论我国食品安全有奖举报机制的完善——以北京、山东、广东、海南的四省制度文本为考察对象*

汪全胜,黄兰松

(山东大学，山东 威海 264209)

论我国食品安全有奖举报机制的完善
——以北京、山东、广东、海南的四省制度文本为考察对象*

汪全胜,黄兰松

(山东大学，山东 威海 264209)

为打击食品安全违法犯罪行为，2011年后北京、山东、广东、海南根据本省的实际情况制定了食品安全有奖举报制度。然而这些制度实施效果并不是很好，虽然这四省市都设计了相关的食品安全有奖举报机制，但在机制设计上仍然存在举报主体不全面、接受举报的主体设置不合理、举报方式单一、举报程序不具有可操作性、奖励标准设置不科学、奖励程序缺少正当性、举报人权利保护措施欠缺等问题，为保证食品安全有奖举报制度的有效实施，就需要健全食品安全有奖举报机制，在举报主体、接受举报的机关、举报程序、奖励标准、举报人的权利保护、奖励程序等方面进一步完善设置，提高食品安全有奖举报机制的科学性与可操作性。

食品安全；举报机制；举报人权利保护；食品安全法

我国食品安全有奖举报制度最早在本世纪初就有所酝酿，2001年财政部、国家工商总局与国家质检总局就联合制定了《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》。其后一些地方开始确立这样的制度，2003年黑龙江牡丹江市就设立了“食品举报奖励专项基金”；2004年北京市就出台了《北京市食品安全违法案件线索举报奖励办法》；2005 年1月，南京市试行放心食品有奖举报制度*徐景波.推行“隐名举报”制度[N].中国医药报,2012-07-02(3).。但作为一项制度普遍实施还得归结为国务院食品安全委员会2011 年7月7日发布的《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，要求全国各省、市、自治区根据本省实际制定食品安全有奖举报制度。至2012年我国就有21个省份出台了食品安全有奖举报制度。2015年4月24日第十二届全国人大常委会第十四次会议修订通过了《食品安全法》，并于2015年10月1日正式实施，在该法第12、13条用法律的形式确立了“食品安全有奖举报制度”。

如果说从国务院发布指导意见开始，我国食品安全有奖举报制度已实施一段时间，但实施效果如何呢？有消息指出，“3年过去了，全国各地政府设立的总额上千万百万元的食品安全举报奖金，却依然没怎么动过。在贵州，300 万元的食品安全举报奖励专项资金，去年仅奖励出去 10 万元，前年也不过 20万元;在广东佛山，100 万元的专项奖金在去年底也只奖励出去 10 万元。”记者调查发现，奖金发不出去是普通现象，有些地方甚至分文未发出，“比如 2012 年福建省设立的 500 万元专项资金在当年未发出去一笔。”*陈益刊.千万食品安全举报奖为何发不出[N].第一财经日报,2015-02-03(16).我们就需要反思一下，是我国食品安全问题解决了很多，可能没有人认同；那么，食品安全有奖举报制度实施效果不佳的症结在哪儿？我们认为，我们需要对我国现行食品安全有奖举报机制反思。本文结合北京、山东、广东、海南四省制定的食品安全奖励制度的文本为考察对象，探析我国现行食品安全有奖举报机制存在的问题，提出完善我国食品安全有奖举报机制的建议与措施。

一、 四省市食品安全有奖举报制度的制定状况

四省市现行有效的食品安全有奖举报制度都是制定于国务院发布《指导意见》之后，时间跨度是从2011年到2014年，不过有省市如北京市的《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》是修订稿，是根据《食品安全法》以及国务院食品安全委员会发布的《通知意见》而修订。

表1 四省市食品安全有奖举报制度制定的基本情况

这四个省市制定的食品安全举报奖励制度，北京、山东、广东的制定主体是省级食品安全委员会。这个机构起源于2009年的《食品安全法》第4条规定的“国务院设立食品安全委员会”，作为食品监管的协调机构，统筹指导食品安全工作，提出食品安全监管的重大政策措施，督促落实食品安全监管责任。后全国各省市纷纷设立对应的机构即省级食品安全委员会。海南省的《食品安全有奖举报实施办法(试行)》则是由海南省人民政府制定的，依据我国现行立法体制的规定，它属于地方政府规章，属于“法律”的范畴。相比于前三者的规范性文件来讲，海南省制定的办法约束力更具有硬性，可以作为司法机关案件裁决的依据，前三者的规范性文件仅有执法效力，无司法上的效力。

从名称上来看，北京市举报奖励制度规制的对象，范围更广一些，不仅包括食品，还包括药品；其他三个地方都只是明确规制对象是食品，食品与药品有一定的交叉，不论是食品还是药品都涉及到食用安全的问题。从条文数量来看，除北京市的条文数量少一点，其余都是20多条，但根据国务院食品安全委员会发布的《指导意见》来看，关于食品安全有奖举报机制都进行了设计。从制度的结构来看，仅广东设置了六章，北京、山东、海南都只设置条款，没有划分章节内容。

