国家海洋局重组的制度逻辑——基于历史制度主义的分析*

张海柱

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

国家海洋局重组的制度逻辑
——基于历史制度主义的分析*

张海柱

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

国家海洋局是我国海洋管理中的一项重要制度安排。以历史制度主义为视角考察2013年国家海洋局重组的因果逻辑，研究发现国家海洋局制度变迁缘于特定行动者的倡议，不过，宏观脉络的发展在为行动者创造“机会”的同时也对其行为选择产生了制约。在“结构—行动者”的互动以及“路径依赖”效应的影响下，国家海洋局的早期改革主要体现为一种渐进制度变迁。而在2012年前后的“关键时刻”，国家海洋战略的发展、国际形势的变化、国家海洋局提升自身组织利益的诉求以及对海洋综合管理理念的倡导等因素的共同作用则促成了国家海洋局制度的重大变革。

国家海洋局；历史制度主义；路径依赖；制度变迁

一、问题的提出

作为国家管理海洋事务的专门组织机构，国家海洋局的设置是我国海洋管理中的一项重要制度安排。自1964年成立至今，国家海洋局的组织地位与职能权限经历了多次调整，并最终在2013年的国务院机构改革中被重新组建。鉴于国家海洋局在我国海洋事务管理中的重要作用，它的重组引起了广泛的社会关注，被视为“在我国海洋事业发展史上具有里程碑的意义，标志着我国的海洋管理体制和工作机制发生了历史性转折”。[1]针对国家海洋局的重组，学界也展开了大量讨论，既有研究主要侧重于探讨重组后国家海洋局的机构特征、[2]执法效率、[3]遗留问题以及进一步改革的建议[4][5]等。然而，与上述大量的对策性(评估或改革建议)研究相比，针对国家海洋局重组动因的解释性研究却十分缺乏。由此不仅使我们对影响国家海洋局重组的各种因素及其内在逻辑缺乏了解，而且也会制约相关对策性研究质量的提升，因为有效的对策建议必然要建立在对国家海洋局机构改革中相关问题的成因及其本质进行深入理解的基础之上。

有鉴于此，本文选择历史制度主义(historical institutionalism)作为理论视角，通过各种历史资料的梳理分析，致力于解释国家海洋局重组的因果逻辑。在制度理论看来，机构或组织设置自身就是一种重要的制度形式，因此国家海洋局的重组可以视为一个制度变迁过程。就历史制度主义而言，它强调必须将对特定社会现象的解释置于“历史脉络”(historical context)中，并注重考查制度变迁过程中“结构与行动者相互构成的特质”，[6](P150)我们可以期待历史制度主义能够为更为深入地理解国家海洋局重组过程提供有益的理论借鉴。

二、历史制度主义的制度变迁分析框架

历史制度主义是20世纪80年代以来西方政治学研究中兴起的“新制度主义”流派的一个重要分支，到现在已经发展成为解释制度延续与变迁现象的重要理论工具。历史制度主义的核心理论要素是“脉络”与“历史”。其中，脉络是指能够塑造和制约个人行为的制度性或结构性因素，主要包括政治环境、经济条件、文化传统、社会状况以及现有制度体系等。以“脉络”为焦点解释个体行为是新制度主义的主要特征。在此基础上，历史制度主义进一步指出“形成脉络的正是历史”，“应当关注宏观脉络并分析历史过程”。[7](P21)在这里，历史被理解为“某种事件生发的时机和环境，而这种时机和环境之中又内含有制度的遗产”。[8](P165)历史并不是单纯的“过去”，而是“强调过去的影响会延续至今的历史因果关系”，[7](P29)特定时间点的选择会持续制约未来选择的路径，这就是历史制度主义所强调的“路径依赖”(path dependence)现象。“路径依赖”是历史制度主义的核心概念，也是它在解释制度变迁问题时所依赖的重要理论工具之一。

