政商关系：基本内涵、畸变形式与重构路径

陈连艳

(广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541006)

政商关系：基本内涵、畸变形式与重构路径

陈连艳

(广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541006)

政商关系作为一个国家或地区某个特定时期经济现状、政治生态、社会思潮的集中体现，并不是简单的政府和企业之间的私人关系。基于传统的中国政商文化，中国的政商关系呈现出特定的价值内涵，其本质是厘清政和商二者在资源配置中作用的轻重。尽管中国的社会经济取得了举世瞩目的成就，但政商之间的博弈也愈演愈烈，政商关系的畸变形式多样化且饱受社会公民的质疑。面对新形势和新任务，要以法治思维为基础，规范政商关系的行动逻辑；以制度创新为动力，拓宽政商关系的合作场域；以核心价值为导向，引领政商关系的理念转型；以统一战线为原则，整合政商关系的利益冲突。

政商关系；政治生态；畸变；重构

政商关系作为一种全球性最普遍的合作关系，并不是一种简单的政府与企业之间的私人关系，而是一个国家或地区经济现状、政治生态、社会思潮的集中体现。玛拉·法西奥(Mara Faccio)等学者从各国样本研究发现，“政商关系盛行于法制不健全、腐败严重的国家，然而在法律制度健全的国家同样也存在着政商关系”[1]。美国的政商关系深受经济学鼻祖亚当·斯密(Adam Smith)的古典经济学和凯恩斯主义(Keynesian)两大经济思想学派的影响。回顾和梳理自1840年鸦片战争以来，中国政府在政治层面的一系列措施可以发现，私营企业家和私营经济在国家政治和经济的基本框架中得以合法化，是一个漫长逐步被承认的历史过程。党的十八届三中全会提出，要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，此可视为新形势下健康政商关系构建的核心思路。

一、政商关系的基本内涵

“作为一种社会关系，政商关系出现于人类历史上的第三次社会大分工”[2]。政府作为社会公共资源的分配者，商人作为社会商业资源的分配者，二者必然会在社会资源分配过程中产生联系，这也正是产生政商关系基本内涵的逻辑起点。

在自由主义语境里，认为“个人自由的重要性，并把保障个人的自由权利作为政府基本的甚至是唯一的目的，把宪政与法治作为实现这一目的的主要手段”[3]。也就是说，自由主义反对政府的干预，强调市场的自由，主张让市场这只“看不见的手”来调节政府与企业之间的关系。在自由主义的视野下政商关系的基本内涵有：一是政府行政权力受到限制，避免政府对市场进行过度干预；二是商业界都遵循自由竞争的原则；三是法令制度是维护市场秩序的根本，保障市场运行的稳定；四是政府和企业有着明确的职责界限。

在国家主义语境里，认为“私利的无尽追求是导致社会道德沦丧和社会混乱的‘罪魁祸首’，唯有作为完善伦理实体的国家才能克服”[4]。也就是说，国家主义主张的是政治国家作为独立国家权力行使主体，完全能够在国家政治、经济、社会、文化等领域发挥积极的作用。在国家主义的视野下政商关系的基本内涵有：首先，政府在政商关系中起主导作用，商人企业处于依附地位，政治国家有权力或者说有能力干预社会经济的发展；其次，社会经济的发展服务于国家顶层设计，市场经济往往被看作是发育不完全的，受政治国家的约束；再次，政府与企业的职能相互重叠，政商关系呈现出相互庇护的趋势。

在统合主义语境里，政商关系既不是自由主义视野下的“市场主义者”或者说“自由主义者”过度地依赖市场的自发性，也不是国家主义视野下的“国家主义者”或者说“干预主义者”过度地倚重国家的自主性，而是国家和社会为推动市场经济发展而产生的一种合作互动的“利益共同体式”的共生关系。在统合主义的视野下政商关系的基本内涵有：第一，政府要遵循市场经济的基本规律，确保稳定、顺畅、有序的市场秩序；第二，当“市场失灵”的时候，政府可以采取行政措施调节社会资源的分配；第三，政府和企业是一种平等、合作、互动的共生关系，应该协同合作解决社会问题；第四，无论政府还是企业都不能超越法令制度的框架，都要受到平等的法律制约。

在不同的语境里，政商关系的基本内涵被赋予不同的意蕴。面对新形势和新任务，习近平总书记曾告诫各级领导：“官”“商”交往要有道，相敬如宾而不要勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限。在中国特色社会主义的大背景下，政府和企业、官员和商人在全面依法治国的现代化进程中，寻求政商各自的职责边界，以实现各方利益的最大化。