二、四省市食品安全有奖举报机制的具体设计

“机制”一词，英文表述为“mechanism”，主要含义有：“一是指事物各组成要素的相互联系，即结构；二是指事物在有规律的运动中发挥作用、效应即功能；三是指发挥功能的作用过程和作用原理。”把三者综合起来，更概括地说，机制就是“带规律性的模式。”*郑杭生.社会学概论新编(修订本)[M].北京：中国人民大学出版社，1998．食品安全有奖举报机制一般包括举报主体、举报对象、接受举报机关、举报方式与途径、举报程序、授奖主体、受奖主体、奖励等级与标准、奖励程序等要素。

(一)关于举报主体

食品安全举报奖励制度设计的初衷是基于这样的现实：我国现行食品安全形势不容乐观、监管力量不足，为了加强对食品安全的治理，发挥社会公众的作用，群防群治，为有效激励社会公众参与食品安全的治理，举报奖励制度便应运而生。应该说公民、法人或其他组织都可以构成食品安全的举报主体。但是在四省市的制度设计中，列举了不适用该制度的范围，从而确立了不具备举报主体甚至奖励主体资格的范围。

表2 不属于举报奖励范围的举报事项

从以上列举的不予以奖励的举报事项来看，有一些人不可以成为举报奖励的权利人，即不具备这个权利资格，概括起来有：食品安全监管部门的工作人员、工作人员直系亲属以及授意的他人；假冒伪劣产品的被假冒方或其代表、委托人；申诉案件的当事人；从事危害食品安全活动的人等。可以看出，四省市关于不具备权利资格的举报人范围是不一样的。

(二)接受举报的主体

设计食品安全有奖举报制度，必须明确接受举报的机关。但在我国因为历史形成的原因以及食品安全监管的复杂性，我国采取的是“分段监管为主、品种监管为辅”的多元主体监管方式，那就涉及到接受举报的主体是谁的问题。在这四个省市的制度规定中，有这样的模式：

1.由各食品安全监管部门设立举报接受机构，明确各部门接受举报的职责范围。山东省在制度文本中明确各监管主体接受举报的职能范围，海南省在制度文本的附件一明确各食品安全监管部门接受举报的职责范围，北京与广东未在制度文本中明确各食品安全监管部门接受举报的职责范围。举报受理机构如果受理的举报属于本部门职责范围内，由本部门负责查处；如果属于其他相关职能部门，要及时移送有关职能部门或交由省、市食品安全委员会移送有关职能部门；涉及食品安全犯罪的，移送公安部门查处。任何部门不得拒绝或推诿举报。

2.建立“首问负责制”。在这四个省市中只有山东省明确建立“首问负责制”，“各监管部门对举报不得推诿拒绝，对属于本部门监管职责范围内的，应当详细记录举报情况并及时安排核实查处；对不属于本部门职责范围内的举报，应及时移交相关职能部门处理并告知举报人。对举报内容涉及多个监管领域，首次接到举报的有关部门，应及时将举报受理材料转交同级政府食品安全办，由食品安全办确定主要受理部门及配合部门。”*徐景波.推行“隐名举报”制度[N].中国医药报,2012-07-02(3).

3.设立统一的接受举报主体。海南省规定省食品安全委员会是接受全省举报的唯一主体。

(三)举报的对象

举报对象一般涉及食品安全的违法行为，那么对食品安全的违法行为，山东、广东、海南三省均采取列举的方式说明。《山东省食品安全举报奖励办法(试行)》第5条列举了九类食品安全违法行为可以作为举报的对象；《广东省食品安全举报奖励办法》第10条列举了十一类食品安全违法行为可以作为举报的对象；《海南省食品安全有奖举报实施办法(试行)》第3条规定了四大类50余项的食品安全违法行为可以作为举报的对象；而《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》对举报对象没有规定。

(四)举报的途径与方式

一般举报的途径规定有来人来访、电子邮件、电话、信件、传真等方式，北京、山东、广东都对举报的多元途径作了规定，但海南仅规定了电话举报。四省市在对举报方式上也采取不同态度：

1. 只能实名举报，如广东；

2. 鼓励实名举报，也可匿名举报，如山东，海南、北京。

(五)获得奖励的举报条件

北京与广东两个地方明确了获得奖励的举报应具备的条件：违法案件发生在本省行政区域内；有明确、具体的被举报方；举报线索事先未被食品安全监管部门掌握；举报的情况经查证属实。但北京“对举报的情况经查证属实”规定得更加详细：“举报的线索经查证属实；举报的案件有处理结果；举报案件的违法行为属于可能导致公众身体健康和生命安全危害的。”山东与海南没有规定获得奖励的举报条件。四省市都明确规定了不属于奖励的举报事项(参看表二)。

