公共政策稳定研究的几个面向：文献综述及其他

2017-01-10肖方仁

天水行政学院学报 2016年6期

关键词：公共政策变迁政策

肖方仁

（湖州师范学院社会发展与管理学院，浙江湖州 313000）

公共政策稳定研究的几个面向：文献综述及其他

肖方仁

（湖州师范学院社会发展与管理学院，浙江湖州 313000）

何谓政策稳定？如何界定？哪些因素影响了公共政策的稳定？政策稳定，或者不能随意变迁，又是如何保证的？这是政策稳定研究最根本的几个问题，也恰恰是已有文献中缺少重点研究的几个方面。本文基于对涉及政策稳定、政策僵局等相关解释理论的文献回顾，阐述了这些理论的解释力和存在的局限性。同时，从几个主要方面提出了导致政策稳定的可能因素。并认为，制度为这些解释政策稳定的各因素提供了一个基础。

公共政策；政策稳定；理论；制度

一、导言

在很长时间里，经济上的成本收益分析似乎成为主导性的政策分析标准［1］，这种简单思维忽视了政策过程中更为复杂的政治意义。令人欣慰的是，20世纪80年代以来的政策过程分析中，已经加入了更为复杂地理解政策过程的思考［2］，成功实现了从公共政策研究的工具理性到价值理性、从阶段分析法到政策发展理论的转变。

可以理解，对于任何国家，都希望合理的公共政策在完成其使命之前，有个较为长期的稳定，因为它是有效实现政策目标的关键。从美国政策发展现实来看，公共政策的基本特征，就是长时间的政策稳定，会被急剧地变迁所打断［3］。

中国改革开放的总设计师邓小平曾经在多次讲话中强调改革开放和相关对外政策的稳定［4］，因为它将为国家发展和经济建设提供一个较为长期的保证。但是，中国的实际情况大多表现却是，民众希望变迁或废止的某些政策总难以实现变迁，而被期望较长时期保持稳定的政策，却在少数人的支配下呈现变动不居的状态。政策的随意变动，往往容易导致对利益追逐的短期化，不能形成投资和发展的长效机制和民众稳定的政治心态。

这种政策发展特征，稳定抑或变迁，应该有某些可能的逻辑规律和本身的机制机理。在很多学者的研究中，对政策变迁进行了深入的考察。而与政策稳定研究相关的问题，比如：何谓政策稳定？哪些因素影响了公共政策的稳定？政策稳定，或者不能随意变迁，又是如何保证的？这需要我们作出回应。

二、界定政策稳定

选择意味着自觉，政策的概念意味着连续性和稳定性［5］。其实，事物的变化运动是不证自明的，公共政策亦然。社会现实和问题的时移世易，环境不断发生变动，公共政策也不可能绝对地恒久不变。在很大程度上，政策的相对稳定，在于其核心内容的延续性。从理论上说，只有较为适当的政策选择，才能保证其基于合理性和合法性的延续。

托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策［6］。那么，公共政策的稳定性研究所针对的，是在一定时期内，政府决定做或者不做的事情一直保持稳定和延续，基本不随政治、社会环境的改变而发生重大变迁。在一项对拉丁美洲国家政策稳定的研究中，作者就指出，政策稳定是公共政策绝缘于政治气候的程度，并认为高的稳定性与更为稳定的政策环境相一致［7］。

在已有研究中，有一个广泛的共识，那就是对任何政策发展的分析必须本质上是历史的，跨越上十年甚至几十年。萨巴蒂尔［8］、鲍姆加特纳［9］等知名学者所做的一些研究，都是基于这一共识。在他们的引领下，其他很多学者也遵循了这一逻辑，“时效性”是一项政策稳定的必要条件。他们就把一项政策的持续性及其合法性延续，看作是政策稳定的标志。