路径依赖广义上是指“前一阶段发生的事件对后来发生的事件产生影响”，强调“历史重要”的观点。[7](P86)政治学者皮尔逊(Paul Pierson)指出路径依赖涉及正反馈过程，意味着制度具有自我强化机制，从而使其在产生之后能够长期保持稳定并延续下去。[9](P24-25)路径依赖现象对于制度分析的重要意义在于指出了事件发生的“时机与次序”(timing and sequence)能够决定它们影响社会结果程度的大小。在具有路径依赖特征的情况下，“重要的不是发生何种事件，而是何时发生”，“这就意味着为解释社会现象，研究有必要聚焦于历史”。[7](P93)

路径依赖有助于解释制度的稳定与延续现象，那么，重大的制度变迁(或者路径依赖的打破)是如何发生的呢？为了回答这一问题，历史制度主义聚焦于对“关键时刻”(critical junctures)的分析，它是指“一段相对较短的时间，但当时行动者所作选择却根本地提高后续结果的几率”。[10](P160)由于历史制度主义强调制度或结构性因素对行动者的制约作用，因此主要将关键时刻中的制度变迁动力归诸于外部冲击，即在特定时间发生的诸如经济危机、战争等偶然事件会形成扭转制度路径的外部冲击，从而导致剧烈的制度变化等意外结果。这是早期历史制度主义的主要观点。

不过，正如历史制度主义学者瑟伦(Kathleen Thelen)所批评的，早期历史制度主义对制度变迁的解释存在“过于强调偶然性和太过决定论”的缺陷,[11](P385)忽视了制度变迁的内部动因的作用。为了完善对制度变迁动因的解释，近期的历史制度主义开始关注行动者的行为选择(及其互动)对制度变迁的影响。为了解释制度约束条件下的个人选择问题，历史制度主义除关注利益的驱动作用外，还开始关注“理念”(ideas)的作用，认为它可以形塑和改变个人的偏好，也可以改变行动者对于宏观脉络的界定和认知，从而导致最终行为选择的改变。在这一过程中，个体具有了自主选择和行动的可能性，经常能够突破结构性制约因素促成制度的变迁。不过，在历史制度主义看来，“理念的起源和影响力不可能脱离历史和制度脉络的约束”。[7](P35)理念不会自然而然转化为制度，现有的制度结构可能会限制理念作用的发挥，也可能会为理念作用的发挥提供所需的资源。[12](P1296)因此总体而言，历史制度主义在“结构—能动”的二元对立问题上持一种折衷的立场，既强调结构性因素对行动者行为选择的约束(而非决定)，又承认行动者的策略互动对制度变迁的促成作用。正是在这种“结构”与“行动者”的互动中，制度变迁得以发生。

三、路径依赖与国家海洋局的渐进变迁

正如历史制度主义所强调的，制度的变迁不是凭空产生的，而是镶嵌于整个制度体系的演变过程之中。新制度总是包含着旧制度的遗产，因此，只有将对国家海洋局制度的考察置于整个历史脉络中，才能对近期国家海洋局的重组达成更为深刻的理解。

1964年国家海洋局的成立被视为“开创海洋工作新局面”的一件大事，标志着我国开始有了专门的海洋管理部门。然而，国家海洋局的机构属性与职权范围明显受到了当时历史脉络特征的影响。首先是历史传统问题，受长期以来“重陆轻海”的观念与实践传统的影响，新中国成立之后的很长一段时期内，海洋事务依然处于政府议事安排中的次要或从属地位。其次，从政治环境来看，受新中国成立初期较为恶劣的国际形势判断的影响，当时中国海洋事务的重心一直是“海防”问题。除海防事务外，包括海洋运输、渔业、盐业等在内的海洋产业开始恢复发展，它们主要依托于各自的政府主管部门进行行业管理，由此形成了分散的行业管理这一海洋管理格局。除此之外，从上世纪50年代中期开始，我国的海洋科学调查事业开始起步，而正是组织实施海洋科学调查的现实需要催生了成立国家海洋局的倡议。*1963年3月，国家科委海洋专业组开会讨论我国海洋科学十年发展规划草案，与会专家建议“为加速发展我国海洋事业，应成立国家海洋局，统一管理国家的海洋工作”。随后，来自高校、中科院、海军系统的29名海洋科学专家联名向国家科委提出《关于加强海洋工作的几点建议》，其中特别强调了成立国家海洋局的必要性。参见：杨文鹤.国家海洋局大事记(1963-1987)[Z].国家海洋局内部资料，1990：1.在这些因素的共同影响下，新成立的国家海洋局从机构性质上属于负责海洋科学调查的事业机构，而不具有管理海洋事务的行政职能。