(六)举报奖励的基本程序

虽然四省市规定举报奖励的程序有细微差异，但总体上遵循这样的程序：

1.举报，即有关社会主体向特定的食品安全监管机关进行举报；

2.受理。接受举报的机关受理举报，如果不属于自己职权范围内，则移送或交由食品安全委员会移送有管辖权的食品安全监管机关。受理要进行受理举报记录；

3.调查核实。有关的食品安全监管部门应对有关食品安全的举报进行调查核实，如果调查过程中发现所举报事项涉嫌犯罪，则移送公安机关处理；

4.确定奖励。在确定奖励这个环节，通常有如下具体内容：

(1)确定奖励等级。山东省依据所举报的案件的涉案货值金额的一定比例奖励举报人，设定了四个等级；广东设计了三个等级，奖励额度分别按案件罚没入库金额的5%、3%、1%计算；北京则分为三个等级，分别按涉案货值的6%、4%、2%进行奖励；海南省根据被举报人是被处以行政处罚还是刑事责任而分别给予不同的奖励等级，如果是涉及行政处罚的，奖励举报人按行政处罚额的15%、10%和5%三个等级给予奖励，如果是被处以刑事责任的，则根据刑罚类型给予举报人不同程度的奖励。在一些地方虽然按举报货值计算，但会设定最低与最高奖励。如山东省规定：“每次举报奖励最高金额一般不超过30万元。举报人有特别重大贡献的，经同级食品安全委员会批准，可以不受此限制。”山东未设奖励的最低限额；广东设定最低不低于300元，最高不超过30万元；北京也规定最高不超过30万元，最低奖励300元；海南规定最高奖励不超过50万元，最低仅100元。

(2)确定奖励的对象。一般规定实名举报的人，直接奖励举报人。对于匿名举报的，经有关部门核实后，可以申领举报奖励。但有时出现这样的情况，多人对同一食品安全案件进行举报怎么进行奖励，或者同时有两人以上共同举报某一食品安全案件如何处理呢？对于多人举报同一个食品安全案件，四省市都规定奖励最初举报的人。但海南还规定，如果其他举报人举报同一案件，对调查有补充作用的，可以给予500元的奖励；如果多人同时或共同举报一个食品安全案件，一般都按一起举报事件来奖励，不重复奖励；但是对于两人以上共同举报，奖励如何分配，山东与海南两省规定先由举报人进行协商，如果协商不成的，由案件查处部门裁决。北京与广东两地的制度对这种情形没有作出规定。

(3)奖励的程序。食品安全监管部门要给予举报人奖励，但奖励程序如何进行呢？各地规定不一致。北京规定由食品安全案件查处部门在作出案件处罚决定书之日起30日内，对举报事实进行认定，对奖励条件和奖励数额予以初审，填写《食品药品安全违法案件线索举报结案审批表》，提出奖励意见。由市食品安全委员会审定并批准。批准后举报人可以凭有效证件去市食品安全委员会领取奖励或授权他人在一定期限内领取奖励，逾期不领的(自接到通知起30日)视为放弃。山东省关于食品安全举报奖励的程序与北京大致相似。广东的做法有些不同，对于举报奖励的领取，必须由举报人提出申请，由案件查处部门提出奖励意见，报送省食品安全委员会审核批准，最后由查处部门指定专人去省食品安全委员会领取奖励，并负责核实后发放给举报人。海南省对奖励程序规定很详细，很全面，但基本程序也包括以上环节：查处部门提出奖励意见；省食品安全委员会进行审核批准；然后发出奖励通知；最后是奖励领取。《海南省食品安全有奖举报实施办法(试行)》第16条对奖励程序规定最为全面，又具有可操作性。

三、四省市食品安全有奖举报机制存在的问题与不足

食品安全有奖举报制度的实施效果决定于食品安全有奖举报机制的全面性、可操作性。但考察我国四省市的食品安全有奖举报机制，存在以下的问题与不足之处：

(一) 制度约束力不强，不具有司法操作性

前文我们分析了，只有海南省制定的有奖举报制度才属于“法”的范围，其他三省市制定的都只属于“规范性文件”，虽然有执法约束力，但没有司法约束力，特别是在举报人寻求权利救济时，法院是不可以依据这种不属于“法”范畴的规范性文件作为法律适用的依据的。在某种程度上，降低了它发挥作用的空间。

(二) 关于举报主体规定的不全面性

举报主体是社会公众，但社会公众是有一定范围的，因此很多地方制定食品安全有奖举报制度时，总是对一些不属于举报事项的举报主体进行排除式的规定，但有些排除式的规定并不科学：