有人直接指出，政策发展只存在两种形式，即渐进变化和急剧变迁［10］。因为，完全不变的政策是不可能存在的。渐进式变化，或许可以被看成政策延续的一个近似语。而在一些研究中所提到的范式变迁，它涉及政策子系统的深层价值的改变，会导致政策各种因素的基本重组［11］。这一发展仅仅发生于政策制度本身被改变之时，他们认为，制度的改变，往往导致政策的急剧变迁。在缺乏这样的过程时，任何政策的改变都被假设成遵循渐进变迁模式。

有一项对近25年的美国太平洋西北地区森林政策的独特变迁过程的重要研究，挑战了大多数政策学者把政策动力学要么界定为范式变迁、要么界定为渐进变化这种关于政策动力学的流行正统观念，并指出了它们的不足。他们声称，如果制度对政策发展的作用和影响要被正常地理解，相关研究就需要发展。他们提出一个新的政策因素分类，来帮助克服这些问题，允许一种对政策变迁和对制度在其中所起作用的更为经验性的丰富的理解［12］。

有研究把新政策的制定过程中政策僵局很难打破，界定为政策稳定和现状保持的极端形式［13］。西方民主法治国家的一个重要特征是，任何政策都需要经过立法程序，而公共政策能否被民众所接受、能否通过立法程序，是政策是否具有合法性及其强制力的标志。如果一项新的政策的出台，或者对原有政策的修订，不能获得国会两院议决通过、并由总统签署同意，相关政策议案只能搁置，甚至陷入立法僵局。政策保持现状，从而体现出其原有政策的稳定性。

我们对政策稳定仍然只能形成一个较为抽象、模糊的印象。从已有的政策稳定的文献，也无法找到对于政策稳定的具体界定方法。从彼得·霍尔的开创性研究中，或许能够得到一些较为具体的认识［14］。他认为政策变迁有三个序列，其第一序列是在总体目标和政策工具保持不变的前提下，对政策工具设置的调整；第二序列是在政策总体目标层次上保持原样，政策工具及其配置按照以往经验进行调整，甚至用一种新的政策工具来取代之；第三序列的变化，是政策总体目标的全面变迁。其中，政策总体目标的变化一般很难出现，而政策变迁也就确定为政策工具选择的变迁和政策工具具体配置的变化。反过来看，这三个方面的稳定，将意味着政策的稳定。也就是说，总体目标、政策工具和工具的具体精确配置都能保持基本不变。

在界定方式上，如果依据霍尔的逻辑，政策的相对稳定及其程度将可以用一种更为具体化的方式加以呈现。稳定性意味着前后政策目标、工具选择及其精确配置一致性程度的高低。如此，可以通过编码等方式给予一定程度的量化，比如评估中国上十年来的政策稳定性，或者政府的政策转向，可以把每年政府工作报告中所呈现的关注点，依据三序列的划分，把编码结果进行前后对比，从而得出一个较为具体的评价结果［15］。

三、政策稳定及其可能解释

（一）政策稳定解释：一些理论

对政策稳定的研究，往往与政策变迁在一起。比如，倡议联盟、知识团体理论和间断平衡等理论框架，每一个框架都解释了特定的条件和过程，而这些过程和条件用以解释政策稳定和变迁。

倡议联盟框架（Advocacy Coalition Framework）聚焦于共享政策核心信念的团体的出现和稳定，强调政策导向性学习和用以解释政策急剧变迁的外在于系统的事件［16］。根据萨巴蒂尔（Paul Sabatier）的论述，倡议联盟的信念体系的三个层次中，深层核心与政策核心信念被假设为有相当大的惰性，往往抵制改变。因为主导地位的倡议联盟会抵制政策变迁。每个联盟都试图达成自己的目标，都试图进行着学习。通过学习，强势倡议联盟力图对所持建议的少许修改，争取在小范围变动下实现原有的政策目标。要实现剧烈的、涉及政策计划的政策核心方面的变化，外在于政策子系统的不安和扰乱性事件是必须的。

