建设循环城市，推动新型城镇化发展

2017-01-09陈波平

全球化 2016年12期

杨亮陈波平

·宏观经济·

建设循环城市，推动新型城镇化发展

杨亮陈波平

中国的城市和城市化发展正面临着严峻的环境压力，转型发展势在必行。国际社会的探索表明，可持续的城市发展不仅要减少对生态环境的破坏，还要进一步追求促进生态环境的良性循环发展，即建设循环城市。循环城市理念超越传统的可持续发展模式，涵盖广泛的制度、金融、经济、技术创新，旨在创造宜居、健康、参与性和服务性的城市。它还意味着必须提升城市的能源和资源自给率，改善城市的生态环境以及气候适应能力。循环城市也反应了中国的“新常态”社会经济发展模式，是以人为本、中速发展、鼓励创新、扩大内需等有益于环境保护的新型城镇化发展策略。循环城市的建设要求决策层有长期的视野、强烈的政治决心和高效的领导能力，同时鼓励所有的利益相关者协同合作，充分利用公众参与，推动合理的规划和发展，并加快整个转型过程。

循环城市资源循环再生新型城镇化海绵城市

陈波平，世界未来委员会中国项目总监。

一、循环城市理念

(一)国际背景

全球50%以上的人口居住在城市；到2030年，近60%的世界人口，即约50亿人将聚居在城镇地区。作为商业、文化、科技、生产生活、社会发展的枢纽，城市在带给人们空前丰富的物质和精神财富的同时，也产生了前所未有的挑战。快速的城市化导致了人口膨胀、交通拥挤、环境污染、资源紧缺、贫富差距、文化冲突等日益严峻的城市问题。可持续的城市繁荣与发展已成为21世纪全球社会面临的最紧迫挑战。因此，国际社会越来越多地致力于倡导新型可持续的发展，并赋予城市在这一转型过程中以引领作用。2015年9月，联合国大会批准了17个可持续发展目标(SDGs)。这一政府间协议的第11个具体目标，也被称为城市SDG，特别强调了“使城市和人类居住区具有包容性、安全、有恢复能力和可持续”。

继联合国发布可持续发展目标之后，2016年10月在厄瓜多尔首都基多(Quito)举行了联合国全球峰会—人居Ⅲ会议。在这次会议上近200个联合国成员国共聚一堂，共同发布了一个“新城市议程”。该议程提供了一个协议性的、不具约束力的准则和策略，为未来20年全球城市居住区的发展提供指导。该文件预计将协助各国政府制定明确的指南，支持构建国家和地方层面的发展政策框架，以应对城市化挑战。

当前，全球许多城市在以前所未有的规模消耗和浪费着各种资源，也正在遭受着水污染和空气污染等诸多严峻的环境威胁，很明显，维持现在的发展模式是不行的。无论是新城市的规划管理还是旧城区的更新改造，其现有发展模式都需要进行深刻的转变。城市可持续发展目标的批准以及全球新城市议程将毫无疑问地为世界各地的城市带来广泛的发展机会。这意味着要超出传统上的可持续性概念，建设循环再生型城市，即不再把重点放在维持城市的资源环境系统运行，而是强调促进城市生态系统的循环再生，真正满足城市发展和环境改善同步的要求。

(二)循环城市的基本理念与目标要求

循环城市可以被定义为：能够循环利用资源并持续地恢复和改善其与所依赖的生态系统之间的关系的城市。具体来说，循环城市就是要重建城市与自然之间的循环与互动关系。循环城市发展理念使城市从线性的“消耗资源—破坏生态”的系统转型为与周围生态环境互惠共生的系统(图1)。传统的可持续理念要求尽可能减少对生态环境的破坏，而循环再生理念则追求促进生态环境的良性循环发展。在循环城市系统中，城市不仅消耗资源而且还能够自我生产资源以及再利用所产生的废弃物。

图1 循环城市概念

循环城市的发展包含三种基本的循环特点(图2)。

1.资源循环利用

高效化：减少资源消耗，要求大力提高资源利用效率，从源头上减少消耗，节约资源使用量。循环化：向垃圾要资源，要求大力提升垃圾回收、处理和再利用率。服务化：提倡功能性超越所有权的理念，要求注重资源的实用性，将资源配置在最能发挥其功效的地方，而不是低效或闲置于拥有者手中。

