“多规合一”体系下海岸带综合管理立法完善——以海南省海岸带立法为例

唐欣瑜陈 昕

（1.海南师范大学 法学院，海南 海口 571158；2.海南经济特区法治战略研究基地，海南 海口 571158）

“多规合一”体系下海岸带综合管理立法完善
——以海南省海岸带立法为例

唐欣瑜1，2陈 昕2

（1.海南师范大学 法学院，海南 海口 571158；2.海南经济特区法治战略研究基地，海南 海口 571158）

海岸带综合管理的思路在学术界被提倡了多年，现今又与“多规合一”战略的核心思想相符合，推动立法层面的海岸带综合管理在政策上必要，在技术上可行。以海南为例，自海南省成为全国首个进行“多规合一”试点的省级行政单位以来，通过完善立法促进海岸带综合管理与“多规合一”体系的融合，为“多规合一”体系下海岸带综合管理立法的必要性与可行性提供了经验。在海南的基础上，针对海岸带综合管理当前存在相关法律法规之间的争议、执法部门权责划分不明等法律困境，结合“多规合一”进程，从促进相关法律法规之间的衔接与协调、在立法中明确联合执法制度等方面提出海岸带综合管理的立法完善路径。

海岸带；多规合一；综合管理

“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，将多个规划一并纳入统一的“一张蓝图”和统一的工作体系，解决现有这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题。[1]海岸带综合管理的思路在学术界被提倡了多年，已经经历了不少的理论论证，现今又与多规合一战略的核心思想相符合，因此，推动立法层面的海岸带综合管理在政策上必要，在技术上可行。

一、海岸带综合管理的法律现状

制定专门的法规、规划，将海岸带视为物定区域和独立系统进行综合开发和合理保护，同时成立自成体系的机构对其进行科学决策的管理，自上世纪70年代以来就已经成为沿海国家和地区对海岸带管理的世界性发展趋势。[2]

（一）海岸带综合管理的立法进程

从1983年起草至今尽管已数易其稿，但我国的《海岸带管理法》始终未见颁布，就海岸带立法而言，国家层面关于海岸带的专门法律还处于空白状态。[3]目前我国各地对于海岸带的管理主要依靠各沿海省市自行颁布的地方性法规和规章，暂时弥补了中央层面关于海岸带立法的缺失，如1991年江苏出台的《江苏省海岸带管理条例》，该条例共八章46条，分别从行政管理、规划和科研、开发利用、治理保护、开发基金和鼓励措施、奖励与惩罚这六个方面规定了如何管理海岸带。1997年江苏又通过对该条例的修正，进一步完善了其对海岸带管理的规定。1999年青岛市颁布《青岛市海岸带规划管理规定》，从机构设置与机构的职责对海岸带规划的制定、规划的实施以及其他有关内容进行管理。此外还有厦门，虽然没有直接出台相应的法规规定海岸带的综合管理，但是在2005年颁布了《厦门市第二轮海岸带综合管理（ICN）战略行动计划》，该计划通过对其实施的背景、实施管理的执行情况、取得的效果以及生态保护的计划和目标等方面详细制定了管理海岸带的办法。其余山东、广东、天津等多个沿海省市，也正在因地制宜地起草管理海岸带的地方性法规、规章，为《海岸带管理法》制定积累相关立法经验。

（二）海岸带综合管理的法律困境

对于海岸带的管理，当前并不是无法可依。海岸带资源是包括各种资源在内的综合资源，与这些资源相对应的有众多的管理部门，国家也制定了许多这方面的资源法，如水法、土地法、森林法、矿产资源法、环境保护法、海洋环境保护法、城市建设规划法、渔业法、盐业法、海岸工程保护法等，这些法律目前均适用于海岸带的管理。由于有关海岸带的法律规范大多属于部门立法，没有统一的立法规划，虽然类似于海南这样的沿海城市在省级范围内制定了海岸带管理的规定，但现行法律规范的内容有诸多重叠之处，而且还有所冲突，面临着在司法实践中实施的困境。