知识专业团体理论框架（Epistemic Communities Framework）把其注意力集中于共享政策相关知识的个人网络，聚焦于能够解释政策制定中这种知识运用的过程［17］。它强调知识专业团体的出现、持续和影响，从而表达了政策持续或稳定的问题。被专家团体提出的政策，一旦被采纳和制度化，就很容易获得正统的地位。一旦他们提出的政策占据某一适当的位置，很大程度上就成为不可取消，或者不可逆的，并且实质性地决定着后续的选择性优先安排，因而形成了一种依赖性。

间断平衡理论框架（Punctuated-Equilibrium Framework）解释了占垄断地位的政策形象对政策稳定的影响，以及这种政策形象本来的反对者的新的政策形象的形成和在政治系统中多种政治竞技场的开发而导致的政策变迁［18］。一种垄断被一种强有力思想和形象所支持，政策垄断使政策变迁很难。垄断也不是永恒持久的，如果倡议者能够使新的政策形象在议定场所或者竞技场上成功地得到政府高层支持，这将可能引起重大的政策变迁。当一项新的政策形象吸引支持者，并且在广泛程度上获得接受，就总体上标志着另一个较长政策稳定时期的开始。这个政策形象将制度化，并且一个新的垄断将产生。

（二）理论评价

从前面几种理论框架，可以归纳出导致政策稳定的因素，像倡议联盟信念体系的稳定；知识专家团体影响力的维持；政策形象垄断地位的固化。这些理论框架似乎对公共政策的稳定有很强的解释力，其中某些假设被不同的研究所证实，并被很多学者所运用。但是，这些解释政策稳定的理论明显各有偏颇。

第一，容易把政策稳定与变迁截然相对，特别是像间断平衡理论，没有区分渐进式变迁和急剧变迁，而渐进式变迁是含有政策延续的成分［19］。相对而言，虽然倡议联盟理论指出了跨联盟政策导向的学习通过政策的渐进调整维持了政策的基本稳定，但是如果没有一定条件，这种政策学习很难发生［20］。

第二，忽视了国家（而不是官僚，也不是政府官员个人）在政策过程中的独特作用。他们把官僚集团完全看成一个与其他利益集团没什么两样的组织，忽视了对国家如何看待公众观点的思考。萨巴蒂尔就直接声明倡议联盟完全反对“国家主义理论”的基本观点，从而否认存在一个统一的、相对自主、作为整体利益代表的国家［21］。

第三，忽略了对政策稳定其他形式的解释。比如对陷入立法僵局的政策过程，就没有给予关注。正如有人指出过的，这些理论充满争议，甚至充满矛盾的发现。不同的研究聚焦于变迁过程的不同维度、政治活动的不同方面，以致政策变迁的不同类型［22］。

应该看到，这些理论都在一定程度上与倡议联盟理论框架有些联系。政策稳定或者急剧变迁，与影响政策过程的各方力量对比直接相关［23］。总体来看，这些理论可以回归到一个基本逻辑，那就是美国政治研究中的利益集团理论。对于这种“社会中心论”的观点而言，国家好像只是一个完全的中立者，他们仅仅只是为政策争议双方提供了一个博弈的舞台，包括官僚集团在内经济性的利益集团或规范的社会运动在其中或者相互争斗或者彼此结盟，从而塑造公共政策［24］。休·赫克罗（Huge Heclo）在批评现代政治-行政关系之中的“铁三角”（The Iron Triangle）这一概念时指出，“当我们试图寻找这种掌权的少数时，我们却往往会倾向于忽视其他一些人的影响，而事实上，这些人的影响网络却常常在刺激和引导着权力的行使。”［25］伴随着公共政策过程的日益复杂化，其环境也在迅速发生变化。特别是公民意识的觉醒使得现代国家机关推行公共政策时，越来越多地依赖于政策利益相关者的合作，集中原本分散的社会资源，期待能在和谐的集体行动中解决政策问题。费雪、斯通等也对倡议联盟框架提出过质疑［26］：一是认为联盟的存在不仅在于共同的信仰信念，也还在于联盟共同协调合作的方式和形式。另一个是怀疑倡议联盟框架在美国之外其他国家的适用性。

