民族乡政府治理能力现代化：意蕴与测评指标体系研究

许才明

（浙江中医药大学人文社会科学学院，浙江杭州 310053）

民族乡政府治理能力现代化：意蕴与测评指标体系研究

许才明

（浙江中医药大学人文社会科学学院，浙江杭州 310053）

民族乡政府治理能力现代化是指民族乡政府为满足治理主体对现代政治、经济、文化、社会和生态的现实需求和未来愿景，实现治理能力由传统性向现代性转变的历史过程。它包含了民族乡现代治理体系的重塑、新常态下治理资源的调适、自主性权力的运行、均等化公共产品（服务）的共享以及自主发展基础上的对外能力现代化等五个基本要素。民族乡政府治理能力现代化测评指标体系由5个领域指标（一级指标）、14个基本指标（二级指标）和50个具体指标（三级指标）等三部分组成。构建该体系时需要遵循基层性与民族性、国际化与本土化、科学性与现代性以及民主化与法治化等基本原则。

民族乡政府；治理能力现代化；测评指标体系

亨廷顿指出，“国家之间政治上最重要的区别，不在于政府的形式，而在于政府的水平。”政府治理能力的大小是决定和影响政府水平高低的关键性因素，尤其是我国进入国家治理现代化建设新的历史阶段。民族乡在我国作为一种相对特殊的行政建制单位，在贯彻党和国家民族政策，维护散杂居地区少数民族各项基本权益方面具有其他任何组织无法取代的地位。本文首先简要回顾了国内学者关于政府治理能力现代化概念的理论阐述，在此基础上提出了我们对民族乡政府治理能力现代化内涵及其构成要素的理解，并依照其内涵和构成要素就民族乡政府治理能力现代化的测评指标体系进行了尝试性构建，以期为民族乡政府治理能力现代化建设提供一定的理论支持。

一、民族乡政府治理能力现代化的意蕴

“治理并非是由某一个人提出的理念，也不是某个专门学科的理念，而是一种集体产物，或多或少带有协商和混杂的特征。”在充分借鉴他人研究成果的基础上，结合民族乡的基本特点及实际需求，我们试着给民族乡政府治理能力现代化作一个粗浅的内涵界定，即民族乡政府治理能力现代化是指民族乡政府为满足治理主体对现代政治、经济、文化、社会和生态的现实需求和未来愿景，实现治理能力由传统性向现代性转变的历史过程。从这一内涵界定中我们可以发现民族乡政府治理能力现代化包含了政治治理、经济治理、文化治理、社会治理和生态治理等五大领域的能力现代化。在实现民族乡政府治理能力现代化的进程中又包含着五个最基本的能力要素，这些要素构成了五个基本维度并交错贯穿于民族乡政府治理能力现代化测评指标体系的二级指标和三级指标构建中。

1.民族乡新型治理体系的重塑能力现代化。“国家治理过程是国家治理体系不断顺利运转的一个动态的过程，是各类国家治理主体在国家治理过程中有效履行自身功能的过程。”作为我国“第五化”的治理体系和治理能力现代化，二者相辅相承、互为一个有机整体，有了科学的国家治理体系才有可能孕育出高水平的治理能力。民族乡政府现有那种带有浓厚传统色彩的治理体系已难以适应现代社会的发展，甚至已经成为民族乡区域内实现治理现代化的严重阻碍，需要依靠内部和外部的力量共同推动实现革新，尤其是需要一种持续的、稳定的内部动力，这种动力就是民族乡政府与现代社会相适应的治理能力。

2.新常态下治理资源的调适能力现代化。新常态就是在继续深化改革，继续推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，实现各类治理主体与治理客体的更好的可持续发展。在大多情况下，“治理困境根源于治理体系和治理能力与瞬息万变的社会经济政治环境之间的落差”，也即治理主体对于内外资源环境时常出现难以吸纳、整合、优化、配置和利用的困境。任何层级政府的治理都必须依托一定的资源，资源包括有形的和无形的，也包括自然的和人为的，但任何组织在有限的时空内所拥有的资源和环境都是受限的，尤其对于民族乡来说更为突出。因此，一方面随着政府治理在内容和范围呈现纵深的发展趋势，民族乡政府必须有效调适和使用现有的治理资源；另一方面，又必须尊重自然和社会发展规律，维护和发展好现有的生态、文化、自然物质等资源，使民族乡政府治理能力现代化建设在和谐的环境下推进。