二、政商关系的畸变形式

伴随着社会财富的急剧增长，意味着新阶层的出现和新利益诉求的表达，如果没有同步的规则予以容纳和约束，混乱无序和野蛮竞争即将成为政商关系的常态，最终反噬市场经济发展的一切成果[5]。在这种情形下，由于法律制度的不完善，政商关系背后的不合法性和灰色性不断地显露，导致产生交易型、关系型、利益型政商关系的畸变形式。

(一)交易型政商关系

转型期中国的政商关系愈来愈复杂多样，交易型政商关系作为一种典型的政商畸变形式，其背后的不合法性和灰色性是现阶段反腐败工作的重要内容。在中国，企业有国有企业与民营企业之分，民营企业作为一种体制外的时代产物，天生就受到体制内的国有企业的排斥和歧视，导致民营企业需要依赖市场价格与政商关系来寻求企业的出路。一方面，民营企业往往通过权钱交易、权色交易、官商交易等形式，突破政府行政权力的“关卡”，为自身谋求政治身份以获取政策红利，诸如官员卖官、贩位，商人买官、跑位。商业“野蛮化”是商人攀附权贵、贿赂官员的重要动力，商人为了获取更多的财富或者非法商业利益，往往会渴望与官员达成某种交易，诸如通过金钱或其他交易的方式，获取官员行政权力的庇护，使之取得在商业领域的经营“合法性”和“正当性”。另一方面，官员权力寻租也是政商关系畸变的重要原因，官员没有把手中的权力视为一种履行社会公共义务的责任，而是将其畸变为一种谋取一己私利的某种“资源”和满足私人欲望的某种“工具”，所以在社会上广泛流行“权力不用，过期作废”的谬论，这说明了权力本身就已经发生了异化，即从公共责任畸变为一种可交易性的“资源”，往往就会导致公权力被金钱腐蚀。

(二)关系型政商关系

传统的政商关系行为模式往往表现为“寻求关系、建立关系、维护关系、利用关系、发展关系”。在社会学看来，关系作为一种维持社会正常运行的、非正式的、有效的社会资本，商人常常利用与官员的亲密“关系”，使公权力商品化，以利益输送的方式达成某种“合谋”的密切关系。在畸变的政商关系中，“熟人社会”进一步巩固了政商的“友好伙伴关系”发展升级，这种“友好伙伴关系”不仅严重腐蚀了政府官员的政治生态，而且扰乱了正常的市场秩序，损害了社会公共利益。尽管如此，政府官员周围总还存在一些“关系密切”的商人“朋友圈”，官员到哪里走马上任，“朋友圈”的商人朋友也就如影随形到哪里“发家致富”，这种“关系共同体”本质上是官商结盟、以权谋私、损公肥私。另外，在关系型政商关系中，还存在着以血脉缘、亲友缘、同学缘等为基础的政商关系，这种政商关系形成的社会成本更低、关系基础往往比较牢固，更加有助于企业谋取社会稀缺资源或者实现企业的“垄断式”发展，从而导致政商关系的非正常化，严重破坏了社会的正义与市场的公平。

(三)利益型政商关系

“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”。亦如马克思所说，“人们为之奋斗的一切，都与他们的利益有关”[6]。同样，利益是政府官员与企业商人维持一种政商关系的主要驱动力。在畸变的利益型政商关系中，企业商人不给好处政府官员就不给办事，诸如在某些工程招投标、政府部门物资采购、公共资源出让等领域，企业商人找政府相关部门“一把手”或关键人物“打招呼”，已经成了部分企业商人拿项目、圈地皮屡试不爽的手段。譬如，在一系列腐败窝案中，“打招呼”拿工程早已不是“潜规则”，而是明目张胆的“显规则”。从现实状况来看，党的十八大以来，已经落马的“大老虎”、折翼的“小苍蝇”，大多与畸变的利益型政商关系密不可分，让广大人民群众深恶痛绝。简言之，一旦企业商人与政府官员达成某种“利益联盟”，就会导致官商勾肩搭背合谋获取不正当利益，政府官员给企业充当“保护伞”，企业给政府官员充当“取款机”，严重败坏了社会风气，扰乱了公平竞争的市场秩序。

