国内征地冲突问题研究综述

2017-01-10卢素冬王宁泊

天水行政学院学报 2016年6期

关键词：征地冲突补偿

卢素冬，王宁泊

（广西大学公共管理学院，广西南宁 530004）

国内征地冲突问题研究综述

卢素冬，王宁泊

（广西大学公共管理学院，广西南宁 530004）

随着城镇化的发展，大面积征地已成为必然趋势，由征地引发的冲突与日俱增成为影响社会发展的重要难题。近年来，征地冲突问题得到了学者们的广泛关注，产生了大量的学术文献。梳理相关研究文献发现，研究主要涉及征地冲突的相关概念和类型、征地冲突相关利益主体的博弈、征地冲突成因以及征地冲突的化解等四个方面的内容。而征地冲突的诱因及演化研究仍是一个薄弱环节；如何有效预防和化解征地冲突仍是一个有待进一步研究的问题。

征地冲突；利益相关者；征地制度；综述

中国从20世纪90年代后期开始，步入了城市化和工业化快速发展阶段，农地非农化征用是城市化社会变迁中一种必然现象。大量农地被征用，失地农民剧增，加之社会保障制度的缺失，补偿标准不规范，导致大面积群体性事件频发。目前，因征地问题引发的冲突事件居高不下，征地冲突已经成为影响中国经济发展和社会稳定的重要难题。本文通过对相关文献进行梳理，在总结已有研究经验的基础上，进一步探寻研究的创新空间，从而找到解决问题的新思路。

一、征地冲突：概念及类型

权利冲突、环境冲突、土地冲突和选举冲突共同构成农村社会冲突的四种主要形式，其中土地冲突最为显著。谭术魁（2008）在分析土地冲突的基本特征和诱发因素时，界定了土地冲突的概念，他认为土地冲突是指单位或个人为了取得、捍卫、行使土地权益或者排除他人干预而采取的谩骂、中伤、聚集、斗殴、对抗并造成人员伤亡、财产损失或较大社会影响的过激行动［1］。征地冲突是土地冲突最为重要的一部分，学术界对征地冲突的概念尚未推出完善的界定，普遍认为，征地冲突是指由于征地过程中因各类不满引发的纠纷、冲突。孟宏斌（2010）将征地冲突定义为各利益主体在获取土地利益时因矛盾激化所表现出来的一种对抗性的心理或行为的互动过程，他认为利益矛盾是土地冲突的诱因，行为对抗是土地冲突的表现形式［2］。原珂（2015）认为征地拆迁冲突，主要是指利益主体在征地拆迁过程中因获取土地资源及其利益分配不均而引发利益争夺的一种对抗性的互动过程［3］。可见，关于征地冲突的概念大多是从利益方面对其进行界定的。

学者们采用不同的方法对征地冲突的类型进行划分。谭术魁、涂姗（2009）指出在征地过程中征地冲突的类型主要包括被征地农民与企业的冲突、被征地农民与地方政府的冲突、被征地农民与农村集体经济组织的冲突、企业与地方政府的冲突、农村集体经济组织与地方政府的冲突［4］。张宗亮（2009）归纳出征地冲突的类型包括地方政府与中央政府之间存在利益博弈、地方政府和失地农民及村集体的利益博弈、企业（开发商）和被征地农民及村集体的利益博弈、村集体和农民的利益博弈［5］。何楠（2010）认为在作为征用土地的主体——政府和被征用土地的主体——农民之间存在利益上的冲突，主要表现为以下几种形式：一是经济利益上的冲突；二是政府权力和农民权利的冲突；三是由社会地位带来的冲突［6］。邹秀清等人（2012）运用综合分析法、博弈分析法来分析利益相关者之间的博弈，认为在征地过程中发生的冲突主要类型有农民与地方政府博弈、农民与中央政府博弈、地方政府与中央政府博弈［7］。杨华（2013）通过对不同阶层间的博弈与冲突的分析，认为征地冲突主要分为中上阶层与农村管理者阶层冲突以及普通农户阶层与管理者阶层冲突两大类［8］。