不过，国家海洋局的成立凝聚了一大批关心海洋事务的政府工作者和专家学者，他们成为此后推动国内海洋事业发展以及海洋管理工作的重要倡导者。而且，作为一个正式的组织机构，国家海洋局的成立意味着制度化部门利益的产生。为了维持并提升本组织的利益与合法性，它必然要努力提升自己的组织地位与管理权限，由此构成了未来制度变迁的内在动力。

自上世纪70年代末80年代初开始，中国海洋事务发展面临的宏观环境发生了明显变化。就国际环境来看，以1979年中美建交为标志，中国的海上安全形势趋于缓和。邓小平在该时期逐步提出的“搁置争议、共同开发”思想也在很大程度上缓和了我国与周边国家存在的海洋权益争端，为国内海洋开发利用创造了有利条件。此外，对外开放战略的做出标志着中国开始主动融入世界并积极参与国际性海洋事务，成为《联合国海洋法公约》的最早缔约国之一。在这一过程中，联合国所倡导的各种海洋管理框架、原则与规范被引入到国内，客观上推动了中国海洋事务管理的进程。而就国内环境来看，在改革开放之后强调经济建设的政策导向下，海洋开发利用的进程不断加速，海洋产业对于国民经济增长的贡献也在不断提升，这在很大程度上使得国家党政决策者对于海洋工作的重视程度在不断提升。*典型体现包括1992年党的十四大提出要维护海洋权益，1996年通过的“九五”计划纲要中提出要“加强海洋资源调查，开发海洋产业，保护海洋环境”，2001年“十五”计划纲要提出要“加大海洋资源调查、开发、保护和管理力度”，2002年党的十六大报告中提出要“实施海洋开发”，2006年通过的“十一五”规划纲要中提出要“保护海洋生态，开发海洋资源，实施海洋综合管理，促进海洋经济发展”等。

上述宏观环境的变化凸显了分散的海洋行业管理体制的局限性，客观上要求政府承担起全面综合管理海洋事务的职能，这就为国家海洋局的制度变革创造了有利条件。从1980年开始直到2010年期间，国家海洋局的组织设置经历了多次调整，在先后经历了海军代管、科委领导、国务院直属等阶段之后，在1998年的机构改革中确立了国土资源部管理的国家局这一组织地位并延续至今。与此同时，国家海洋局的职能范围也在不断调整，成为国务院管理全国海洋事务的职能部门，在海洋资源、环境、权益等领域的综合管理职能在不断提升。然而尽管如此，国家海洋局的几次改革主要体现为一种渐进式制度变迁，长期维持的较低行政级别在很大程度上限制了其综合管理职能的有效发挥，行业管理基础上“碎片化”的分散管理局面也没有发生明显改变。

上述状况表明了我国海洋事务管理领域中分散管理的“路径依赖”的形成，究其成因一方面受到国家海洋局早期发展路径的影响，尽管改革中被赋予了越来越多综合管理职能，但是长期以来注重科学调查的倾向很难立即改变。另一方面，尽管宏观环境的变化为国内海洋事业的发展创造了有利条件，但是特定领域海洋事业(例如海洋渔业、海洋油气、海上交通)的发展更直接地是强化了相关行业管理部门的职能，这在客观上会制约国家海洋局综合管理职能的实现。事实上，行业管理体制下部门利益的固化是海洋分散管理的路径依赖形成的深层根源。例如海洋执法领域中的“五龙闹海”格局产生了严重的职能交叉、效率低下等问题，但是由于权力重新配置以及部门利益协调的困难，执法力量整合的工作一直难以进行。上述状况表明，国家海洋局综合管理职能的真正实现尚需要更加强有力的推动。