3.自主性权力的运行能力现代化。“国家治理过程，本质上是权力运行过程。”与一般乡镇相比，民族乡的最大优势在于“自主性权利（力）”的普遍存在。《民族乡行政工作条例》一共有二十四条，其中至少有一半以上的条款规定并赋予了民族乡的政策优惠和自主发展的基本权利，而地方政府也都相应地制定了实施细则，为民族乡自主性权利（力）的享有和行使提供了制度保障。制度的制定和执行是权力运行的最重要体现，一方面民族乡政府要充分用好现有相关法律法规赋予的“自主权”，在提升制度科学化、民主化和法制化水平的同时，尤其要凸显其“民族性”和“自主性”特征；另一方面，就是要提高制度的执行力。

政府治理能力涉及到制度的执行效能——能够将目标、规划、政策切实有效地落到实处，但我国在制度执行中存在的变通、异化和高价，导致制度的执行效能低下。对于“执行为主、决策为辅”的民族乡来说，如何因地制宜，充分运用好法定的“自主权力”来创造性地执行上级以及本级制定的相关制度已成为一个亟待解决的重要课题。

4.均等化公共产品（服务）的共享能力现代化。美国学者莱斯特·塞拉蒙认为，治理就是被认为是实现公共服务效益、效率和公平的基本工具，是具有超越“公”与“私”二元结构的、社会网络体系化的策略创新，对于民族乡政府来说，它必须具备持续不断地为包括政党、政府、市场、个人、民族宗教组织、社团组织等相关治理主体提供涵盖现代政治（如公平、民主、法治、廉洁、效能、民族关系）、经济、文化、社会和生态等优质高效的公共产品（服务）的能力，而且还需要尽快实现公共产品和公共服务供给的均等化，以进一步消除群体间、区域间和行业间日益扩大的差距，实现治理主体对发展与改革成果的共享。

5.自主发展基础上的对外能力现代化。长期的外部援助无法从根本上改变少数民族地区缺乏资金、技术、人才优势的现状，这些地区的自主发展能力仍疲弱。民族乡是一个相对自成体系的区域，但这个区域是处于一个大系统之中的小系统。衡量一个系统能力水平的高低不仅仅要看其内部自主发展能力，还要看它与其他系统间的交互能力，即对外发展能力。民族乡政府的对外能力实质是指民族乡在实现内部自主发展能力基础上的一种对外影响力，这种影响力是通过自身拥有的人、财、物、信息、民族关系、规则制度等有形和无形资源与区域外其他主体间的平等、互利的交往，以此来共同促进内外主体治理能力现代化的实现。

二、民族乡政府治理能力现代化测评指标体系构建原则

与其他同层级政府相比，民族乡政府治理能力现代化测评指标体系的构建既要遵循一些“普适原则”，又要突出其“特征原则”，主要有以下几个方面。

1.基层性与民族性原则。民族乡首先作为一级乡级政权，它具有作为我国最基层政权性质的共性化特点。基层性政权首先说明它是国家政权序列中的一个层级，在选取治理能力现代化的评价指标时必须遵循法律法规赋予基层政府的基本职责和权限的基础上来进行。另外，民族乡与一般乡镇相比，在机构组成、职能设置、干部配备、权力运行等各个方面都呈现出鲜明的“民族性”特征，其“民族性”受到《民族乡行政工作条例》为主体的相关法律法规的界定和保护。因此，指标的选取既要反映其“基层性”又要体现其“民族性”的特征和要求，以真实反映民族乡政府与一般乡镇政府间的区别与联系。

2.国际化与本土化原则。转型期中国的政府治理能力的生成与发展，既要坚持自力更生、自主创新，也要有发展的眼光和国际的视野。在衡量国家治理现代化的程度方面，目前国外比较通用的方法是参照世界银行推出的包括公民表达与政府问责、政治稳定与低暴力、政府效能、管制质量、法治以及控制腐败等六个指标在内的“世界治理指数”。我们在努力实现与国际接轨的同时，又必须尊重中国的历史和现实，尤其是要切合民族乡的实际，也只有把二者有机结合起来所构建的指标体系才是切实可行和有效的。正如罗伯特·达尔所说，“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”

3.科学性与现代性原则。科学性的一个重要体现就是能力指标的可测量性。政府治理能力作为一种综合性的能力，其大小、强弱都是可以通过量化的方法加以测定的。无论是主观指标还是客观指标的资料数据都应该具有公开性、可获得性以及能运用现代工具处理的特点，从而使测度指标具有可操作性、现代性，这就要求政府治理能力现代化不仅要有现代治理理念，更要有现代治理行为；不仅仅要与制度层面的治理体系现代化相促进，还要与物质层面的“四个现代化”建设相适应；不仅仅要与中国的现代化进程保持一致，还要追踪发达国家现代化或“后现代化”的发展方向和趋势。