1.相关法律法规之间的争议

我国至今没有一部关于海岸带的统一立法，相关定义也是散见于《宪法》、《物权法》等法律法规中，但争议一直是存在的。例如滩涂用地根据《民法通则》可以归农村集体所有，而根据《海域使用管理法》，滩涂属于海域，归国家所有。笔者在海南进行调研时，也发现在有的地方滩涂仍是归集体所有。与此同时，虽有诸如《渔业法》《港口法》《矿产资源法》等部门法在其专门的领域进行调整时，对涉及到海岸带利用的问题作出了相关规定，但这种专门化的调整因缺乏综合性的协调，通常会造成管理的破碎化。

因此，尽管目前我国有关单项海洋管理的法规为数不少，但海岸带开发利用中存在的问题并没有通过这些法律规范的实施而得到解决或有明显的改善，部门行业之间的矛盾和冲突依然存在，新的矛盾和问题还又在不断出现。从法的实施和结果进行系统分析，其原因主要在于现有的法律法规都是以特定对象，如滩涂、渔业、风景点等为调整目标的，缺少能够全面协调、管理海岸带资源、环境、空间开发利用的综合性的专门法律，因此无法完成综合、协调、平衡方面的任务。在全国范围内，应尽快制定综合管理的法律、法规，以满足海岸带自然资源和生态环境可持续发展的要求。

2.现有规定对执法部门权责划分不明

大多数国家都设有15-20个涉及海洋管理的部门，我国有涉海部门20余个，各部门根据其自身的不同职能，分别制定了与其相对应的用海计划和工作方案，因为职能之间存在协调、重叠以及冲突，各部门由此构成了多方关系。海岸带涉及渔业、矿产、港口、海域使用权等部分的管理，这种基于传统分工分类形成的管理模式并没有深入考虑海岸带管理的复杂程度，也没有充分考虑整体地带性和海岸特殊性，往往导致了管理上的空白、重复和冲突。[4]笔者通过对海南省各市县的海渔、国土、环保等机关的调研了解到，各个机关所依据的法律不同，执法部门繁多、职能重叠。以海洋与渔业机关和国土机关的地域管辖范围为例，海洋与渔业机关管理从平均高潮线向海洋延伸的地域；国土机关管理从平均低潮线向陆地延伸的地域。这便引发了高潮线和低潮线的潮间带，也即通常意义上的海岸带的管理混乱。现实中甚至还有国土部门不知道某地的潮间带通过了海渔机关的审批用于商业用途，海渔机关有时候也不知道某地潮间带通过了国土机关的审批，造成了审批混乱不明。未被审批的潮间带出现污染或权属纠纷后，当地群众请求解决，两个部门之间相互推诿，得不到有效解决。各个部门出于对自身利益的维护，对交叉重叠的管理地域出现权益时相互争夺、需要承担义务时相互推诿，带来的是行政效率的低下。

实践证明，不同行业之间的矛盾随着海岸带开发利用程度的提高变得越来越突出，分工管理已经不适用海岸管理的要求，必须加以协调。[5]而一些专门的部门法多是以自身利益为出发点、以满足自身管理为目的制定的，并未着眼于相关海域的海岸带整体利益，在治理中，必然会出现执法重叠和执法空白的情况。[6]故统筹规定执法部门权责，促进海岸带的统一综合管理，十分必要。

二、“多规合一”体系下海岸带综合管理立法的必要性与可行性

海南省四面环海，以1823公里的岸线长度位居全国第4位，其中近800公里的沙滩海岸，68个大小海湾构成了海南独特而宝贵的岸线资源优势[7]，是旅游业和现代服务业布局的重点区域。但在近些年的发展建设中，海南的海岸带遭到来自不同主体不同原因的破坏，也存在执法政出多门、依照法律标准不一等实际困难。海岸带是海南社会经济发展的重要组成部分，也是国际旅游岛开发的先行区域，有必要对其进行专门的法律调控和立法管理。而海南作为全国进行“多规合一”唯一的省级行政单位，同时也是最大的经济特区，一直在不停地探索海岸带综合管理之路。2016年对海岸带立法进行的最新完善便是以海岸带保护与开发明确纳入海南省总体规划和沿海市、县、自治县总体规划为主要内容[8]，积极响应了正在推进的“多规合一”改革。