四、国家海洋局重组的动因分析

2013年国家海洋局的重组尽管并没有提升其行政地位(副部级)，但是对海上执法队伍的整合意味着部门利益格局的打破，前述分散管理的“路径依赖”在执法领域实现了“路径更换”。另外，国家海洋委员会的设立标志着我国海洋综合管理体制的初步确立，尽管这种体制并没有采取由国家海洋局进行统一集中管理的形式，但是“承担国家海洋委员会的具体工作”这一职责设定表明国家海洋局将在海洋管理实践中发挥更具实质性的作用。因此，如果说此前的几次机构改革主要体现为一种渐进式制度变迁的话，此次国家海洋局的重组则属于一种重大的“剧烈”式制度变迁。那么，这种制度变迁缘何得以发生呢？借鉴历史制度主义对于历史脉络以及“结构—行动者”互动的强调，下文将在对各种结构性、历史性与行为性因素的综合考察中来探究制度变迁的动力机制。

(一)外部动因：结构性因素变化

如前所述，海洋文化传统、国家海洋发展取向、政治经济环境、国际形势等宏观结构性因素对中国海洋管理特别是国家海洋局的发展产生了重要影响。在历史制度主义看来，这些因素共同构成了制度变迁的外部动因。而在2010-2013年期间这一“关键时刻”，上述因素的变化共同为国家海洋局的重组创造了有利条件。

首先是国家海洋事务宏观发展取向的变化，如前所述，改革开放之后国家党政高层对于海洋事务的重视程度在不断提升。而在进入新世纪第二个十年之后，我国海洋综合管理工作的推进获得了更高层次的动力。2010年通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确提出要提高海洋“综合管理能力”，这是中共中央在五年规划中首次强调海洋综合管理的重要性。在2011年正式公布的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》中专门论述了加强海洋综合管理问题，提出要“加强统筹协调，完善海洋管理体制”。更为重要的则是2012年党的十八大报告中明确提出了建设“海洋强国”的战略目标，这是对我国海洋事业发展提出的最高要求。国家海洋局的重组正是因应了建设海洋强国的需要，被视为我国在海洋强国战略中的一项重要“顶层设计”。

其次，作为国务院职能部门的国家海洋局，它的制度变革还会直接受到国务院行政体制或机构改革的影响。从1982年开始，国务院每隔五年左右时间都会进行一次集中的机构改革。这种定期改革有利于打破既有体制或机构设置的僵化，为国家海洋局制度变革的倡导者提供了重要的制度性机会。事实上，80年代之后国家海洋局所经历的主要制度变迁也都是借助于国务院机构改革的机会实现的。综观国务院机构改革历程，“转变职能”和“精简机构”作为两大主要的改革取向，[13]都对国家海洋局制度变迁产生了直接影响。其中，“转变职能”为国家海洋局综合管理海洋职能的实现创造了有利条件，而“精简机构”的改革取向则意味着海洋执法领域的“五龙闹海”局面已经与当前深化行政体制改革的根本导向不相符合，从而为海洋执法队伍的整合提供了重要的合法性支持。

此外，国家海洋局重组还与该时期我国海洋事务所面临的国际环境变化密切相关。特别是2010年美国宣布“重返亚太”、实施“再平衡战略”以来，[14](P32)我国周边海洋“热点”问题开始不断出现，2012年先后发生了多起侵犯我国海洋权益的事件，包括菲律宾挑起的黄岩岛对峙、日本非法“国有化”钓鱼岛、越南将我国南沙和西沙群岛作为其领土写入新颁布的《海洋法》等。对于海洋权益的维护一直以来都是我国高层决策者十分关注的问题，早在1992年党的十四大政治报告中就明确提出要维护“领海主权和海洋权益”，十八大报告中更是表明要“坚决维护国家海洋权益”。不过，不同时期我国政府应对海洋权益问题的策略有所不同。长期以来，我国在“搁置争议、共同开发”的原则下以维护地区的和平稳定为主要目标，但是现实来看这种策略未能实现预期目标。在2009年前后，我国的海洋维权政策开始调整，并以2012年应对黄岩岛与钓鱼岛争端的行为选择为标志，我国开始进入海洋维权的“积极作为期”。[15](P29-30)