4.民主化与法治化原则。基层民主最大的本质在于公民和社会实现由“民主（政治）参与”到“民主（政治）共享”，民主参与是途径与过程，而“民主共享”才是最终的结果和目标。民族乡政府治理现代化的目标和任务之一就是要实现以民主为核心的政治治理能力现代化。另外，我国正进入一个全面建设法治国家的新的历史阶段，依法行政、依宪行政不仅仅是一种理念、手段和目标，更是一项实实在在的实践行为，也是实现国家治理能力现代化建设的内在要求和必由之路。

三、民族乡政府治理能力现代化测评体系的指标构成

1.测评体系的三级指标。在充分借鉴国内外诸多学者关于治理、政府治理能力、现代化及治理现代化等指标体系研究成果的基础上，结合民族乡的特点，我们构建了一套民族乡政府治理力现代化测评指标体系。该体系由5个领域指标（一级指标）、14个基本指标（二级指标）和50个具体指标（三级指标）等三部分组成，其中政治、经济、文化、社会和生态等五个方面的内容为领域指标，基本指标和要素指标则是民族乡政府治理能力基本要素的具体化（如图）。

2.关于测评指标体系的补充说明。作为一项完整的测评体系一般要包括领域、维度、评估指标、权重（分数）等几部分。（1）指标的选取。本体系使用的指标既有客观性指标，也有主观性指标；既有正向性指标，也有逆向性指标；既有结果性指标，也有投入和过程性指标，这些定性与定量的指标交叉组合在一起构成一个相对科学的体系。（2）指标权重的赋予。指标权重的确定对于治理能力现代化程度的测量有着极其重要的作用，有效的指标权重确定得运用正确的方法，但每种方法使用的宽度和深度都是受限的。根据本文研究主题和指标体系的实际需要，我们拟采用专家咨询法来确定指数的权重，即征求多个不同研究领域专家的意见以避免不同个体之间存在专业、经验甚至个人性格特点等方面的不足，以便进一步确保权重的客观性、全面性和科学性。（3）数据的来源。对于每个指标必须转化成具体的数字，相关数据将主要通过向村民、第三组织、公职人员、政府有关部门、专家等进行访谈、问卷调查（实地和网络）等方式来获取；同时通过文献查阅和网络查询以获得权威部门发布的或者是其他学者的研究数据。

世界银行组织认为，国家治理现代化是指“一个平稳选举、管理和更换政府的过程，一项有效管理自身、合理执行政策的政府能力，一种公民和国家相互尊重、职能机构有效地管理经济和社会活动的状态”。由此可见政府治理能力现代化在国家治理现代化化建设中的重要作用。作为我国最具特色的基层政权组织形式的民族乡，其治理能力现代化的本质内涵、基本要素以及测度指标体系都具有它自身的要求和特征，我们将在我国推进国家治理现代化建设的进程中进一步加强对这一议题的研究。

“民族乡政府治理能力现代化测评体系”

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The Connotation and Evaluating Index System of Governance Capability Modernization for Ethnic Township Government

XU Cai-ming
（School of Humanities and Social Sciences，Zhejiang Chinese Medical University，Hangzhou 310053，China）

The governance capability modernization of ethnic township is thehistorical process for realizing the governance capability from the traditional to modern state，in order to meet the governance bodies’present needs and future demands at politic，economy，culture，society and ecology.The governance capabilitymodernizationincludes the ability modernization for reconstructingthe modern governance system，optimizingthe resources under the New Normal，operating the autonomous powers，providing the equalizationism of public goods and services and communicating ability with the other governments based onthe self-developed ability.The evaluating index system consists of 5 first，14 second and 50 third class index.The basic level and Minzu characters，internationalization and localization，science and modernization，democratization and legalization are main principles for constructing the evaluating system.

ethnic township government;governance capability modernization;evaluating index system

D630.1

A

1009-6566（2016）06-0003-05

2014年国家社科基金年度项目《民族乡政府治理能力现代化研究》（批准号：14BMZ008）。

2016-10-11

许才明（1973—），男，江西赣州人，浙江中医药大学人文社会科学学院教授，博士，公共管理学科带头人，硕士生导师，主要从事民族乡等基层政府治理方面的研究。