一段时期以来，“找回国家”把国家引入其合适的中心位置［27］。Carter A Wilson在他的研究中就简单提到过这种以国家为中心的视角，并把它整合进一种政策范式的解释框架中［28］，用来解释政策稳定和变迁。也就是说，国家在对待公共政策时，不是置身事外的，他们的偏好、他们看待民众的影响力的态度，都影响着公共政策的具体走向，并从政府的决策行为中表现出来。在民主环境下，民众对一项政策的价值判断，势必影响政府的最后决策直至影响政策稳定。

（三）寻求新解释的努力

萨巴蒂尔等人的研究遭到很多人的批评，另一个重要原因在于他的框架完全排除了后实证主义［29］。后实证主义总是宣称有一个可以被测量的客观现实，总是使用系统的、显然的、透明的、易懂的方法论技术，建立可检测的假设并且趋向于统计分析。从这种逻辑出发，萨巴蒂尔给公共政策分析所开的处方包括：在不同政策环境中都可得到检测的假设；因果关系理论；一种前后一致的模型；内部一致性；使用理论并邀请其他学者进行经验检测。最重要的一点还在于研究者必须显示研究发现是基于可以复制、反复应用的方法论程序［30］。萨巴蒂尔对“阶段循环分析模型”提出严厉批评，其原因之一就在其缺乏科学所需要的清晰概念、可以检测的假设和可证伪性［31］。依照萨巴蒂尔的观点，后实证主义不是足够清晰，用后实证主义方法论来分析政策，本身就是错误的［32］。

其实，很多学者已经证明了后实证主义方法论，特别是话语、叙事在对政策稳定与变迁的影响分析中的重要性。话语体系的稳定，或许能够解释政策稳定。一种占据优势的话语体系，保证了政策范式的长期稳定，从而保证了政策的延续性。而一种新的话语体系代替原有的政策体系，意味着政策的变迁［33］。依此逻辑，有人就把话语分析和定量研究结合起来，探讨政策的稳定与变迁［34］。

研究政策稳定，需要强调的一个重要视角，那就是一项新的政策无法通过立法，从而不能代替原有的某些政策这一现象。新政策在立法过程中出现僵局，是原有政策稳定最极端的表现，也是民主社会政策过程中出现的常有现象。在民主和法治、多中心决策机制和治理体制中，政府任何部门提出的法案，即使进入政策议程，都有可能无法获得通过。对这一现象的研究和解释，成为政策稳定研究中重要的一支，它开辟了一个对政策稳定研究的新视野。

或许有人还会提出疑问，政策执行很大程度上影响着政策稳定，再好的政策，如在执行中出现政策任意替代，或者完全南辕北辙，那根本谈不上稳定。这个问题原来确实长时期被忽略了。以往政策科学的研究者，往往认为只要政策一出台，便会自然地得到贯彻执行而向决策者认定的目标前进［35］。霍尔（Peter Hall）研究所呈现的内容，显然把政策执行包含在政策过程之中［36］。因为政策执行在很大程度上包含了将一个或者更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本的工具被称为政策工具［37］。政策执行过程中，对政策的正确理解和不出现走样、歪曲和随意变动，对政策工具的规范、灵活运用，都是政策稳定的重要保证。

当然，导致政策稳定的一些重要因素，如信念体系的稳定、利益集团力量的对比关系的稳定、形象垄断地位的稳定、话语体系的稳定、多元价值的争论，至于哪一种能够对政策稳定作出具体解释，对于任何理论家来说，都不可能有一个绝对的限定。哪一种因素对政策稳定起着最为重要的作用，需要结合一定的制度基础来分析。