三、政商关系的重构路径

(一)以法治思维为基础，规范政商关系的行动逻辑

德国学者哈特穆特·毛雷尔(Hartmut Maurer)认为，“法治国家是公民之间、国家与公民之间以及国家内部领域的关系均受法律调整的国家，其标志就是所有国家权力及其行使均受法律的约束”[7]。不可否认的是，健康政商关系的构建必须要有“法”的约束，要使“政”和“商”之间的所有活动在法治框架下形成一种平等、互惠、健康、合作的融洽关系，让法治思维成为“政”和“商”合作、交流与互动的准绳。对“政”来说，政府官员要强化法治意识与服务意识，做到“法无授权不可为、法定职责必须为”的工作态度。政府权力清单制度是一场亘古未有的政府“权力革命”，也是一场公共权力“透明革命”[8]。通过制定“权力清单”与“责任清单”，明确政府的权力与职责边界，用“权力清单”规定政府应该做什么，不应该做什么，杜绝行政不作为以及懒政、怠政、庸政的工作作风。与此同时，要加快简政放权的步伐，转变坊间对政府“门难进、脸难看、事难办”的印象，用热情、高效、便捷的工作态度为企业服务，着力推进企业办事流程的公开化。对“商”来说，要通过企业自主技术创新、产品研发、科学的企业发展战略获取市场份额，明晰政府与市场的职责边界，做到坚守法治思维、遵守市场规则、诚信经营企业，不断地强化企业商人的法治意识、法治操守，保证企业自身不踩法律雷区、不走法律禁区、不越法律红线。无论是政府官员还是企业商人，都必须时刻以法治思维作为“政”和“商”合作的前提，进一步强化“政”和“商”合理互动，用法治思维规范政商关系的行动逻辑。

(二)以制度创新为动力，拓宽政商关系的合作场域

健康的政商关系是一种共赢共生的关系，旨在实现“政”与“商”之间的和谐共处，共同创造社会化公共利益。在高度复杂性和高度不确定性的现代社会环境中，制度创新要求“政”与“商”以一种全新的共生关系，打造健康的政府与市场关系，进而创造良好的、健康的政商合作所需的制度环境。从政府角度而言，政府要努力改善公共服务的供给，优化公共服务供给的质量，进一步深化行政体制改革与创新，使之始终适应市场经济发展的要求，对市场进行必要的、适当的宏观调控，保障市场秩序的稳定，创造公正、平等、有序的市场环境。从企业角度而言，企业要制定好中、长期战略目标，企业管理制度要与时俱进，注重企业的健康可持续发展，并与地方政府保持良好的互动往来。事实上，政商关系的畸变除了官员受贿、企业行贿的利益使然之外，政府的监管制度、问责制度的不足以及企业的管理松散、结构缺陷等是构成政商关系非正常化的重要因素。毋庸置疑，不论是作为政治国家代言的政府，还是作为促进社会发展力量的企业，都离不开制度创新的理论框架，只有通过制度创新，拓宽政商关系的合作场域，才能促进国内企业抢占国际战略高度，实现中国企业“走出去”“中国制造”全球化。

(三)以核心价值为导向，引领政商关系的理念转型

转型期的中国社会，在一定程度上，公民的主流意识出现了真空，核心价值理念出现了不同程度的扭曲。毫无疑问的是，社会核心价值作为一个国家或地区政商关系正常化、健康化的重要驱动力，具有强大的社会价值导向性，是引领政商关系理念向正常化、健康化转型不可逆转的支撑。因此，价值引领要针对不同主体分为以下两种情况：一是要针对政府官员进行必要的价值引领。一方面，通过号召广大党员干部对社会核心价值的学习，培养政府官员立党为公、为人民服务的身份意识，杜绝政府官员“吃拿卡要”的违规手段，使之无条件地为企业服务，提升政府官员的廉洁性，进一步推进现代性服务型政府的构建。另一方面，充分发挥《永远在路上》和《打铁还需自身硬》等反腐败纪录片的典型案例的警示教育作用，通过行为规制和核心价值引导来协调和控制政府官员的过度自利，使“明规则”战胜“潜规则”,营造一种政府官员“不敢腐、不想腐、不能腐”的廉政之风。二是要针对企业商人进行必要的价值引领。通过强化对企业商人核心价值的培养，使之能够清醒地认识到如何保护自身的合法权益免遭不正当竞争关系的侵害，并注重政商关系合作的健康化，发挥行为选择主观能动性，不断强化企业商人的法律意识、价值意识、职业操守，使之做到依法经营、依法纳税、依法营利，要始终在核心价值的引领框架下实现政商关系的合法化、健康化。