（一）海岸带管理立法与“多规合一”体系的融合

海南省立法机关对海岸带的保护虽然重视，但由于受到独立建省时间晚、经济发展相对落后等客观原因的限制，专项规定海岸带利用与保护的立法起步较晚。1988年6月，“省海洋局海岸带管理条例起草小组”在海南省人民政府的组织下由省海洋局筹备起草海岸带管理条例①。第二年，这项工作受到更多的关注与重视，在海南省海洋局之外，又加入了海南省交通运输厅、环境资源厅、国土局、水利局等五个单位，共同组成“海南省海岸带管理条例起草小组”，在1989年间向各单位和社会公众广泛征求意见，着手海岸带立法。历经数次讨论，最终形成《海南省海岸带管理条例》（第六稿），但因为立法时机与客观因素，《海南省海岸带管理条例》并未出台实施，海岸带立法也被搁浅。直至2013年，以规范海岸带保护治理和开发利用及其原则、管理体制、规划管理等方面为主要内容的《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》正式施行。该规定实施3年后，为与2015年所施行的新《环境保护法》在内容上保持一致，以及重点针对在2015年海岸带专项检查中所发现的部分项目未批先建等违法行为、土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区划等相互衔接不到位甚至引发矛盾而影响海岸带项目规范建设和有序开发等问题，《海南省人民代表大会常务委员会关于修改〈海南经济特区海岸带保护与开发管理规定〉的决定》出台，并确定自2016年6月1日起施行。

（二）“多规合一”体系下海岸带综合管理立法经验

海南作为全国第一个“多规合一”战略的省级试点单位，通过对海岸带管理关系的法律调整，将海岸带的开发利用和保护活动纳入“多规合一”统一蓝图下，对于促进海南海岸带资源的保护与开发，充分发挥海南生态立省、经济特区、国际旅游岛三大优势有着极其重要的意义，同时也为“多规合一”体系下海岸带综合管理立法的必要性与可行性提供了经验，并反映出“多规合一”最大的经济效益、社会效益和生态效益目标的立法趋向。

1.完善海岸带立法是“多规合一”的重要环节

作为“多规合一”试点的省级行政单位，根据最新数据显示②，海南已通过编制《海南省总体规划》③将多个规划合到一个“总规”里，通过空间置换等方式合理调整了各类重叠用地，目前已经基本形成“一张蓝图”的规划，正在同步推进各个市县的“多规合一”，以期建立全省统一的空间规划体系，实现各项规划的有机衔接。在这其中，正是因为海岸带具备海陆交互作用特殊带的性质，适于多种行业的开发利用，在海岸带区域集中了水产、矿产、盐业旅游、森林、交通、水电、石油、天然气等产业部门，而现实中沿海各市县的海岸带保护开发工作，都是按照各自的产业发展来进行规划布局并展开。“多规合一”试点工作全面推进后，从规划的角度而言，统筹并发挥各个部门的职能优势的前提是突破原有“各自为阵”的界限和壁垒，即海岸线的保护和利用开发工作需要在全省海岸线资源的统一规划工作下进行，明确各行政区域的负责范围并完善追责机制，确保保护措施的落实，避免低水平重复建设等破坏海岸线情况的出现。在“多规合一”的工作基本形成体系后，就需要破除法律法规障碍、确立总体规划的法律地位[9]，其中完善海岸带立法就是一个重要的环节。

从法律角度而言，海岸带利用和保护涉及的各产业以及管理各产业的部门相互间存在多种关系，甚至有的彼此还存有矛盾，故海岸带的立法必然会与有关地矿、环保、国土、农业、林业、水资源、港务、石油、城建、旅游等多个部门的行业性法规相交叉，需要调整的社会关系会越来越复杂。因此，从立法上强化对海岸线资源保护的任务也从客观上要求涉及岸线的各项规划实现在省一级层面上的多规合一，从而建立全省统一协调的海岸线资源保护和开发利用规划，改变之前粗放式开发的模式并以总体规划统筹推进开发与保护，争取同等海岸资源上社会效益、经济效益和环境效益的最大优化。