海洋权益的维护除了军事力量外，还需要海洋管理特别是执法力量的参与。现实来看，国家海洋局所属的中国海监主要通过特定海域的定期巡航等方式来进行海洋维权工作，*从2006年开始，中国海监的巡航工作逐步定期化，巡航海域也由东海逐渐扩展为包括黄海、东海、南海在内的全部海域。参见：国家海洋局海洋发展战略研究所课题组.中国海洋发展报告(2009)[M].北京：海洋出版社，2009:424.然而，有限的海监力量以及分散的执法队伍在维权问题上较为乏力。为此，许多人都在呼吁进行海洋管理体制的变革以更好地维护海洋权益。其中，进一步提升国家海洋局的地位与权限被视为海洋管理体制变革的重要内容。例如2011年全国政协委员、原国家海洋局局长王曙光曾提议将国家海洋局恢复为国务院直属机构，并对海洋执法队伍进行整合。[16]

(二)内部动因：行动者的倡导

除了宏观的结构性因素或历史脉络的变化外，国家海洋局的制度变迁还直接缘于相关行动者的倡导和推动，其中最重要的是国家海洋局自身的诉求与行动。如前所述，作为一个正式的组织机构，国家海洋局必然要努力提升自身的组织地位与职能权限，从而维护其组织利益与合法性。事实上，考察国家海洋局成立之后的实际运作可以发现，除了主要从事海洋科学调查工作外，它也在努力将职能范围扩展到一些其他事务领域，例如早在1974年国家海洋局就曾针对海洋环境保护工作问题向国务院环保办公室提出过成立海洋环保机构等建议。[17](P49)到了1979年9月，国家海洋局向国务院报送了《关于国家海洋局职能、基本任务和管理体制的请示》，首次提出“国家海洋局是管理全国海洋工作的职能部门”，并确定了包括制定海洋政策规划、组织协调海洋调查、开发、环境监测与保护等10项国家海洋局的基本任务，[17](P93)由此拉开了80年代改革的序幕。

几次改革所赋予的职责权限在不断增加，但是在国家海洋局看来改革仍不彻底。1995年时任局长张登义在国家海洋局政策座谈会上的讲话清楚表达了当时海洋局的态度：“我们局管理职能太弱”，“这是长期形成的，也与国家给我们的授权不多直接相关”，“不把海洋局管理职权搞大，誓不罢休”。[18](P15)为了实现“把海洋局管理职权搞大”的目标，张登义无论是在局长任期内(1995-2000)还是卸任后，多次单独或与继任局长王曙光(2000-2005)一起联名向国家高层建议提升国家海洋局的组织地位与管理权限。*相关建议或提案内容可参见：张登义.管好用好海洋[M].海洋出版社，2007.