二、征地冲突：利益相关者博弈

征地冲突所涉及到的利益主体包括被征地农民、中央政府、基层政府、企业及村集体，他们相互之间不可避免地存在利益的博弈。张宗亮（2009）认为与征地相关的利益主体有中央政府和基层政府、征地单位（企业或开发商）、村集体与失地农民。首先，基层政府与中央政府之间存在利益博弈，中央政府主要关注的是带有整体性和长期性的宏观目标，而基层政府则关注的是地方经济发展、财政收入、就业等短期目标，以及与个人升迁相关的政绩；其次，基层政府和村集体及失地农民利益博弈，基层政府相对于农民来说，具有很大的优势，在征地过程中因无力与政府对抗而导致利益受损；再次，征地单位（企业或开发商）和村集体及失地农民的利益博弈，最终目的是以最少的成本获得最大的经济效益，希望农民尽快交地，而农民对征地补偿不满采取上访、阻挠开工等方式维权；最后，村集体和农民的利益博弈，村干部在征地过程中，存在利用自己手中的权力以公谋私的现象，严重侵害农民权益。钟蔚（2013）指出，在征地过程中基层政府获得的收益远远大于其所需补偿的成本，因此具有很强的征地动机，在没有和村集体及失地农民达成协议的情况下，出现暴力执行、征地过程信息不透明、补偿标准不规范等违法强征行为。当失地农民认为土地征用的补偿收益过低，征地程序不透明时会采取抗征、直接对抗和集体上访等方式维权抗征［9］。杨华（2014）则认为由征地拆迁问题引发的冲突主要来源于各利益主体之间的博弈，而非基本制度设置。地方政府为了彰显地方官员政绩、扩大地方财政需求或者为了得到某些其他的任职收益，希望能够以最快的速度、最少的成本来解决征地拆迁问题，快速推动城镇化，也希望尽可能地防止群体上访、冲突；村干部既要完成上级的任务，又要使农民满意，同时还要尽可能地保证自身利益最大化；农民作为重要的利益主体，他们都为了实现自身利益与政府展开博弈［10］。黄琦等人（2014）认为在利益博弈中主要是地方政府与农户之间的博弈，地方政府与农户双方的博弈策略分为五个阶段：（1）农户间接抵抗与地方政府应对，这一阶段他们主要采取温和的相互协商的方式进行博弈，避免直接的对抗；（2）农户直接上访与地方政府应对，这一阶段农户由温和协商的方式转为较激烈的上访来维权，以期获得自己的利益；（3）农户极度抗争与地方政府应对，甚至出现以“牺牲”的方式抵抗，造成恶劣的社会影响，削弱地方政府的公信力，同时也使地方政府面临上级问责的危险；（4）农户群体性抗争与地方政府应对，抗争主体由个体向群体转变。（5）农户集体抗争与地方政府应对，有着共同利益诉求的农户自发的聚集在一起，进行有组织有秩序的活动，以维权抗征［11］。

三、征地冲突：成因分析

1.相关理论分析

斯科特（1985）在研究东南亚农民的反抗斗争时强调农民隐性的日常反抗，他认为公开的、有计划的抗争活动对于大多数下层阶级的农民来说是过于奢侈和危险的，他们一般会采取磨洋工、拖拉、假装服从、盗窃、诽谤、放火或偷懒等方法进行维权，这被称为“弱者的武器”。它们的共同点是几乎不需要事先的协商和计划，它们利用心照不宣的理解和非正式的网络，通常表现为一种个体的自助形式［12］。基于斯科特“弱者的武器”这一理论基础上，董海军（2008，2010）提出了另一种底层抗争解释框架——“作为武器的弱者身份”，延伸了弱者反抗的内涵。他指出农民的反抗已经由较为温和的方式“弱者的武器”转变为较激烈的“以弱者身份为武器”的抗争方式，农民通过展示自身的弱势来反衬对方的强势和蛮横，以博得社会的同情［13］。由于维权主体、内容和背景逐渐变化，作者还提出了一个新的分析框架，即“依势博弈”，其中包括知势、造势、借势、用势四个方面，维权者不再是被动的反抗，而是采取主动的方式，同时将维权对象置于一种平等主体的视角中分析，借助于自己所拥有或创设的势去争夺更多的势以达到维权的目的［14］。欧博文，李连江（1997）在《当代中国农民的依法抗争》这一重要论文中提出“依法抗争”的解释框架，他们认为农民是利用中央政府的政策来对抗地方政府的土政策，抗争者不直接对抗他们维权对象或者政府，是间接意义上的以法律和政策为抗争依据［15］。于建嵘（2004）在此基础上提出了“以法抗争”的分析框架，“以法”是直接意义上的以法律为抗争依据，抗争者以直接对抗维权对象为主，诉诸“立法者”为辅，主要形式包括上访、宣传、阻收、诉讼和逼退、静坐和示威［16］。