2.生态系统循环再生

城市是生态系统循环再生的中心：激励城市扮演资源—经济—社会—环境系统循环发展的引领者和推动者。城市是生产系统的枢纽：将城市从单纯的资源消费者转变为同时也是自然资源生产者。城市是决策管理的领导者：推动分散化管理和相关的政策支持，鼓励基层组织或个人积极参与循环发展实践。

3.城市空间再利用

紧凑结构：更新升级现有的布局而不是大规模扩张，利用高效紧凑的规划设计提升城市空间利用效率。以人为本：建设包容性、安全性、韧性和可持续性的城市社区，以居民生产生活总体方便舒适为核心。绿化空间：鼓励推行绿色建筑发展，充分考虑绿化区域的规划建设。

循环再生愿景的核心在于建立和促进城市与其周边区域之间互惠互利的共生关系。循环城市发展就是希望模仿自然界的循环代谢系统，闭合城市资源循环系统。比如，循环城市将处理后的水重新引入到自然水系统中，提高对当地(周边)粮食的需求比例，处理并提取城市污水和废弃物中的肥料物质应用到周边农田里，极大地降低对石油产品的依赖并加大可再生能源的使用。同时，积极探索回收再利用废弃的资源和物质，使循环城市成为一个生产中心，促进城市与其周边区域之间的和谐互惠发展。这些措施有助于在本地、区域以及全球范围内增强生态系统的可再生能力。

二、循环城市理念符合中国新型城镇化建设要求

(一)中国新型城镇化要解决的问题

经济增长和快速城市化虽然让中国在减贫和提高人民生活水平方面受益匪浅，但同时也带来了严峻的环境压力，如空气污染、水污染、生态退化等，对人民生活造成不利影响并危害经济的长期繁荣稳定。我们在充分肯定快速城镇化成效的同时，也必须清醒地认识到我国城镇化出现的人口城镇化不彻底、土地城镇化快于人口城镇化、中小城市发展机会不均等、服务业发展滞后等主要问题。

第一，城镇建设比较粗放，占用土地过多，集约化程度不高。在过去二、三十年的快速扩张下，一些城市新开发地区住房、交通、市政等基础设施粗放式蔓延，利用效率低下。而且由于大面积的土地扩张，生产发展和生活配套设施跟不上，难以形成集聚效应，也导致集约化程度不高。在严格保护耕地、节约集约利用土地的前提下，如何满足城镇化发展对土地的需求，提高人居环境质量，都是今后一个时期诸多城市面临的重大挑战。

第二，城镇化体系不合理，越来越多的大型城市人口过于集中，甚至过分拥挤。尤其是特大城市的过度发展带来城市的臃肿和效益下降，中小城市发展步伐缓慢，未形成较合理的城镇网络体系。大城市和小城镇之间的差距过大，城市间的协调互惠体系难以建立，区域经济基础簿弱，城市极化效应突出，为统筹协调区域发展带来困难。

第三，公共服务严重不足。当前很多城市仍然偏向于硬件基础设施建设，对关系城市居民生活的社会性公共服务缺乏足够的重视。老城区在长期的发展中虽然有比较完善的公共服务系统，但随着人口的集聚，公共服务支撑能力已经严重不足。新城区以及郊区普遍存在着环境污染、入学困难、医疗卫生设施缺乏、公共安全风险较大等问题。尽管大部分城市各项公共服务水平都在改善，但总体来说还处于较低水平，无法满足生产生活需求。

鉴于城镇化过程中出现的这些严峻挑战，转变思路，改变现状，推动新型城镇化发展战略中应该充分考虑建设循环再生型的城市，以建立城市与环境的共生关系。这种循环再生型城市发展也反应了一种新型的发展模式，即当前被广泛讨论的“新常态”。“新常态”概念指出了当前中国发展中的实质性转变：廉价土地资源减少，廉价劳动力减少，经济增速下降，日趋严重的环境威胁，并且指出了以人为本、中速发展、鼓励创新、扩大内需等有益于环境保护的发展策略，这也正是循环城市发展所提倡的。