除了组织利益的追求外，“海洋综合管理”这一理念因素对于包括国家海洋局在内的相关行动者的行为选择也产生了重要影响。*对海洋综合管理理念的产生、发展及其对我国海洋管理体制影响的分析，可参见：张海柱.理念与制度变迁：新中国海洋综合管理体制变迁分析[J].当代世界与社会主义，2015(6).该理念是在联合国等国际组织的倡议下产生与发展的，迄今已被越来越多沿海国家纳入到了海洋管理实践中。就我国而言，1974年我国派出以国家海洋局副局长罗钰如为首的代表团出席联合国海洋法第三次会议，以此为开端，海洋综合管理理念逐渐被引入国内，而国家海洋局也自然成为该理念最重要的倡导者。1988年国家海洋局“三定”方案中明确指出“海洋不仅需要各类开发活动的行业管理，更需要从权益、资源和环境整体利益出发实行综合管理”。[19](P147)正是此次改革后，我国开始建立了联合国所倡导的海洋综合管理制度。不过，联合国等国际组织在倡导“海洋综合管理”的过程中，更多地是提出了宏观性的管理理念、原则或目标，并没有明确提出具体的实现路径或制度模式。而国家海洋局对该理念的诠释方向之一则是要提升自身的组织地位与管理权限，例如前述张登义在座谈会讲话中曾明确指出“综合管理海洋工作，是联合国提出的，是联合国对各国政府的要求”，“我们对海洋工作能行使综合管理的职责时，我们局升格为国务院直属局，甚至升为国家正部级部或总局，是理所当然的”。[18](P15)

在历史制度主义看来，理念对制度的具体影响受到历史脉络的制约。改革开放之后我国海洋事务领域宏观环境的变化，特别是海洋开发利用过程中产生的环境污染、生态资源破坏等问题引起了海洋管理者对传统分散管理体制的反思，这对海洋综合管理理念在国内的传播创造了有利条件。就80年代之后历次国家海洋局机构改革来看，很大程度上也是受到该理念的影响。不过，实施海洋综合管理是不是必然意味着要提升国家海洋局的组织权限并由其进行海洋事务的集中性管理？这一点似乎并没有获得国家高层决策者的认同。例如在1997年召开的国务院机构改革座谈会上，张登义提出将国家海洋局提升为正部级的意见，并将“强化综合管理”作为主要理由之一，但是该提议被主持会议的朱镕基副总理批评，认为“你讲的(国家海洋局)升格问题不可能，理由也不充分”。[18](P147-148)

除了与高层领导的认识分歧外，既有的制度体系也对海洋综合管理理念的发展构成了制约，典型的是部门利益间的冲突。海洋行业管理体制意味着各涉海部门组织利益的形成并固化，国家海洋局所倡导的综合管理体制的建立将影响到原行业管理部门的利益，因而必然会受到抵制。例如时任国家海洋局管理司司长的鹿守本在1998年曾指出，在当时“对实施海洋综合管理的客观性、必要性仍有不少部门和单位抱有怀疑态度”。[20](P22)

长期以来所追求的通过提升行政层级与管理权限来实现综合管理的思路一直未能实现这一事实，使国家海洋局自身认识到部门利益整合的难度过大，因而将呼吁重点转向在国务院成立海洋综合管理的“协调机制”。一个典型体现是曾积极倡导提升国家海洋局地位的张登义在2003年全国“两会”期间建议“在现有管理体制不变动的基础上，国务院成立国家海洋管理委员会”，并“把国家海洋局作为办事机构，统一协助管理复杂的海洋事务”。[18](P327)2007年由国家海洋局海洋发展战略研究所发布的《中国海洋发展报告》中也明确指出：“海洋的综合管理与协调并不是说把所有涉海的工作都集中在一个部门，而是强调在宏观上要有国家政策、规划、发展战略等统一指导和对重大事务的协调，具体工作仍按分工由各涉海部门承担管理”。[21](P277)这体现了国家海洋局对“海洋综合管理”理念的理解与诠释的变化，这种新的诠释在很大程度上有利于减轻行业管理的部门利益对综合管理体制改革的阻力。

