拨了30万元专项基金用于相关研究。阙明坤提出，制定地方政策必须做到四个结合：一是国家统一规定与地方特色相结合；二是现有的民办学校与新设的民办学校相结合；三是扶持、鼓励与规范管理相结合；四是非营利性与营利性民办学校相结合。

与会代表还对地方立法的一些问题进行了研讨。

1.政策实施的时间节点问题。按照全国人大常委会决议，《修正案》将于2017年9月1日起实施。根据这个时间安排，时间紧、任务重，各地教育部门资源缺失、压力较大。尽管如此，与会代表还是认为必须严格按照这个时间去落实。否则，国家立法机构就会产生诚信问题，实践中也可能留有执法的空白地带，给法律实施带来更多问题。

2.奖励和补偿问题。《修正案》规定，“本决定公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，依照本决定修改后的学校章程继续办学，终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学。”需要明确的问题是：补偿或者奖励由谁出钱，可否兼得？

3.政策制定协调问题。由于《修正案》的实施涉及政府各部门，除教育部门以外，人力资源保障、工商、物价、土地、民政和编制等部门都有涉及。即使在教育部门内部，也有内设机构各部门间的协调问题，协调工作量大面广。为争取时间、加快进度，应该建立由地方政府主要领导牵头的领导小组，协调和指导具体工作，及时消除工作障碍，保证工作顺利进行。另外，我国民办学校与国外私立学校有很大不同，绝大多数是依赖学费结余滚动发展起来的，因此在制定政策时要考虑到其产权结构的复杂性。

4.国家层面的具体政策协调问题。《修正案》与现有的一些相关法律会发生冲突，例如转设营利性民办学校，其资产转移中的税费问题、运行过程中的税费问题以及土地供给问题等，地方政府没有权限，政策创新具有一定的风险，建议由国家税务部门统一明确相关要求，保持政策适度平衡。还有诸如学校选择以后可否悔选、重选等问题，法律也不明确。

5.贯彻落实问题。贯彻落实《修正案》既需要政策创新，也需要智慧。《复旦教育论坛》熊庆年教授表示，《修正案》不可能解决所有问题，民办学校之间也不是千篇一律的，实施《修正案》既要严格执法，解决实施中的问题，也需要集中智慧，善于解决重点、难点问题。《浙江教育报》言宏编辑提出如何加强监管和信息透明化问题。戚德忠认为，在《修正案》实施过程中，教育部门应该发挥主导作用，以确保政策的连续性。徐绪卿提出，对《修正案》实施中产生的问题，要分轻重缓急，有的甚至可以暂时搁置，待条件成熟时再实施，以保证《修正案》顺利、有序地推进。

(责任编辑 毛红霞)

2017-03-01

国家社科基金重点项目(AFA150012)

徐绪卿，男，浙江江山人，教授，教育学博士，浙江树人大学校长，中国民办高等教育研究院院长。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.02.001