2.海岸带的调查活动与立法实践奠定了现实基础

从全国层面上看，关于海岸带综合管理的初步研究与大量的实地考察工作，早在上世纪80年代就开始了，1988年，在中央有关部门的统一部署下，对海岛资源进行了调查，进一步掌握了我国海岸带的真实情况。如前所述，海南也在1988-1989年间开展过大规模的海岸带调查研究工作，2013年《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》出台前，海南省人大组织相关部门组成海岸带保护与开发利用调研组，对海岸带保护、海防林建设、填海造地等开发项目展开调研，2015年海南省政府专门成立海岸带保护与开发专项检查组，以《规定》的实施为时间节点对海南沿海的12个市县④，1823公里海岸线进行了全面检查，摸清现状、找准问题、实施整改，推进海南“多规合一”工作，并针对主要问题对《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》进行修订。除了立法机关与政府部门的调查活动，作为司法部门的法院也于2013-2016年间通过听取汇报、座谈、收集材料等方式，对涉海岸带整治案件的有关情况和审理过程中存在的问题、困难等进行调研，为海岸带法律法规与司法实践中的冲突提供了有力佐证，还有科研单位从多学科的角度对海岸带进行的调研活动，也为海岸带后期的继续研究与立法完善奠定了基础。

随着调研展开的还有立法实践活动，上世纪90年代，全国各省已陆续开始对于各辖区内海岸带保护的地方性立法，具有代表性的是《江苏省海岸带管理条例》（1991年颁布，1997年修订）、辽宁省《锦西市海岸带管理暂行办法》（1993年颁布）等，如前所述，海南虽然早在1988年就开展了海岸带立法工作，但与海岸带有关的是1992年《三亚市海使用暂行办法》与1998年《海南珊瑚礁保护规定》，海岸带专项立法是在2013年，《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》正式实施，根据该规定由省政府组织划定海岸带具体界线范围；2014年年底，明确划定海岸带具体界线范围的《海南经济特区海岸带范围》与《海南经济特区海岸带土地利用总体规划(2013—2020年)》出台并开始执行；随即在2016年立法又对《规定》进行了修改。无论是从海岸带的科学调查上看，还是全国和海南省先前的立法实践上看，“多规合一”体系下海岸带综合管理进一步完善的条件已经成熟，现实基础雄厚。

三、“多规合一”体系下海岸带综合管理的立法路径

目前的海岸带管理是各行业部门各自为政，在海岸带的开发利用上缺乏一个对海岸实施综合管理的平衡机构。物权法、环保法、渔业法、矿产资源法等法律以及地方性法规虽能指导海岸带的保护和开发，但在处理各行业、部门之间复杂的关系甚至产生的矛盾上却力有不逮。在立法层面对各个部门法统一协调，在执法层面对各个执法机关管辖权的重新规划，已经是“多规合一”发展背景下的大势所趋。海岸带立法本就旨在从开发利用和保护的全局出发协调不同产业、部门之间的关系，不重复各部门立法的具体内容，而今在“多规合一”体系下，更重要的便是推动海岸带综合管理与该体系相适应的立法之路。

（一）促进相关法律法规之间的衔接与协调

鉴于我国对于海岸带的管理仍然是分部门、分行业分散管理的实际情况，如今将海岸带的管理纳入多规合一战略，凸显海岸带开发保护在建设一张蓝图中的重要地位，有利于平衡各个行政部门在海岸带地区的利益。在国家层面的海岸带立法尚未出台之前，相关法律法规上的衔接与协调需要与多规合一战略同时推进，重点是处理好各部门法之间的冲突问题。