总结来看，宏观脉络中的各种变化一方面为国家海洋局制度变迁的倡导者提供了有利的机会，另一方面也对行动者的倡导性理念与行为选择产生了制约作用。因此行动者如何调整自己的行动策略从而适应历史脉络的变化显得尤为重要。如前所述，部门利益的固化导致分散管理路径依赖的形成，这是国家海洋局制度变迁的最主要阻力。为了减轻阻力，在保留现有涉海部门权限的基础上成立协调机构以及单独整合执法部门的方案“在业内似已形成共识”。[22]不过，即便是执法队伍的单独整合也面临部门利益的阻碍，*例如在关于海上执法力量整合的讨论中，农业部一位参与改革设计的人士曾在接受采访时指出“这些年各部门的人也都知道，从大局出发(整合)是有百利而无一害的。但谁都不愿意从自己身上切一块肉出去”。参见：师小涵等.海洋局内部人士谈海警局诞生[N].南方周末，2013-4-7.此次初步整合的实现除了相关行动者的倡导外，很大程度上是由于该时期海洋权益争端问题的集中出现所形成的维权压力以及我国海洋维权政策取向与策略的调整。因此，正是各种结构性、历史性与行为性因素在2012年前后这一“关键时刻”的聚合，共同促成了国家海洋局制度的重大变革。

五、结论与讨论

本文将国家海洋局的重组视为一个制度变迁过程，并选择历史制度主义作为理论视角考察了制度变迁的因果机制问题。历史制度主义认为，对制度变迁等社会政治现象的解释必须置于历史脉络中，详细考察各种结构性、历史性与行为性因素的交互作用对制度变迁的影响。有鉴于此，本文将对国家海洋局的考察置于其发展演变的整个历史脉络中，重点关注了宏观环境中的各种变化是如何影响作为制度变迁积极倡导者的国家海洋局自身的行为选择的。本文考察发现，我国海洋管理领域中分散的行业管理这一“路径依赖”的形成在很长时期内制约了国家海洋局制度的变革，而行业管理体制下部门利益的形成与固化是“路径变更”的最大阻碍。受此影响，国家海洋局机构设置与职能权限的几次调整都属于渐进式制度变迁。

路径依赖的“打破”往往是在诸如战争、经济危机等突发事件的冲击下实现的，2012年集中出现的多起侵犯我国海洋权益的事件在一定程度上可以视为对分散的海洋管理体制的冲击，因而成为推动国家海洋局制度变革的重要因素。不过，在历史制度主义看来，细微变化经由长时期的积累也能够导致较大范围的制度变革。[23]2013年的重大制度变革正是体现了这一点，它是相关行动者的长期倡导特别是“海洋综合管理”理念在我国海洋管理领域的影响长期累积的结果。当然，理念对于制度变迁的影响同样受到历史脉络的制约。直接推动海洋综合管理理念作用发挥的正是前文所揭示的各种因素或事件在2012年前后发生的时机与次序“组合”情况。

历史制度主义有助于解释国家海洋局的重组缘何得以发生，除此之外，如何看待重组后的制度绩效以及未来制度变迁的方向呢？由于历史脉络在制度变迁过程中的制约作用，因此历史制度主义“不赞同制度是人为设计出来的，并且可以有效解决现存问题的观点”，而是“强调环境变化和制度变化之间、理想效果和实际效果之间的偏差，以及历史的无效率性和偶然性”。[7](P30)由此来看，国家海洋局的重组是否能够实现提升海洋综合管理与海上维权能力的目的尚有待观察，因为在特定历史脉络的影响下，制度变迁的现实结果往往会偏离“理性”设计者的预期目标。也正因如此，我们很难准确预测未来时期国家海洋局制度进一步变革的可能性与方向，例如海上执法力量是否会完全得到整合以及国家海洋局的组织地位是否会进一步提升，因为历史脉络的变化包括偶然发生的意外事件都有可能主导制度变迁的方向。不过，随着国家对于海洋事务重视程度的不断提升，建设“海洋强国”的诉求可能会为未来的制度变革提供更多机会。

[1] 余建斌.海洋事务上升到前所未有高度[N].人民日报，2013-4-1.

[2] 郭倩、张继平.中美海洋管理机构的比较分析——以重组国家海洋局方案为视角[J].上海行政学院学报，2014，(1)：104-111.

[3] 毛寿龙.国家海洋局重组背后的逻辑[J].中国报道，2013，(4)：32-33.

[4] 王印红、王琪.海洋强国背景下海洋行政管理体制改革的思考与重构[J].上海行政学院学报，2014，(5)：102-111.