2.民主与权利意识加强是征地冲突的发生前提

谭术魁（2008）在研究我国频发征地冲突的成因时指出，很多地方政府在征地时采取强征的方式而不是遵循法定程序，在土地征收补偿安置问题上，也没有征求广大利益相关者意见，而是单方面地决定征地补偿安置方案，并且部分政府没有公布补偿方案公告。乡镇政府和村干部在征地过程中存在不走民主程序，擅自出卖土地的现象，激化征地矛盾［17］。李斌，连宏萍（2008）认为失地农民权利意识发展诱发了征地冲突，主要表现在：一是由于不同年份采取不同的征地补偿标准，使农民在时间上有了纵向对比，导致他们产生不满情绪；二是由于征地补偿标准具有很强的灵活性，在同一村庄也会存在不同的征地补偿标准，导致农民之间进行横向比较，进而产生不公平感；三是不同村庄之间的征地补偿标准相异，他们之间不可避免地相互比较，从而激发他们维权的欲望［18］。于建嵘（2011）基于底层社会维稳的视角，指出政府为了所谓的“公共利益”无端侵犯私人利益，征地时忽略民众的尊严，实行强征［19］。李行（2013）通过对20世纪80年代以后，90年代以后以及进入21世纪以后三个不同时期的农村征地冲突现象进行梳理并指出，农民自身权利意识的加强是征地冲突的重要原因［20］。张孜仪（2014）基于公众参与的角度分析认为现阶段我国征地制度中公众有效参与机制缺失，导致程序正义与实体公正无法保障，地方政府对被征地人参与权和主观意愿的漠视是目前我国征地冲突频发的根源，应合理建构土地征收协议程序［21］。

3.征地程序失范诱发征地冲突

杨春禧（2005）认为征地程序存在以下几个方面的问题：（1）征地听证程序有待进一步落实完善；（2）征地相关信息不够透明；（3）征地程序中缺乏有效的公众参与机制；（4）征地后的征地补偿安置标准有歧视待遇现象；（5）征地程序中的权利救济机制尚未得到很好的落实［22］。覃卉（2006）指出在征地程序上缺少事业的认定阶段，只有被认定为具有公益性质的事业，才可以行使土地征收权，同时还存在征地信息缺乏透明度、征地程序缺乏公众的有效参与、征地听证程序有待进一步完善、对被征地人的权利救济措施不足等问题［23］。李红波（2008）将征地程序存在的问题归结为“公益性目的”的认定失真、批准之前缺乏多元的权利制约主体、批准之后缺乏有效的监督机制、“权利制约权力”的制度性缺失、争议裁决机制失灵［24］。

4.边界模糊激化征地冲突

谭峥嵘（2011）认为“公共利益”这个概念很抽象，法律规定国家可以出于公共利益的需要，依法对土地进行征收并根据征地补偿制度给予相应的补偿。但没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益”［25］。祝天智（2014）基于边界冲突的视阈，认为各利益主体之间由于土地权益边界模糊，导致他们在征地补偿费分配和征地参与权的分享上易出现分歧。主要包括：由于土地产权制度的不确定性和模糊性导致各利益主体之间的土地利益关系混乱；分配规则缺乏统一标准导致行动界限模糊，不仅加剧农民内部的矛盾也加大了治理难度；博弈存在灰色地带导致各主体展开激烈的博弈［26］。张元庆（2014）基于农地产权视角的思考，指出产权的清晰界定对于降低交易费用，实现资源的优化配置十分重要。国家规定土地实行全民所有制和劳动群众集体所有制，但是我国对农村集体所有制土地中的“集体”这一概念界定模糊不清，形成土地所有权陷阱，引发冲突［27］。