(二)循环城市发展对新型城镇化建设的作用

作为区别于以往的城镇化，我国新型城镇化由过去的限制外来人口进入城镇向积极稳妥地将转移人口市民化转变，城镇建设和发展由过去的粗放式向集约化转变，城镇由过去的过分注重经营向服务市民转变，城镇政府公共服务由过去的只面向户籍人口向覆盖到全部常住人口转变，最终使城镇化质量明显提高，并形成大中小城市、小城镇和城市群的科学、合理的体系。在实践中，这些转变需要更加具体的策略予以实施，而循环城市在诸多方面都可以满足上述新型城镇化建设的要求，并能够发挥积极的支持作用(图3)。

图3 循环城市在多方面符合并支持新型城镇化发展

第一，积极推进农业转移人口市民化和城乡一体化。循环城市强调城市与周边郊区在生产生活多方面紧密联系，增加从周边区域获取资源来满足发展需求，比如带动郊区农业、城市立体农业的发展，减少从世界各地的粮食进口。循环城市还要求增加利用本地资源，致力于提高能源资源自给率，比如开发屋顶太阳能、郊区风电等等。这些对本地资源需求的增加将带动乡村人口就业，加强这种城市—周边的紧密联系，城乡互动更加频繁，也有利于城乡统筹，实现城乡经济一体化发展。循环城市还鼓励中小城市和小城镇吸纳农业人口，建议放宽中小城镇的落户条件。

第二，完善土地利用机制，创新投融资机制。循环城市要求城市空间集约型开发，以提升资源利用效率、改善交通通达性和创造便利的人员交流空间，这种集约型开发有利于遏制城市扩张的冲动。同时，循环城市极力提倡可再生能源利用、智能科技创新和投融资创新。循环城市建设激励创新型土地、财政、投融资等政策，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，为经济持续健康发展提供持久强劲的动力。

第三，加快培育中小城市和特色小城镇，辐射带动新农村建设。循环城市强调大中小城镇的互补性协调发展，比如城市中心发展高科技和服务业，郊区开发利用新能源，农村发展新型农业等。循环城市的区域性差别化发展导向引导人口均匀有序分布，合理优化城市体系和格局，实现以大带小，以小促大，把大中城市和小城镇连接起来共同发展。

第四，全面提升城市多功能性，尤其是服务功能。循环城市提倡在城市及郊区开发新能源，如屋顶太阳能和风电场建设，规划城市立体农业，建设雨水公园和海绵城市等等，使城市自身成为能源、粮食、水资源的生产者，而不仅仅是消费者。同时这些新型设施和空间还可以成为市民休憩、健身以及交流互动的场所。循环城市所强调的加强垃圾处理、回收和再生利用体系也有利于建设和维护清洁健康的城市环境。

第五，健全新型城镇化工作推进机制。循环城市理念旨在将城市多部门、多产业联合在一个资源循环利用的大系统中，因此它非常强调协调不同行政级别之间以及城市不同部门之间的工作。过去的城镇化，除了创新不够、绿色不够、共享不够，还有协调不够。因此，除了创新发展之外，循环城市提倡的多层级协调和多部门协调对于新型城镇化而言具有极强的针对性。

新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。在这些方面，循环城市以城乡互动、产城一体、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，高度契合新型城镇化发展的要求。

三、循环城市发展的路径

世界各地的许多案例研究表明：循环再生的城市发展有各种各样的好处(表1)。如何充分调动城市的积极性使其成为循环发展的实验田与领头羊、是我们面临的一个挑战。根据对循环城市理念的解读，可以考虑从以下四个方面起步，部分地或部门性地进行循环城市建设试点。