[5] 史春林.中国海洋管理和执法力量整合后面临的新问题及对策[J].中国软科学，2014，(11)：1-8.

[6]苏子乔.台湾宪政体制的变迁轨迹(1991-2010)：历史制度论的分析[J].东吴政治学报，2010，(4)：147-223.

[7] [韩]河连燮.制度分析：理论与争议(第二版)[M].李秀峰等译.北京：中国人民大学出版社，2014.

[8] 何俊志.结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构[D].上海：复旦大学博士学位论文，2003.

[9] [美]保罗·皮尔逊.时间中的政治：历史、制度与社会分析[M].黎汉基等译.南京：江苏人民出版社，2014.

[10] 黄宗昊.历史制度论的方法立场与理论建构[J].问题与研究，2010，(3)：145-175.

[11] Kathleen Thelen, Historical Institutionalism and Comparative Politics, Annual Review of Political Science, 1999(2):pp.371-398.

[12] Guy Peters & Jon Pierre & Desmond King, The Politics of Path Dependency: Political Conflict in Historical Institutionalism, The Journal of Politics, 2005,67(4):pp.1275-1300.

[13] 王澜明.改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考[J].中国行政管理，2009，(10)：6-15.

[14] 国家海洋局海洋发展战略研究所课题组.中国海洋发展报告(2014)[M].北京：海洋出版社，2014.

[15] 张洁.黄岩岛模式与中国海洋维权政策的转向[J].东南亚研究，2013，(4)：24-33.

[16] 崔鲸涛.我国须建三个层次的海洋管理机构——访全国政协委员、全国政协人口资源环境委员会副主任、国家海洋局原局长王曙光[N].中国海洋报，2011-3-15.

[17] 杨文鹤.国家海洋局大事记(1963-1987)[Z].国家海洋局内部资料,1990.

[18] 张登义.管好用好海洋[M].北京：海洋出版社，2007.

[19] 陈炳鑫.国家海洋局大事记(1988-1997)[Z].国家海洋局内部资料，1998.

[20] 鹿守本.海洋综合管理及其基本任务[J].海洋开发与管理，1998，(7)：19-24.

[21] 国家海洋局海洋发展战略研究所课题组.中国海洋发展报告(2007)[M].北京：海洋出版社，2007.

[22] 韩永.谁来管理中国的海洋[J].中国新闻周刊，2012，(43)：12-15.

[23] Walter Kickert & Frans-Bauke van der Meer, Small, Slow, and Gradual Reform: What can Historical Institutionalism Teach Us, International Journal of Public Administration, 2011(34):473-496.

责任编辑：鞠德峰

Institutional Logic of the Restructuring of the State Oceanic Administration in China: A Historical Institutional Analysis

Zhang Haizhu

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

The State Oceanic Administration (SOA) is an important institutional arrangement of China's marine management. This paper explained the causal logic of the restructuring of the SOA from the perspective of historical institutionalism and found that the changes of the SOA were due to specific actors' initiatives; however, the development of macro contexts has given the actors both the "opportunity" and the constrains. Under the influences of "structure-agency" and "path dependence", the main changes of the SOA were mainly gradual institutional changes. However, in the "critical junctures" around 2012, the combined effect of changes in international situation, the development of national marine strategy, the pursuit of the SOA's own interests, and the influence of "integrated marine management" has promoted the major institutional change of the SOA.

State Oceanic Administration; Historical Institutionalism; Path Dependence; Institutional Change

2016-11-26

中国博士后科学基金“历史制度主义视角下新中国海洋管理体制变迁研究”(2015M582148)；山东省博士后创新项目“海洋综合管理体制发展的历史制度逻辑”(201603041)；国家海洋信息中心项目“基于陆海统筹的蓝色海湾整治管理创新研究”阶段性成果

张海柱(1985- )，男，河北盐山人，中国海洋大学法政学院讲师，博士，主要从事公共治理与海洋管理研究。

D5

A

1672-335X(2017)01-0009-07