四、政策稳定的制度基础

引入制度的解释，可能也是政策发展研究中的后实证主义方法使用的表现之一。道格拉斯·诺斯认为，制度是一个社会的博弈规则，或者更规范一点说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的系列约束。制度基本由三个基本部分构成：正式规则、非正式约束以及它们的实施特征［38］。前面所述政策稳定的可能致因，都是基于一定制度基础来讨论的。

比如，用利益集团力量对比关系来解释政策稳定，它是基于民主社会多元主义的制度特征。按照施密特的定义，多元主义“是一种利益代表制度，在这种制度下，分门别类的利益集团是其构成单位。它们自行发展、数量无限、相互竞争、利益自决，无等级高下之分”［39］，各自对公共政策产生影响。虽然这种观点因为其将国家置于一个中立裁判者的地位而遭致批评［40］，但是，其基于西方民主制度解释政策稳定的路径和方法，是值得赞许的。

以渐进变迁所呈现的政策稳定，也与一定的制度安排有很大关联。它也是基于西方多元主义制度下的团体理论［41］。在每一次决策中，对原有政策中大部分内容的保持，可以设想为是对团体作用的回应。因为政策就是各利益集团利益妥协和平衡的结果。团体力量的此消彼长，本身就是一个缓步发展的过程。

对政策僵局出现的原因，有人认为联邦政府中党派分立政府制度能够很好地作出解释［42］。但是，Sarah A.Binder指出，单一从政党控制的角度，不能解释国会和总统在政策立法绩效方面的变化［43］。党派并不是政坛上起决定作用的力量，利益集团也不能左右每一次投票结果。是制度安排决定了立法者和总统的策略并因而影响政策结果的特征和频率。Moe就认为，除非投票者对政策问题熟悉，并且对他们而言能够简单知道评估结论并认为确实可行，不然他们不会投赞成票而宁愿保持现状［44］。也就是说，总统和国会两院之间各党内成员的不同偏好和价值观分布是解释政策僵局动力的核心。这种情况的一个基本前提是，制度允许这种价值多元的判断和自由偏好表达。

“僵局式”政策稳定，主要因为决策时的困境所致。很多时候，政策制定者和公众个人不完全了解各自的偏好，或者说，在自身偏好所形成的集合里，无法给予它们一个字典式的排序［45］。因而，在很多问题的讨论和议程设置中，难以做出一个完全理性的抉择。一个理性的政策参与者会倾向于那些显明度最低因而最少遭到政治反对的政策工具［46］。或者，干脆不作出决策，而使原有政策保持现状。虽然看起来是一种更为明哲保身的办法，但它是一种制度保障下对价值多元包容的产物。

萨巴蒂尔认为，多样化的利益和价值诉求由各个政府机构代表，外部机构却具有渗透性［47］，因而在任何社会都可能会出现利益集团控制政府，从而出现单一团体左右政策发展的现象。不过，有人也指出，在美欧的体制下，那些利益集团虽然可以影响法规政策，却没法一手遮天［48］。当然，这种结果是以制度保证和制度规定为前提的。

在一个法治化和政府权力受到广泛监督的国家，政策的合法性需要经过法定的程序，官员的自由偏好表达也不能没有约束地自利。而在一个法治化程度不够的国家，在完全受其偏好影响而不顾及民众态度的制度环境下，官僚及强势利益集团或许在政策发展方面具有决定性影响。这样的社会，普通民众的利益受到损害的机会就要大得多。如果公共政策受到利益集团绑架，那么国家的自主将会受到更大影响。如此，公众感到他们所珍视的某种价值受到了威胁［49］。

这样，公众的观点及其正常的表达渠道，将导致政策稳定的常态化和政策变迁的制度化。因此，在政策稳定的相关研究中，利益相关人和公众的影响力不能忽视。在这点上，我们需要思考，如何通过制度完善，保证政策发展不是简单地受强势集团的任意摆布。在一般人眼里，现代民主似乎是一个较为理想的制度。民主社会的一个基本特征是，民众可以按照他们自己的特定方式去思考和体验，就像他们过自己的日子，决定他们的志向一样［50］。而在这类制度安排下，公民能够自愿充分地参与对自己生活的管理，从而保证了公民社会繁荣稳定和良性发展。其中包括参与政府的决策，也包括参与反对派的活动［51］。