1.未将食品安全监管部门人员及其近亲属授意的人排除在外，如山东省就没有将这类人作出排除式规定。食品安全监管部门的人员可能获悉一些不为外界所知的食品安全事件的情况，他自己或他的亲属以及他自己或亲属授意的人为了骗取举报奖励而进行的举报。

2.未将“假冒伪劣产品的被假冒方或其代表、委托人”排除在外，如北京市。假冒伪劣产品的被假冒方或其代表、委托人可以举报，但不是属于“有奖举报”的举报，它的举报是保护自己产品的必然职责，是为了自己的利益。一般来说，食品安全有奖举报是鼓励社会公众为了社会的利益，防止有关食品影响社会性公众的人身安全与健康。

3.有规定“兜底条款”的，缺少可操作性。如北京市规定的“其他不符合法律、法规规定的奖励情形”；山东规定的“其他不属于有奖举报范围的”；海南规定的“其他不符合有关法律、法规的举报”等，太模糊，不具有可操作性。对以上不属于举报范围内的主体不好判断，我们认为可采取广东的做法，索性不做出规定。

4.只奖励最先举报人，对其他举报人不予以奖励，不利于发动群众举报。四省市的制度都规定当多人举报某一食品安全事件时，只奖励最先举报的主体。只有海南规定对其他举报人有一定的奖励，但奖励限于对案件调查有补充作用，奖励数额也太少，不利于发动社会公众积极举报。

(三)举报方式规定不全面

一般举报途径有来人来访、电话、电子邮件、信函等，但有的地方规定的方式较为单一，如海南省虽然规定了统一的食品安全案件举报受理的统一平台，但是只公布了电话作为唯一的举报途径，途径过于单一。除了举报途径不全面以外，举报方式还有如下不足之处：

1.举报方式有的仅限于实名举报，在奖励时也多倾向奖励实名举报。对匿名举报不太鼓励。现在一些地方存在“从理论上并不反对匿名举报，但在操作上对匿名举报极其冷淡，不予理睬”的状况*沈栖.举报人70%遭打击报复[N].上海法治报,2014-06-23(7).。四省市都作出了如此规定。更没有倡导其他方式如隐名举报制度。隐名举报是上海的创造，既凡是举报人认为其举报行为可能损害自身安全的，可以不提供其真实姓名或名称，但提供了其他能够辨别其身份的信息，使行政部门事后能够与之取得联系的形式检举、揭发食品安全违法行为或违法线索。

2.有的地方以举报人参与食品安全调查作为发放奖励等级的标准，如海南省规定的三个奖励等级，要求第一个等级的举报人要到现场指证；对第二个等级的举报人要求协助案件调查。这就将举报人仅仅限制在实名举报上，或虽然不采用实名举报，但举报人被陷入暴露境地有一定的风险。

(四)接受举报的机关存在不合理之处

1.接受举报的机关太多，让人无所适从

在这四个省市的制度规定中，海南省统一了食品安全事件举报机构即省食品安全委员会，山东省规定了不同食品安全监管部门接受举报的食品安全事件范围，“农业行政、海洋与渔业、畜牧兽医部门受理食用农产品种植养殖环节违法行为举报；质量技术监督部门受理食品生产加工环节违法行为举报；工商行政管理部门受理食品流通环节违法行为举报；食品药品监管部门受理餐饮服务环节违法行为举报；商务部门受理生猪屠宰环节违法行为举报；出入境检验检疫部门受理食品进出口环节违法行为举报；公安部门受理涉嫌食品安全犯罪行为举报。”这种规定对举报人举报某一类食品安全事件有一定的导向性，但也会导致社会公众无所适从，不知该向什么样的机关举报，因为一些社会公众缺少对食品安全事件的认识与判断。

2.制度未明确接受举报的机关，不具有可操作性

北京与广东的食品安全有奖举报制度并没有明确接受举报的机关，而是要求各有关食品安全监管部门明确自己的职责。我们认为这样规定不合适。制度应具有可操作性，北京与广东应规定省级食品安全监管部门接受食品安全案件的举报之责，而不是授权由其他主体来规定。

3. 接受举报单位多数未实行“首问负责制”