首先，各省市出台的地方性法规、规章虽然与海岸带内各单项资源法的规定调整的范围有重叠的部分，但并不是简单重复各单项资源法的具体内容，而是以协调各单项资源法之间的关系为立法的出发点，对各种开发利用活动的统一规划、统筹安排、协调管理等重大问题，做出适当的规定。其次，在省级的地方性法规、规章之下，协调好与地方各市县的关系，充分发挥特区立法权的作用，宣传立法经验，以省级立法带动地方立法，从整体上首先形成海岸带综合管理统一立法的大环境和大氛围，为海岸带的保护奠定制度基础。再次，加强地方性法规、规章的实施与各行业、各部门法之间的协调，按照上位法优于下位法的原则，减少冲突，避免依靠各部门法对海岸带管理的破碎化。最后，注意对现有涉及海岸带保护法律的完善，增强专家意见稿的修订，统一界定相同概念的性质，填补立法空白，注重对于有重叠规定的部分重新界定，避免执法政出多门的情况。如此从上到下，从省级到地方，形成统一的海岸带保护法律体系。

尽管海岸带管理立法从地方性法规开始试验，且地方在很多特殊问题的处理上较之国家层面相对容易衔接和协调，但从长远看，我国应以先行进行海岸带管理立法的沿海省、市的经验为契机，结合“多规合一”体系与海岸带的区域性特色，在整体的立法路径上从地方到国家形成统一的海岸带管理立法，推动国家层面海岸带综合管理体制的建立。

（二）在立法中明确海岸带综合管理的联合执法制度

海岸带的管理涉及海渔、国土、环保等多个部门，“多规合一”战略意味着地方的建设围绕一张蓝图，一同规划，行政执法力量也需要重新整合，要求在立法中进行合理规定，用正式法律制度打破行政壁垒，统筹各部门的开发利用和保护活动，建立形成协调一致并彼此配合的科学管理制度，促进海岸带的有效保护与合理利用。如前所述，笔者通过调研了解到，各市县执法部门经费缺、人员少的问题比较突出，纵然有相应的法律制度作为支撑，单薄的执法力量在现实面前依然无力，因此，协调统一的海岸带法律保护体系建立后，为协调管理机构之间相互重叠的职责与利益冲突，应随之制定海岸带综合管理的联合执法制度，并综合协调海岸带可持续发展政策与措施。[10]

具体而言，首先，立法时明确规定成立一个联合执法统一指挥的机构，对不同的管理机构进行法律上的、实际行动上的指导。其次，在立法中对现有执法力量进行重新整合、统一规划，明确职权范围和应负责任，解决各行政部门在海洋综合管理中的管辖权得不到平衡的问题。[11]再次，海岸带自身的复杂自然属性决定了其管理需要涉及海洋、环保、国土等部门的共同管理，需要在立法中建立各地区和部门的磋商和协调机制，建立一套能够跨部门、跨系统的执法系统，进行合理科学归类，在省级机构的指挥下统一有效行动，将区别性、专业性的执法落到实处。

自上世纪80年代以来，海岸带的综合管理工作已经进行了多年，无论是技术上、还是经验上，已经具备了成熟了立法条件。以海南为例，《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》2013年实施后，在2015年的专项检查中共发现805宗违法违规问题，12个沿海市县均存在违法批准建设问题[12]，这正是由于市县的海岸线规划并未实现国土、海域、林地、旅游等多种规划的整合统一，而相关法律法规也没有明确规定所造成的。2016年修订的《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》，其中一个亮点就是明确要求省人民政府与沿海各市县政府在制定省一级以及市县级总体规划时将海岸带保护和开发纳入其中，在全省“多规合一”蓝图下实现海岸带的保护与开发。因此，海南海岸带管理立法与“多规合一”体系的融合显示，逐步解决海岸带保护开发工作中存在的诸多问题，除了强化保护措施，更重要的是对海岸带资源保护开发进行顶层设计上的统筹安排，而这恰恰与“多规合一”的战略目标相契合。需要明确的是，“多规合一”不是目的，而是手段，应通过“多规合一”体系对不适应海岸带保护与开发形势的内容进行立法完善，在破除法律法规障碍、确立总体规划上形成示范，完善海岸带综合管理体制。

注释：

①“省海洋局海岸带管理条例起草小组”由当时的国家海洋局、南京大学、海洋科技情报所、江苏省社科院法研所和全国海岸带开发与管理研究会等单位的专家、学者组成。

②海南省委副书记、省长刘赐贵在“两会”期间向记者表示，目前海南“多规合一”试点工作已经基本完成，参见：http://www.hinews.cn/news/system/2016/03/07/030191111.shtml。