续表1

表1 国内外循环城市(区)案例及其发展路径

城市领域背景发展特点关键路径启示德国法兰克福能源：2010年87%电力来源于煤、气、油。目标在2050年实现100%利用可再生能源(RE)；主要靠提高能源效率节约约一半的能源消耗扩张热电联产系统；大力开发风能、太阳能和生物质能。把节能增效放在首位。加拿大温哥华能源：2015年RE已占能源消耗的32%，其中电力的90%为水电。目标在2050年实现100%利用可再生能源；电力、交通、供暖和制冷等行业逐渐采用RE；尤其在建筑行业大力降低能耗，并增加RE利用。制定合理的时间规划，依次逐渐展开。加拿大卡尔加里水资源：100%城市污水处理，系统已经成熟运行中。城市废水处理、循环再利用；污水中的有机质被提取，作为肥料还田；处理后的水排放到当地河流；沼气用作能源燃料维持处理厂运转。政府引导，企业牵头，着眼于长远利益和社会效益。丹麦卡隆堡工业：成熟的产业共生系统。企业之间利用彼此的副产品或废弃物，降低运营成本；发电厂产生的热蒸汽用于为周边工厂供热；水泥厂使用电厂回收的粉尘等等；城市工业系统年节约生产成本约一千万美元。将企业废弃物或副产品重新利用，开发新价值。德国汉堡能源：在城市新区开发中力推RE应用，2015年已实现50%的建筑用电来源于清洁能源。到2025年全部建筑用电将由本地RE提供；2050年供暖系统也将全部使用RE；对新建建筑和更新改造全部采用严格高标准大幅降低能耗；充分挖掘本地(易北河岛屿上)风能资源。充分挖掘和利用本地RE潜力。美国旧金山能源/电力：2010年电力来源19%是核能，24%是化石能源。目标在2050年实现100%清洁电力；在电力部门率先执行；提高能源利用效率；增加分散式小规模可再生能源电力生产；促进水电和太阳能开发应用。将供热和制冷系统电气化，从而使用清洁电力。印度尼西亚梭罗发展规划：分散式参与式城市规划策略。中央政府权力下放，城市政府完全自主决定城市规划发展；法律规定至少30%开放空间，其中至少20%要对公众开放；城市之间以及上下级行政部门之间有效沟通协调。最大化公众参与，充分考虑基层民众需求。

(一)加强资源高效利用和回收再利用

循环城市发展希望模仿自然界中的循环代谢系统，这就需要城市发展从旧的线性代谢转变为新的循环代谢。这也意味着要闭合城市资源利用系统，发掘城市废弃物的价值并投入到本地其他部门的再生产中。具体来说，应努力减少资源利用量，着重提升资源利用效率，推动废弃物回收再利用，并大力开发可再生能源。比如，推广绿色建筑，从源头上节约建筑材料和降低能源消耗，最大限度地减少垃圾和污染。再如，发电厂产生的废热可用于为周边工厂供热，各种工厂产生的粉尘、废渣等可以提供给周边的水泥厂、砖瓦厂作为原料。加强垃圾分类管理也可以很大程度上回收钢铁、塑料、纸张、玻璃、有机质等用于再生产，并将有机垃圾转化为能源或者肥料。

循环城市的能源目标是100%使用可再生能源，因此要大力推广可再生能源的开发和利用。向可再生能源转型本身也是一种适应性措施，因为分布式可再生能源技术将实现在城市和周边区域分散化布局能源生产企业，这能够减少因某个能源工厂关闭(比如在洪水、技术故障或外界破坏等情况下)而影响到总体能源供应的风险。此外，相比常规发电而言，大多数可再生能源的生产需要更少的冷却用水。

(二)促进城市与区域生态系统物质循环

对自然资源的保护、城市资源自给能力的提升以及受损生态系统的恢复是循环城市的基本特征，城市能够生产自身所需的自然资源和生态服务，从而与它所依赖的自然生态系统形成良性循环发展。具体措施有：第一，城市的粮食供应可以由都市农业补充，包括建设立体农业工厂，鼓励小规模分散式屋顶农业发展，促进郊区农业发展等，提升本地粮食供应能力。第二，通过区域性雨水收集存储或通过大量城市绿地设施促进雨水下渗到地下水中以便存储利用，建设海绵城市就是这种典型的生态型水资源开发策略。第三，循环利用水资源。城市需要一个多级联动的水资源利用体系，以回收和再利用废水并从中提取有价值的营养物质，再将处理过的水排放到河流和海洋。加拿大的卡尔加里市(Calgary)就是一个优秀的例子(见表1)。第四，通过在城市周边和部分城区人工植树造林，增强树木在城市中的生态和环境效益，并在一定程度上提供木材等原材料。第五，大量建设绿色基础设施，如屋顶花园、园林建筑，以减少污染物、固定CO2、调蓄水量、净化地下水源和缓解洪涝灾害等等。