接受举报的机关多也没有关系，举报人只要向任一接受举报的机关举报就应受理，不应让举报人去找合适的举报接受机关来举报。这就要实行“首问负责制”。实行首问负责制，对不属于本部门监管职责范围的，应及时移交有行政处罚权的部门调查处理。对举报内容涉及多个监管领域，首次接到举报的有关部门，应及时将举报受理材料转交同级政府食品安全办，由食品安全办确定主要受理部门及配合部门。另外，根据食品安全案件的属地管辖原则，举报内容应当由下级有关部门查处的，应当及时移交下级部门调查处理；应当由上级部门查处的，及时向上级部门报告并按规定移送。虽然一些地方如广东、海南、北京明确接受举报的机关不得推诿举报，但没有明确的解决之道，即不属于本部门管辖范围的食品安全举报案件如何处理，广东规定：“对不属于本部门职责范围的举报，应当及时书面通知并移交有权处理的部门办理，并报省食品安全委员会办公室。”北京也规定：“对不属于本部门职责范围的，要及时移送相关职能部门处理；涉嫌犯罪的，依法移送公安部门。”以上是同级食品安全监管部门，“通知移送”会有多大的效力，同级行政主管部门对于相互移送的案件可能存在约束力不够的问题，而海南对这样的内容没有作出规定，这也是它的制度不完善的方面。

实行首问负责制，免除了举报人举报无门的困扰，也提高了举报的效率，在某种程度上能够极大地鼓励社会主体积极投身食品安全的举报中，对维护我国食品安全秩序有很重要的积极作用。

(五)对举报人个人信息权利保护不够

不论是实名举报还是匿名举报，举报人总有一种担心，怕被打击报复，而且这样的情形也发生过多次了，因此有关食品安全的监管部门对举报人的信息保护非常重要。有些地方对举报人信息保密作了比较原则的规定，如北京市规定：“举报受理单位应当建立并严格执行举报保密制度。未经举报人同意，不得以任何方式公开举报人姓名、住所、工作单位或其他身份资料。违反上述规定的，依法追究有关责任。”这种规定非常空洞，无操作性，既不能对泄露信息的机关或单位进行有效处罚，也不能有效保护举报人的信息权利。广东与海南两地都欠缺对举报人的权利保护的规定。山东省的规定相对比较完善，《山东省食品安全举报奖励办法(试行)》第13条规定：“各级食品安全办和有关部门应当建立举报受理、移交、查处、奖励及保密制度，按照国家保密规定管理举报材料和记录，严禁将举报人姓名、身份、电话、居住地及举报情况公开或泄露给被举报单位和其他无关人员。任何单位和个人不得对举报人员打击报复。对泄露举报人信息、打击报复举报人的行为，举报人可向同级纪检监察部门投诉举报；造成严重后果并构成犯罪的，由司法机关依法追究相关责任人员刑事责任。”该条不仅明确了监管部门应当履行保密的义务，同时对泄露举报人信息进行了法律责任的设置。对于举报人而言，他的个人信息权利得到了尊重，更重要的是，在权利受侵害时，该条明确了他的权利救济途径。

(六)奖励标准不客观

关于食品安全案件举报的奖励标准，大致有以下情形：

1.以食品的货值作为计算标准，按照货值的一定比例计算奖励。山东、广东、北京采用这种方式。不论是食品安全的违法行为还是犯罪行为，其行为对象是“食品”，它可以通过一定的生产量、销售量来计算清楚。但是这里有个问题，是食品安全事件责任方生产或销售的所有的违法“食品”值呢，还是被监管部门查处的货物值？食品生产商或销售商生产或销售的货物值与食品安全监管部门查处的货物值不是一个概念，甚至查处的仅是食品生产商或销售商食品量中很小一部分。较为科学的方法，是以监管部门查处的食品货物值作为奖励的计量标准。

2.以监管部门行政处罚的一定比例来计算奖励。海南省采取这样的方式。这里主要是行政处罚的一种形式即罚款作为计算依据。但是我们知道，行政处罚的方式有很多种，罚款只是其中一种，而且即使是同样类型或性质的食品安全违法行为，罚款数额上有差异，不同地方、不同部门罚款也有差异。甚至罚款在执行时还可以在法律规定里变通。如此，以单纯行政处罚的罚款作为计算奖励不太科学。

3.以食品安全违法犯罪行为的量刑确定奖励的标准。如海南省规定：“被判处罚金的，按罚金的15%给予奖励；被判处管制、拘役的，奖励3000元；被判处有期徒刑的，刑期一年以下的奖励1万元，刑期一年以上的每超过一年奖励1万元；被判处无期徒刑及死刑的，给予30万元以上50万元以下奖励。

罚金和其他刑罚并处的，不合并奖励，按金额高者给予奖励。被举报者有多人被追究刑事责任的，按刑期高者计算奖金，不累加奖金。”这种设置也值得探讨，一是奖励者的自由裁量权过大，标准不客观；二是如果还没有构成刑事犯罪，这个标准就不能适用了。

根据我们的了解，全国很多地方多采用以查处的违法食品的货值作为计算奖励的标准。这样的标准一是具有可执行性；二是便于举报人的监督；三是可以有效限制监管部门的自由裁量权过大的问题。