③《海南省总体规划》包含了《海南省主体功能区划》《海南省生态保护红线规划》《海南省城镇体系规划》《海南省土地利用总体规划》《海南省林地保护利用规划》《海南省海洋功能区划》。

④海南沿海的12个市县主要包括海口、文昌、琼海、万宁、三亚、陵水、乐东、东方、澄迈、临高、儋州、昌江。

[1]郭晓芳.“多规合一”法律探讨——以《厦门经济特区多规合一管理若干规定》为视角[J].人大研究，2016(11):38-42.

[2]董跃.我国海岸带管理立法建设途径刍议[J].海洋开发与管理，2008(11):60-63.

[3]张娜.海岸带综合管理立法问题研究[D].烟台:烟台大学，2013：13.

[4]王堂源.海南省海岸带生态环境可持续发展实证研究[D].成都:成都理工大学，2011:23.

[5]关涛.海岸带利用中的法律问题研究[M].北京:科学出版社，2007:23.

[6]黄康宁.我国海岸带综合管理法律探讨[J].广东农业科学，2010(4):350-354.

[7]彭青林.顶层设计、统一规划、保护中开发[N].海南日报，2015-02-13(3).

[8]林巧娴.将海岸带保护与开发纳入多规合一蓝图——《海南省人民代表大会常务委员会关于修改〈海南经济特区海岸带保护与开发管理规定〉的决定》解读[J].海南人大，2016(6):27-28.

[9]操小娟.法治视野下市县“多规合一”问题探讨[J].华中科技大学学报:社会科学版，2016(5):59-67.

[10]陈林生.海岸带区域经济可持续发展:政策基础与政策框架[J].天府新论，2016(1):116-119.

[11]欧玉妹.海洋旅游时代下中国海岸带法律规制完善探析[J].旅游研究，2015(1):61-65.

[12]李拉，尹建军.海南查处805宗海岸带开发违法问题[N].中国国土资源报，2016-03-02(1).

The Legislation Improvement of Comprehensive Management for Coastal Zone in the System of “Unification of Different Regulations”——A Case Study of Legislation of Coastal Zone in Hainan Province

TANG Xinyu1,2CHEN Xin1
(1.Law School，Hainan Normal University，Haikou 571158,China；2.The Research Base of Legal Strategy of Hainan Economic Special Zone, Haikou 571158,China)

The idea of comprehensive management for the coastal zone was advanced in the academic world several years ago, which is in agreement with the present core concept of the strategy of “unification of different regulations” It is both imperative in policy and feasible in technology to push forward the comprehensive management for the coastal zone.Take Hainan Province for example.Since Hainan Province became the first pilot provincial-level administrative unit to carry out the “unification of different regulations”, the legislation improvement has mixed together the comprehensive management for the coastal zone and the “unification of different plans”, providing the experience for both the necessity and feasibility of comprehensive management for the coastal zone under the system of “unification of different regulations”.On the basis of Hainan Province and countering the legal dilemma where comprehensive management has been compromised by disagreement in making laws and regulations, indistinctness of power and responsibility in enforcing laws and problems in developing new energy, we attempt to combine the integrating process to deduce the path to improve the legislation of coastal comprehensive management from the aspects of coherence and coordination of relevant laws, establishing united law-enforcement system, new energy handling by virtue of the legislative authority hierarchy in Hainan Special Administrative Region, etc.

the coastal zone;unification of different regulations;comprehensive management

D922.6

A

1008-8318（2017）02-0007-06

2017-02-20

海南省哲学社会科学规划课题“海南海岸带土地的利用与生态保护法律问题研究”（编号：HNSK（JD）15-4）;海南省教育厅高等学校科研项目“海南绿色崛起进程中的生态用地法治保障研究”（编号：Hnky2015-25）。

唐欣瑜(1987-)，女，湖南永州人，讲师，博士，研究方向：民法、土地法律制度等；陈昕（1996-），男，四川南充人，本科生。