建设循环城市需要通过促进区域自然生态系统的循环代谢，维护城市与周边环境的生态功能。除了粮食、水、土、绿地等生态系统，城市的工业、商业以及居民生活领域也应该加强探索促进生态系统物质循环的模式。这种城市生态系统自身生产能力的循环更新将引导城市与其周边区域乃至城乡之间，建立新型更紧密的互动关系。

(三)优化城市空间结构和布局

随着我国城市从传统的扩张性布局向现代功能性布局转变，城市空间结构的重组和优化越来越显示出必要性和紧迫性。推动循环城市建设正好可以借助于这个大背景，从优化城市空间结构和布局着手。

第一，更新改造现有城区，实现土地集约化高效利用。相比较于大量扩充新建设用地而言，城市化进程的重点应该放在改造现有的城市结构和更新升级当前的布局方面，以提升城市发展密度。增加密度实际上在很多方面有好处，比如高效利用能源、资源、物质、基础设施和交通工具等。同时，中心城区应适时抓住产业转型升级契机，进一步挖掘潜力、整合资源、突出重点，集约发展。针对不同城市的具体情况，切入点可以是旧城改造、新区规划、存量土地盘活、工业用地腾退、产业功能组团式集中等。

第二，划定城市增长刚性边界，遏制城市“摊大饼”式发展。特大城市有必要划定增长刚性边界，大中等城市也可以视情况划定区段性建设边界，以控制建设用地蔓延式增长。城镇建设项目选址建设均应控制在城市增长边界以内，以边界内的集中建设区为未来城市主要的建设空间，这同时也会激励集约化和高效率的空间利用形式。

第三，优化交通设计，提高人流、物流、信息流的通达性。循环城市强调要让城市以人为中心，增加交通通达性、交流便利性和社会包容性。实际建设中，应突出公共交通优先的理念，优化公交系统的网络布局和换乘便利性。

第四，开展组团式、廊道化的城市布局规划。组团式即按照功能性集约化发展的要求，优化重组城市功能，明确各城区组团的功能定位，错位发展，同时也疏解中心城区的压力，打造特色城区品牌。廊道化即建设城市通风廊道、绿道、“蓝网”、文化带等系统，确保城市有丰富的自然通风、植被绿地、水域湿地和文化休闲区域，像血脉一样联通城市的各个特色组团。

四、中国循环城市发展的政策建议

虽然循环城市的理论与实践均已取得了蓬勃发展，但迄今为止，全球尚未有一个公认的循环城市，甚至对于循环城市也没有一个完整而清晰的概念。纵观国内城市编制的循环经济发展规划，其所依据的思维观念、基本原理和采用的模型方法多有缺失和弊端，因此，完善循环城市的概念内涵，推动循环城市在中国的发展仍需要各个层面的协同努力。

(一)制定发展愿景，发挥引领作用

循环城市建设所面临的最大障碍是人们无法勾勒出一个不同于现状的未来，同时人们也缺乏对这种未来必定会实现的信心。因此，能够设想一个不同于目前现状的未来情景是摆脱不可持续发展桎梏的关键。这样一个设想的良好生活环境就是城市发展的目标，也是指导行动的纲领。比如，美国旧金山市前市长积极参与制定全市100%可再生能源发电目标和计划，德国法兰克福也以100%可再生能源为发展目标。上述愿景说明，如果集中于城市优势领域，率先实现部分目标，则能引导长远目标的逐步实现。具体到中国的城市，第一步就是要设立定性或定量的目标。设定目标能够显示并传达政治意愿、决策勇气、领导能力和远见。目标的设定直接为行动提供了动力，能够促进变革；设定目标还会激励更多的参与者参与进来。因为，明确而直接的政策导向让人感觉到投资的安全性，更能吸引投资者。但仅设定目标并不能确保方案落实到位，还要有相应的发展路线图、渐进式发展策略以及阶段性评估指标作补充，总目标的设定才能更加行之有效。