(七)奖励程序设计缺乏正当性

1.奖励程序需要举报人的主动申请。奖励程序的启动是否需要举报人的主动申请？各地做法不一，广东要求举报人提出奖励申请才能启动奖励程序，而北京、山东、海南则没有这种程序，即只要举报人履行了举报任务，余下的工作都是监管部门的事。而不论奖励程序设计多么复杂，举报人不参与，就等着省级食品安全委员会或有关监管部门发出奖励的通知，去领取奖励即可。我们认为广东这种做法不太科学，举报奖励应是一体的，因为举报才可能引致奖励的发生，如果还需要举报人的申请：一是举报人不知道何时提出申请，因为食品安全监管部门查处食品安全案件需要一段时间，举报人不可能做到时时监督监管部门的查处进程；二是举报人不知食品安全案件何时查处结束，因此即使规定一定期限，可能因为不知查处进程而错失申请奖励的机会。而且我们认为，这有违制度设计的初衷，制度设计出来不仅仅是为了举报，也是为了有更好的激励机制即奖励，能够让社会主体积极主动地从事举报，从而有效地维护社会食品安全秩序。

2.奖励周期设计过长。前面我们说过，食品安全举报奖励不论是食品的货值作为计算依据，还是行政处罚的罚款作为计算依据甚至刑事制裁作为计算依据，监管机关的查处都是一个过程，刑事审判更不消说是一个较长的过程。如此，等举报得到奖励对举报人来说就是一个漫长的过程。除了食品安全案件查处的周期外，在食品安全案件查处结束以后，监管部门或食品安全委员会申请、审核、发放奖励的周期也较长，如广东省规定：“案件调查处理部门或申报省级奖励的地级以上市食品安全委员会办公室应当根据举报人的申请，自举报案件行政处罚决定生效且执行完毕或者刑事判决生效且罚没款入库完毕之日起30个工作日内，对举报事实、奖励条件和标准予以认定，提出奖励意见，并提供举报受理记录、行政处罚决定书(复印件)、刑事判决书(复印件)和罚没款缴款凭证等材料，报省食品安全委员会办公室审批。各地级以上市食品安全相关部门受理查处的举报申请省级奖励的，应当经当地人民政府批准。 省食品安全委员会办公室应当在收到申请后20个工作日内予以审定并回复。经审核批准的，由申报单位指定专人到省食品安全委员会办公室领取奖励金，并负责核实后发放给举报人。申报奖励的举报案件应在奖励金兑现后10个工作日内向省食品安全委员会办公室报送备案。”虽然限定了一定的时间，但申领奖励的时间周期还是太长了点。海南与北京规定了奖励程序的最长时限，不超过45日或30日。

在这四个省市的制度中，山东对奖励办理的具体期限没有作出规定，这就使得监管部门可能怠于行使自己的取权，拖延办理；举报人也无从去获得有效救济渠道，寻求救济。这样是不合适的。不仅要明确奖励的具体程序，还要明确奖励程序的每个环节的最长期限，给举报人一个合理的期待。

四、四省市食品安全有奖举报机制的完善措施

根据以上关于四省市食品安全有奖举报机制存在的缺陷与不足的分析，我们可以进一步完善现有的食品安全有奖举报机制。

(一) 将食品安全有奖举报制度上升到法律层面

根据我国现行立法体制，省、市、自治区人大及其常委会有地方性法规的立法权，省、市、自治区人民政府有政府规章的立法权，不论是人大、人大常委会、还是人民政府作为制定主体，都可以将本省、市的食品安全有奖举报制度上升到法律层面。加强制度的权威性，提升它的约束力和刚性，即使从食品安全的重要性角度来看，将食品安全有奖举报制度提升到法律层面也是有必要的。

(二) 完善我国现行举报主体的规定

1.为鼓励更多的人参与到食品安全的治理中来，可以对最先举报人更多奖励外，对其他举报人，只要能提供有效线索，给监管部门执法提供便利，提高了执法效率的其他举报人也要进行奖励，但是要根据这种举报对执法的意义以及其他情形来判断奖励标准。

2.鼓励食品行业内部人的举报。对食品生产是否安全，食品生产企业的内部员工最有发言权，但是他要举报，要冒很大的风险，“面对组织或个人错误行为，潜在举报人通常有三种选择: 积极的向组织内、组织外进行举报； 消极的保持沉默和主动的远离错误行为”无论最终的选择结果如何，在整个过程中潜在举报人都将会受到伦理道德的拷问，疲惫的为自身的举报行为寻找伦理依据。”*刘昕.伦理矛盾：潜在举报人的困境[J].华南农业大学学报(社会科学版),2013,(2).如此，就要设计合理的制度，让食品行业内部员工起来同不良食品行为作斗争。可考虑给予这样的内部举报人以一定的职业安置，或给予更高等级的奖励。《海南省食品安全有奖举报实施办法(试行)》第6条规定：“内部职工实名举报本单位食品安全违法犯罪行为，可在上述规定的奖励标准基础上提高50%进行奖励。”我们认为这样的制度可以借鉴。