民主框架下的政策发展也有对公众舆论做出积极回应的政治责任。正如哈贝马斯所述，资产阶级公共领域当中形成了一种政治意识，它应当将公众舆论当作法律的唯一合法来源［52］。作为一种政治实践，它必须避免提供一般的道德命令的任何可能。没有一种自由主义有权利命令公民追求幸福，甚至清晰地界定整个难以描述的条件［53］。在该制度中努力促成的是在某种重要意义上人民“统治”的可能性，并避免“政府”统治的假想［54］。在一种给予民众多元价值表达的制度安排下，在政策制定过程中，政府不能简单地看待某个问题，联邦也尽量避免做出全国性的立法规定，来对民众价值取向做出限制。

从这种政策发展的实现形式来看，决策的非专断性，是政策稳定和变迁秩序化的保证。佩迪特指出，它所要求的与其说是同意（consent），还不如说是可论辩性（contestability）［55］。如果政策与公民们明显的利益和观念发生了冲突，那么公民们就可以围绕它们展开积极的辩论；而不是因为它们起源于或者产生于某种同意的过程。

应该说，制度提供了一套政策制定、发展、演变的秩序化逻辑，它为保障各方利益提供了方便。制度能够尽量避免政策随意地剧烈变化，这一点得到了很多人的承认。鲍姆加特纳就针对美国制度做出评论，美国政治制度结构一般不会轻易改变，但是一旦改变，就会引起政策发生深远和剧烈的变迁。也就是说，制度在我们的分析过程中扮演了很重要的角色，因为制度会使系统进入相对稳定的时期，此时偏好动员被暂时稳定性的制度结构化了［56］。

五、结论

总之，政策稳定的致因，在不同的环境下是完全不同的，也无法用一种单一的理论加以解释。即使能够看到大多数影响政策的力量中那种可以理解的反复发生的模式，我们也不能确定各种特殊因素的分量。即使是在西方民主国家、代议制民主的不同细节安排下，随着政府和民众关系不同、政府结构不同、中央和地方政府之间的关系不同，政策稳定的原因都会有很大的差异。更不用说在其他一些民主化转型或者正在着手进行民主建设的国家。

政策变迁和稳定本无所谓好坏之分。关键是需要往实现好政策方向的努力，其目的是为更好地实现公共利益。分析政策稳定与变迁，总离不开对一项政策内容所包括的目标、政策工具和工具的具体配置三个重要方面进行的考察。政策稳定与变迁，是与这三个不同层次内容稳定与变迁时刻联系在一起。在政策目标不变，在对政策工具进行创新毫无疑问意味着政策的变迁。只是，这种变迁或者稳定需要实现有益的实践。而对此的判断需要一个民主讨论的机制。

研究政策稳定之一最为重要的意义，在于尽力摸索影响政策稳定的一些可能规律，寻求实现一种政策的非制度变迁向制度变迁的转变。这点，对于那些政策过程从权威主义决策方式向民主化决策方式转变的国家而言，显得尤为重要。

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Several Factors of the Study on Public Policy Stability：A Literature Review and the Others

XIAO Fang-ren
（School of Social Development＆Management，Huzhou Normal University，Huzhou 313000，China）

What is the policy stability?What factors affect the stability of public policy?How to guarantee the policy stability?These are several key issues of policy stability studies.This article gives the evaluation of its explanatory power and limitations on the base of a review of the various interpretations of the theoretical literature on policy stability，policy deadlock.And the author believes that the institutions provide a basis for the factors that explain policy stability.

public policy；policy stability；theory contents；policy gridlock；institutions

D63-31

1009-6566（2016）06-0008-07