5.补偿标准不规范加深征地冲突

马学广（2011）认为目前的征地补偿标准是按照土地原有用途的产出水平为标准而不是按照市场价值来确定的，导致征地补偿安置标准过低，严重偏离了市场价格，除此之外，征地补偿标准并未根据土地的市场价值的波动而波动。另外，政府垄断土地增值收益，农民作为被征地的一方，并不在土地增值收益分配范围之内，而政府获取高额土地增值收益［28］。贺雪峰、魏继华（2012）认为按照《土地管理法》给予被征地农民的补偿过低，因为土地对农民而言不只是生产资料，而是与生活方式息息相关。而且，一次性土地补偿，使拿到大量现金的农民心理很容易失衡，消费欲望大大增强，土地补偿很快就会被消费掉，必须科学制定征地补偿标准［29］。钟蔚（2013）将征地冲突的原因归结为现行的征地补偿制度，他认为征地补偿范围过窄，既不符合国际补偿惯例，也与农村土地实际功能不相符，同时存在征地补偿分配不公的现象，按照《土地管理法》规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，但没有明确规定处理土地补偿费的方法。张元庆、邱爱莲（2013）基于科斯产权理论的解释框架分析了我国现行征地补偿制度的不合理因素，他们认为我国征地补偿标准极不合理，参与分配主体过多，村集体得到的补偿远远多于农民得到的，而补偿金标准过低便是征地冲突的直接导火线［30］。彭小霞（2015）从农地发展权的角度进行分析，她认为农民失去的不仅仅是土地，更是依附在土地上的发展权的损失，其中既包括财产权、就业权，也包括教育权。然而，我国现行的征地补偿制度只是针对失地农民的生存权而忽视了对其发展权的补偿。就补偿标准来看，它按被征土地原用途的生产水平给予补偿，既不符合市场规律也不符合生态规律［31］。

6.征地制度缺陷是征地冲突的根源所在

姜爱林（2000）通过实地调研将我国征地制度存在的弊端归纳成24字，即程序繁琐，报价复杂，资料臃肿，耗时过长，工作量太大，成本过高［32］。冀县卿、钱忠好（2007）基于农地产权的视角分析了我国现行的土地制度存在的缺陷，他们认为征地制度之所以产生众多矛盾，其本质原由在于农民在土地财产权利这一问题上未得到应有的尊重，而且当前的农地产权制度不仅缺乏排他性、明晰性、安全性、可转让性，同时权能责任利益也缺乏对称性，他们指出应以“尊重农民土地财产权利”为指导思想，对现行的征地制度进行改革，通过重新制定农地产权制度有效减少征地冲突［33］。孟宏斌、郑风田（2010）指出，土地征用的制度缺陷是诱发农村土地征用冲突的主要原因之一，具体表现为农村土地产权主体缺乏明晰性、农村土地征用范围模糊、失地补偿安置措施不到位［34］。马学广（2011）指出，农村集体土地制度和土地征用制度的不健全是引发征地冲突的根本原因。具体包括当前的土地征用制度中征地范围模糊不清以及集体土地权属不明确，造成权属纠纷、土地征用和补偿安置事宜冲突不断；土地征用—供应制度的“双轨制”是政府土地财政的重要来源，寻租活动泛滥成灾；与土地征用的空间转型过程相同步的社会重构和组织化安置过程发生严重错位，产生了大量的社会冲突。