中国的城市也应该积极响应联合国可持续发展目标和人居Ⅲ的倡议，并承担更大的责任，率先推动转型发展。中国的城市不能再被动地等待来自国际同行与国家立法方面的推动，而应在国际规则的起草工作中主动积极发挥作用，并在国际舞台上彰显自己的重要性。尽管各国政府是制定总体政策框架的关键，但城市和地方政府才是真正要落实具体解决方案的主体，当地的发展意愿与领导力至关重要。

(二)创新激励机制与投融资机制

目前大部分城市工作的重心仍然是经济发展，缺乏催生城市生态环保创新的有效机制。生态环境建设融资难的根源也并不是缺资本，而是难以吸引资本。要催生这种创新，必须要有有力的激励机制，让生态环保创新能够有利可图。

第一，建立对政府官员评估的新机制和新标准。这些机制包括新的官员奖惩措施和面向过程的考核指标，比如摒弃“经济增长作为政府绩效评估的唯一标准”，建立“终身问责制”。一个正式的评估体系的建立不仅能够评估地方官员在各自管辖范围内的环境绩效，并可能成为他们优先推动环境保护的动力，这也将有助于明确责任和建立问责制。

第二，针对循环城市理念所强调的公共服务、资源效率、生态修复等领域，可以适时放开市场准入，推进投资主体多元化，完善价格形成机制等，引进新的和替代性的融资机制以在局部范围内调动金融资源。包括公私合作伙伴关系(PPP)、私募融资等。同时建议改进公共资金分配方法(例如参与式预算方案)。适当条件下也可以在市域范围内采用创新性和地方性的税收制度试点，如碳税、垃圾税或污染税以及其他财政或税收为基础的机制，以保证相对于资源密集型的项目来说污染较少的项目能够更加受到青睐。

第三，大力支持绿色科技研发，围绕智能和高科技解决方案而发展的城市经济将是循环城市的重要组成部分。急需发展和扩张的重要技术领域有：可再生能源、能源效率提升、废弃物管理与回收、交通运输管理、都市农业、生物修复、可持续绿色建筑等。

(三)加强城市资源环境标准、准则的制定

首先，部分城市可以尝试建立操作性强的城市资源环境建设标准或指南，明确实施资源环境规划和建设的具体工作细则、范围、内容、职责分工、评价标准、程序和方法等，使资源环境的规划和建设更加制度化、规范化。其次，应尽快对城市环境建设立法，使环境建设有法可依。依据我国现行的法律法规与制度准则，借鉴西方发达国家的成功做法，尽快制定与国际标准趋同的、有中国特色的资源环境规划建设准则，使城市环境的标准规定全面、操作性强、应用广泛，避免随意性、片面性和局限性。第三，建立环境审计制度。可以参考最高审计机关——国际组织资源环境审计委员会的《从环境视角进行审计活动的指南》等资料，建立适合于我国的资源环境操作规程与作业方法，其内容应考虑资源环境审计的基本技术标准和评价指标，并考虑环境财务审计、环境合规性审计、环境绩效审计、环境风险评估等方面。其中的评价指标应从不同的审计对象与审计目标出发，分别建立水污染、大气污染、土壤污染、固体废弃物污染等审计评价指标体系。

(四)实施开放发展策略，吸引全社会积极参与

一方面，有力的领导和强烈的发展愿景还需要辅以宣传、教育和良好的沟通才能促进落实。另一方面，城市居民不应只是循环城市发展的受益者，他们也应参与到规划管理过程中。同时，广泛的民众支持也会让循环城市发展的宏大目标更容易实现。