3.完善非属于举报奖励事项的主体规定。

我们认为以下主体不属于举报奖励的主体范围：与食品安全分管工作有关的国家机关及其工作人员的举报；食品安全分管部门的工作人员利用执法过程中掌握的信息，授意配偶、直系亲属或其他人的举报；假冒伪劣产品的被假冒方或其委托人的举报；属申诉案件的举报。

(三) 扩大举报方式的类型，让举报人选择最合适的方式

除了提供更为多元的举报途径以外，还应该在举报方式上进一步创新，鼓励实名举报；不能够实名的可以进行匿名举报，也可以隐名举报。这里安徽省检察院创造的密码隐名举报方式可以借鉴， “安徽省检察机关此次开设的密码举报，采用举报人从0至9的自然数任意组合8位数字密码的方法，举报密码前4位数字代表举报人姓名，后4位作为提取奖金和与检察机关受理人的联系密码。采用密码举报的举报人可以通过4种方式实现，一是电话举报，举报人拨打检察机关专线电话,告知编设的举报密码；二是传真举报，举报人通过传真发送举报材料的同时发送编设的密码；三是信件举报，举报人投送举报材料时，单独一页书写密码；四是网上举报，通过电子邮件，与检察机关举报受理人在网上交流，实行网上操作。”*李陈续.安徽检察机关施行密码举报制[N].光明日报,2002-08-22(4).不论是采取何种举报方式，要力争最大限度地保护举报人的权利与利益。

(四) 完善接受举报机关的设置

我们认为从便民的角度来看，应结合海南设立的省食品安全委员会统一接受食品安全举报平台以及各食品安全监管部门执法权限来设计接受举报机关与查处机关。即，在各省市食品安全委员会中设立统一的举报平台，设立统一的举报接受机构，统一受理本省、市范围内的食品安全举报案件，然后由省、市食品安全委员会根据执法权限将接受的举报案件移送给有权管辖与执法的机关。这样做也符合食品安全委员会的设置及其职能。我国2009年的《食品安全法》与2015年新修订的《食品安全法》都规定国务院设立食品安全委员会作为全国食品安全的综合协调部门，省、市也可以设立食品安全委员会，实际上我国地方已经设立了这样的机构，可以让省、市食品安全委员会发挥在举报过程中的协调作用。

(五) 加强举报人权利保护

以上四省市除北京、山东在有奖举报制度中规定对举报人的权利保护，广东与海南都没有对举报人的权利保护作出规定。我国时常发生举报人信息泄露而被打击报复的事。一个方面我国食品安全有奖举报中应完善规定食品安全监管机关及其工作人员的保密义务，同时还要从以下几个方面予以具体化：“一是举报受理机构及其工作人员应严格保守秘密。二是严格限定知情人范围。三是严格举报材料转接程序。四是严格规定新闻媒体的保密义务。”*舒洪水.推行食品安全社会共治须以权利为导向重构食品安全有奖举报制度[N].中国食品安全报,2015-04-26(2).除此之外，在特殊情况下，还应建立举报人的特别权利保护机制，有学者建议：“举报人在举报后，只要举报人发出人身安全需要保护的求助，公安机关应当立即出警处置。检察机关可根据举报人的申请，监督公安机关对举报人提供的紧急保护。”*廖文根、宋方方、王玉.保护举报人要靠制度[N].人民日报,2010-06-30(17).还有人大代表建议，“对举报有关重大案件线索或有组织犯罪的具有特殊贡献的举报人，可借鉴国外对举报人的身份重置、异地安置制度，按照举报人自愿并且不低于原工作和生活条件的原则，将举报人秘密调动工作或迁往异地，给举报人提供基本的社会生活保障。”*韩建敏.建立举报人保护制度[N].人民法院报,2013-11-30(5).我们认为这些措施都可以采取，有一定的法律依据，我国《刑事诉讼法》第109条第3款规定：“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全。”以上措施我们认为，它能更有效地保护举报人的人身与财产权利，也会产生良好的社会影响。

(六) 关于奖励标准的设置要完善

1.科学设置奖励标准，并且尽可能使奖励标准客观化。根据各地方的实践经验，我们认为，以监管部门查处的违法食品的货值作为计算依据比较合适。同时应当允许举报人有监督的权利，有对查处情况的优先知情权，同时对于其奖励发放有一定的异议权与复核权。广东、山东、北京采用这种标准，但还要设置更加科学一些。

2.应将举报奖励与举报人协助调查分离开来。海南将举报人协助调查与奖励等级挂起钩来，这是不合适的。“现场协助调查或协助调查必然会暴露举报人的身份，从而为被举报人打击报复举报人创造了条件，导致举报人有奖不敢领。现实生活中，因举报人协助调查使其身份泄露而遭受打击报复的事件时有发生，大幅度降低潜在举报人的举报可能性，从而弱化了食品安全有奖举报激励群众举报的信息获取功能有效发挥。”*舒洪水.推行食品安全社会共治须以权利为导向重构食品安全有奖举报制度[N].中国食品安全报,2015-04-26(2).