(四)以统一战线为原则，整合政商关系的利益冲突

统一战线作为中国共产党领导革命和建设胜利的三大法宝之一，对整合政商关系的利益和冲突发挥着重要的作用。尽管如此，随着社会经济的不断发展，企业家的财富不断积聚，作为拥有雄厚社会财富的阶层，企业家们开始不满足于单一的经济财富，将目光慢慢地转向了政治权力，他们不甘长期处于“经济上的‘傲骄强者’，政治上的‘弱势群体’”的地位。在“经济人理性”的驱使下，政商关系中的权钱交易、官商结盟、利益联盟等畸变的表现形式依然存在，诸如“俱乐部文化”“山头文化”“圈子文化”等。因此，要以统一战线为原则，整合政商关系的利益与冲突。一方面，要不断提高他们参政议政的积极性，充分发挥他们为国家经济发展和社会治理建言献策的作用，培养他们敢于摆事实、善于说真话的法治思维，增强他们作为代表和委员的责任感、使命感和自豪感，推动健康政商关系的构建。另一方面，政府要明确企业家作为政协委员和人大代表的职责和义务，通过立法的形式，加强对这部分企业家的管理和监督，建立企业家人大代表和政协委员的准入退出机制，确保统一战线工作沿着正确的政治方向健康发展。

四、结语

公共权力(政)和社会资本(商)作为影响社会发展的重要力量，如何正确处理公共权力和社会资本二者之间的逻辑关系成为了学界热议的话题。在全面推进深化经济体制改革的实践中，政商关系的实质就是重构当前非健康化的政商关系，实现既“亲”又“清”的新型健康政商关系。然而，在经济体制改革的过程中，政商关系出现了诸如交易型、关系型、利益型等畸变形式，扰乱了正常的市场秩序，破坏了健康的政治生态，损害了社会的公共利益，导致政府的公信力与合法性备受质疑与挑战。总之，健康政商关系的构建要充分发挥法治规范、价值规范、制度规范三者并举的关键性作用，只有强化政府与企业的利益整合能力和利益协调能力，正确处理长短期利益、公私利益的关系，才能更好地加快新型健康政商关系的重构。

[1]Mara Faccio,Masulis W Masulis,John J McConnell.Political connections and corporate bailouts[J].The Journal of Finance,2006(6):2597-2635.

[2]韩阳.健康政商关系的基本内涵、实践经验与建构路径[J].重庆社会主义学院学报,2016(1):48-55.

[3]马德普,刘训练.当代西方政治思潮[M].北京:中国人民大学出版社,2013:8.

[4]徐伟.自由主义、国家主义、共同体主义：试析市场经济中的伦理冲突与价值述求[J].科学经济社会,2013(1):31-35.

[5]张希明.政商关系:畸变与重构[J].新产经,2014(6):16-18.

[6]马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京:人民出版社,1995:187.

[7]〔德〕哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2002:105.

[8]罗敏.法治型政府视阈下地方政府权力清单制度研究[J].成都理工大学学报：社会科学版,2016(1):76-80.

(责任编辑 刘成贺)

The Relationship between Government and Commerce: Basic Connotation, Distortion and Reconstruction

CHEN Lian-yan

(School of Politics and Administration, Guangxi Normal University, Guilin, Guangxi, 541006, China)

As an important force influencing social development, how to correctly handle the logic relationship between public power and social capital has become a hot topic in academic circles. Based on the traditional Chinese government culture, China’s political and business relations show a specific value connotation; its essence is to clarify the political and business role in the allocation of resources in the severity. Although China’s social economy has made remarkable achievements, the game between government and business has intensified; the distortion of political and business forms diversified and suffers the question of social citizens. In the face of the new situation and new tasks, the people should use the thinking of the rule of law as the basis, regulate the logic of action of political and business relations; take institutional innovation as the driving force to broaden the cooperation field of political and business relations; take the core value as the guide and lead the transformation of the concept of political relations; united front for the principle of integration of political and business relations of interest conflicts.

political and business relations; political ecology; distortion; reconstruction

2017-01-20

陈连艳(1990—)，女，黑龙江庆安人，广西师范大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向：领导科学理论与实践、地方政府治理。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2017.02.009

D616

A

1008-3715(2017)02-0042-04