吸收所有主要利益相关者参与规划过程有利于考虑多样化的诉求，这已被证明是有利于可持续发展的。除了让那些积极主动的群体参与进来，循环城市发展的领导者们还应该有意识地接触那些通常被忽视的弱势和边缘化群体。例如，残障人士也应被考虑列入利益相关方参与社区规划过程，他们的特别需求和权利也应在最终的方案中得到体现。同样，移民群体、特别是农民工群体比重较大的城区，相关发展规划的设计也应该适当考虑他们的想法。公众参与城市改造与发展会形成一个正反馈系统。那些对自己城市感到自豪的居民会感受到更强的主人翁地位。有了这种情感上的“收获”，当地居民会更加投入地参与到改善自身生活环境的过程中来。

(五)加强城市部门及区域间协调

城市系统是个多要素相互交织的网络，某一点的改变可能会影响整个网络的变化。资源问题不仅超越城市边界，其与外界的广泛联系更涉及到很多个城市部门。而在单一部门范围内考虑任何问题都会是低效的或者远远不够的。循环城市就是要放弃封闭单一的方法，综合考虑多种资源利用系统，跨部门寻找资源利用的最佳方式。

一种方法是建立专门的机构或办公室来协调不同部门之间的利益冲突，并寻求综合性发展战略，促进跨部门的规划、实施和协同增效，实现统一行动。构建部门之间的伙伴关系以及采用更综合的办法不仅有利于解决城市发展中的问题，也有利于推动创新，大部分的创新和创造性的想法得益于自由思考和跨界合作。我们建议创建正式的、制度化的平台以促进和协调跨部门的合作。同时，城市的循环发展也要求跨区域的合作。比如在水资源的管理与供应中，就必须要考虑整个流域的情况，这就要求城市当局与周边更大区域的管理机构进行沟通。加强地方、区域以及中央政府之间的沟通与协调也有利于推动从国家层面出台激励性城市发展政策，鼓励更多的地方机构采取大胆的行动或实施改革措施。国家层面的管理在城市发展中的重要作用值得肯定，但同时也可以适当地推动分散化管理。循环城市发展中的高效治理遵循辅助性原则，即提倡政府将部分权力和职责下放至能够有效履行此种权力和职责的最低管辖层次。

(六)进一步加强国际合作

优秀的解决方案及其实施通常是由广泛的合作和开放的对话所促成。全球的城市都在以日趋开放的心态，与其他城市分享他们的问题、挑战与解决方案，中国城市也应积极加入进去。当前，促进城市与城市之间合作交流的平台已经很多，各地政府部门应该有选择性地支持这种平台的建设。例如，许多中国城市和世界其他城市结成姐妹城市，这种联系可以用于加强知识交流或者是促进建设性的竞争。前面提到的联合国的平台与倡议，包括近期举行的人居Ⅲ会议，都可以作为中国城市展示形象、分享经验和交流学习的机会。

1.仇保兴：《城市生态化改造的必由之路——重建微循环》，《城市观察》2012年第6期。

2.格林斯坦等著，丁成日等译：《循环城市：城市土地利用与再利用》，商务印书馆2007年4月版。

3.国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组：《中国特色新型城镇化建设路径》，《行政管理改革》2014年第4期。

4.国务院：《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见[国发(2016)8号]》，2016年02月06日。

5.国务院办公厅：《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见[国办发(2015)75号]》，2015年10月11日。

6.李伯华、何清华、刘沛林：《循环城市建设的动态测度及实证研究——以衡阳市为例》，《生态经济》2010年第12期。

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9.唐双成、罗纨、贾忠华、袁黄春：《西安市雨水花园蓄渗雨水径流的试验研究》，《水土保持学报》2012年第6期。

10.王雯雯、赵智杰、秦华鹏：《基于SWMM的低冲击开发模式水文效应模拟评估》，《北京大学学报(自然科学版)》2012年第2期。

11.邢薇、赵冬泉、陈吉宁、王浩正：《基于低影响开发(LID)的可持续城市雨水系统》，《中国给水排水》2011年第20期。

12.张彪、谢高地、薛康、王金增、肖玉、张灿强：《北京城市绿地调蓄雨水径流功能及其价值评估》，《生态学报》2011年第13期。