四、征地冲突：化解途径

土地问题自古以来都是农村治理的关键，是关乎农村建设的重要问题，如何有效化解征地冲突，学术界也展开了广泛的讨论。杨涛、施国庆（2006）从协调利益关系入手，指出应从制度和政策上对利益相关者进行引导以调整他们之间的利益关系。一是建立健全的利益表达机制、灵活的利益分配机制和完善的社会保障制度；二是政策上的引导，建构合理的征地补偿制度和有效的利益分配机制以及制定特殊的利益倾斜和保护政策，加大对被征地农民的利益保护力度。刘瑞亮（2010）根据目前我国征地制度存在的问题，认为可以从以下几个方面进行完善：规范征地的内容和程序、健全征地过程中以及事后的争议与纠纷裁决机制、进一步完善征地补偿标准、建立地方政府违规征地民众举报公示制度和中央政府对地方政府违规行为查处公示制度，以及建立对地方政府征地行为有效的监督机制［35］。谭术魁，齐睿（2011）认为要有效缓解征地冲突可以通过以下三个方面进行：（1）进一步完善地方政府考核制度，削弱城市扩张的政治驱动力；（2）调整城市扩张的成本分摊机制，让农民分享城市化带来的好处并保护其合法权益；（3）建立健全征地过程中的冲突化解机制，防止事态扩大［36］。祝天智（2013，2014）认为应该从以下几个方面采取措施，一是基于国家与社会关系视野中，他指出必须加快转变国家与社会的关系，将资源提取型转变为公共服务和社会治理型，避免出现地方政府与农民抢地的现象；其次，构建适应市场经济需要的统一的土地产权制度体系和土地市场体系，向市场契约型转变；最后，加快农村国家与社会关系向民主化转变，及时化解征地矛盾［37］。二是在基于整体性治理视角下，他认为农村征地冲突的治理存在严重的“碎片化”问题，具体包括治理主体“碎片化”、法律政策“碎片化”、治理程序“碎片化”，必须通过政治、法律、经济等方面的手段进行整体性治理，从根源上削弱诱发征地冲突的成因；其次，要不断加强对征地冲突治理主体整合力度以及深化征地制度改革；最后，建构完整而衔接的征地冲突治理机制［38］。三是各利益主体之间的利益边界、是非边界和行动边界都含糊不清是征地冲突的显著特征，要解决冲突必须加快乡村治理模式转型，加快改革压力型乡镇治理体制和财权与事权不对称的财政制度，减少地方政府发展竞争压力和财政压力，乡村各主体行为模式及法治环境也要重新塑造［39］。陈娥英、孟宏斌（2014）认为首先要明晰农地产权权属问题，规范农地征用范围和目的，建立符合市场规律的补偿安置制度；其次，要完善被征地农民权益的权利救济措施，建立健全社会保障制度；再次，是要推进村民自主建立利益维权组织以及村民自治组织；最后，转换政府在征地过程中所扮演的角色，构建危机管理机制［40］。彭小霞（2015）指出，必须加快建立基于被征地农民发展权补偿的征地补偿制度，从征地补偿立法、标准、范围、方式及分配等方面改进；同时，也要改革和完善其他相应制度，具体包括土地管理制度、征地制度、土地产权制度及户籍制度等；最后，加强配套措施的改革和完善，建立城乡统一的土地流转市场，被征地农民生活水平衡量指标体系，完善被征地农民社会保障制度，及加强对被征地农民心理上的疏导［41］。

五、结论与展望

1.研究结论

综上所述，学术界对农村征地冲突研究取得了丰富的成果，对于在城镇化过程中如何有效化解冲突，促进社会经济发展具有重要的指导意义。本文主要从征地冲突的概念和类型、征地冲突利益相关者的博弈、征地冲突的成因以及征地冲突的化解四个方面进行相关文献梳理。相关文献表明：（1）关于征地冲突的概念学者们还未推出较完善的界定，不同的学者采用不同分类方式来分析征地冲突的类型，形成比较全面的理论成果；（2）征地冲突涉及的利益相关者有失地农民、基层政府、中央政府、开发商（企业）、村集体，他们之间展开了激烈的博弈，而大多数博弈都与经济利益相关；（3）导致征地冲突的成因有很多，具体包括农民权利意识加强、边界模糊、补偿标准不规范、征地程序失范、征地制度缺陷等原因，需要采取多元的方式来化解；（4）学者们普遍认为，应该从征地制度、补偿标准、征地程序、农地产权入手，有效化解征地冲突。

2.研究展望

学者们对征地冲突的研究具有重要的启发意义，但今后对中国农村征地冲突的分析研究，不能仅仅停留在对表面现象的陈述，更应该透过现象看本质，寻找其发生根源。就冲突的发生看，对于征地冲突的概念、类型、成因及对策的研究较多，而对于征地冲突形成机理、诱发根源、演化机制及其影响机制等的研究较少。就冲突的治理层面看，大多数研究还停留在征地冲突发生后的治理对策层面，而如何预防、化解、调适征地冲突的研究设计颇少。这表明征地冲突的诱因及其演化研究、征地冲突的预防机制及冲突的化解机制都是值得研究的领域。

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Conflict of Land Expropriation：A Research Approach of Academic Literature

LU Su-dong，WANG Ning-bo
（School of Public Administration，Guangxi University，Nanning 530004，China）

In the process of urbanization，the conflict of land expropriation has become a social problem that has been troubling the local government.In recent years，the conflict of land acquisition has attracted extensive attention of the academic circles，and has produced a lot of academic literature.Reviewing relevant research findings in the literature，four aspects of research mainly involves the concepts and types of conflicts in land acquisition，land expropriation conflicts stakeholders game，causes of land acquisition conflicts and land conflict resolve etc..The incentive and evolution of land expropriation conflict is still a weak link，the prevention mechanism of land expropriation conflict and the conflict resolution mechanism is still a problem to be further studied.

land expropriation conflict；stakeholders；land acquisition system

D63-31

1009-6566（2016）06-0018-06