3.提高奖励的最低限额。我国有些地方关于奖励设定了最低限额制度，这本来无可厚非，但最低限额的设置要合理，要能让举报人接受，并且能有鼓励社会主体积极参与举报的效应。如广东、北京规定最低限额300元；海南还规定最低限额为100元等。我们认为这样的设置偏离食品安全有奖举报制度设计的初衷，也无法促进社会主体积极举报食品安全违法案件。我们认为可以借鉴山东的做法，将奖励的最低限额提高到1000元。

(七)奖励程序需更加规范、合理

1.科学与规范的奖励程序更能够有效保障举报人的权利。我们认为这样的程序必须具有：一是有机性，程序的几个环节紧密相扣，是一个有机整体；二是程序可操作性；三是程序简单不复杂。四省市关于奖励的程序设置有的过于简单，如广东、北京、山东等，我们认为应细化与具体化奖励的操作程序：包括奖励的提起、奖励的审核、奖励的通知以及奖励的发放等。

2.取消举报人申请奖励的设置。食品安全有奖举报制度是一个完整的程序机制，一旦举报人履行完举报程序，他不再参与举报奖励程序，只等着食品安全委员会或食品安全监管部门通知领取奖励即可。像广东食品安全有奖举报制度中设计由举报人申请启动奖励程序，我们认为是不合适的，增加了举报人的义务，限制了举报人的权利。

3.先行奖励值得借鉴。《海南省食品安全有奖举报实施办法》中的先行奖励的举措值得借鉴，该办法第12条规定：“食品安全分管部门对被举报人的违法行为立案后，省食安办按最低奖励标准，对实名举报人先行予以奖励。”“这种先行奖励的制度避免了信息提供后长时间不能获得奖金的情形。虽然这一制度增加了执法机构的工作量，但有助于激励潜在举报者提供信息。”*应飞虎.食品安全有奖举报制度研究[J].社会科学,2013,(3).

4.明确案件查处的周期。四省市都规定奖励是在案件查处结束以后才进行，因此，案件查处的效率关系着举报人奖励权利的实现。但我们看到，在四省市的食品安全有奖举报制度中，都没有规定食品安全案件的查处周期，全国其他地方也多如此。我们认为，应该明确食品安全监管机关在合理的期限内查处结束，也赋予举报人以一定的监督权利。

5.缩短奖励周期，明确奖励程序每个环节的最长期限。“迟来的正义为非正义”，奖励只有来得及时才能实现食品安全有奖举报制度的效果，如果奖励长时间不能兑现，举报人的物质奖励权无法得以实现。我们认为北京、海南的做法值得借鉴，即设立奖励的最长期限，不超过30日或45日。同时为奖励的每个环节设定一定的期限，如举报案件查处结束后10日内查处部门提出奖励意见；省食品安全委员会在10日内审核完毕；颁发奖励部门在审核结束起5日内要通知到举报人，举报人在30日内领取奖励，否则便失去获得奖励的权利。

On the Improvement of Reporting Mechanism Relevant Food Safety Prizes—by the Legal Texts of Beijing, Shandong, Guangdong, Hainan

WANG Quan-sheng, HUANG Lan-song

(ShandongUniversity,Weihai,Shandong264209,China)

To fight the illegal crime of food safety, after the 2011 year, Beijing, Shandong, Guangdong, Hainan made the Prize and Report System of Food Safety according to their own actual situation. However, the effect of the implementation of these systems is not very good, although the four provinces or cities have established the reporting mechanism relevant food safety prizes, but there are still many faults:reporting subjects are not comprehensive, accepting reporting subjects are unreasonable, reporting way is single, reporting procedure is not operable, rewarding standard is not scientific, rewarding program lacks of legitimacy, Reporting subjects’ rights lack protection measures, to ensure the effective implementation of Prize and Report System of Food Safety, we need to improve Prize and Report System of Food Safety,further improve setting about reporting subject, accepting reporting institution, reporting procedures, rewarding standard, the rights protection of reporting subjects and rewarding program, etc, raising the scientific nature and operability.

food safety; reporting mechanism; protect the reporting subjects’ rights; food safety law

2015-10-16

汪全胜，男，山东大学威海法学院教授，博士生导师，主要研究方向：法理学、立法学；黄兰松，女，山东大学威海法学院法学理论专业博士研究生，主要研究方向：立法学。

D920.0

A

1672-769X(2016)02-0055-10