城市功能疏解与疏散化阶段的来临

2017-01-09文张强

北京观察 2016年3期

关键词：小城镇人口中心

文张强

城市功能疏解与疏散化阶段的来临

文张强

北京市提出自“十三五”时期加快转变城市发展方式，笔者以为其中的一个关键性内容，是确认在新的发展阶段应以疏散化或郊区化作为主要的空间发展战略。

北京市的城镇化进程已经从“向心集中”阶段转入了“离心疏散”阶段

离心疏散

京津冀协同发展规划纲要提出了从中心城向外围疏解非首都功能、同时降低中心城人口占全市比重的要求。这个要求实际上是在中央层面承认了北京市的城镇化进程已经从“向心集中”阶段转入了“离心疏散”阶段。2014年，北京市地区生产总值当中的非农产业比重达到99.3%，城镇人口占常住人口的比重接近86.4%,人均地区生产总值超过1.6万美元，这些统计指标标示着北京市已经达到了高度城镇化水平。从“向心集中”转向“离心疏散”，是与这种高度城镇化水平相适应所必然出现的客观趋势。

所谓“离心疏散”就是从原来“从乡到城”单向流动的城镇化，演变为城乡“双向流动”的城镇化。对于这种现象，国外的研究者区分了“郊区化”和“逆城市化”这两个用语。郊区化属于城市化地区内部从中心市区向外围郊区的分散过程，也称为“去中心化”或“疏散化”（decentralization）；逆城市化属于城市化地区向非城市化地区的分散过程，也称为“去集中化” 或“分散化”（deconcentration）。

在先行工业化国家，这种离心疏散是通过市场经济机制作用和政府适当引导实现的。其动因是：中心地区与外围地区、大都市区与非大都市区相比较，各类生活生产成本与交通成本之间的关系发生了变化。在最早出现大规模郊区化现象的美国，20世纪50年代首先出现的是低成本和较好人居环境的“居住郊区化”，然后依次出现过生活服务业的郊区化、制造业的郊区化、生产性服务业的郊区化，乃至大公司总部的郊区化。从1950年到2000年，美国大都市区的人口从0.85亿增加到2.26亿，其中中心城市人口的比重从59%下降到38%，郊区人口从41%上升到62%，也就是说大都市区人口增量有将近四分之三流向郊区，形成了美国人口多半居住在郊区的大格局；在美国13个大都市区内，写字楼的分布只有38%集中在CBD，26%集中在次中心，36%分散在其他地区；从都市区内的通勤情况看，在中心城市内占29%，从郊区到中心占19%，在郊区内占44%。总之，无论从人口和居住来看，还是从产业和就业来看，当代的美国与其说是“城市化国家”不如说是“郊区国家”。因此有人说，20世纪是一个“郊区的世纪”。

美国的郊区化道路也存在引以为戒的教训：一是缺乏对于城市增长边界的控制，导致城市景象蔓延；二是土地城市化扩张速度大大快于城市人口增长速度，城市土地利用不集约；三是城市边缘农地的大量丧失。欧盟国家汲取了城市蔓延式郊区化的教训，走出了另外一条被称为“绿色城市主义”的郊区化道路，主要是控制中心城市的增长边界、保护乡村和农业用地、保持以中小城市为主的格局，在很大程度上避免了城市蔓延及其产生的负面问题。目前我国对“郊区化”的提法持慎重态度。有人认为不应鼓励而应严格控制郊区化，有人认为必然出现，因此应容许郊区化。对于北京是否出现了郊区化现象也存在着不同看法，有认为北京早已进入了郊区化阶段，也有认为至少在“十五”时期还没有表现出明显的郊区化趋势。

笔者认为，应区分作为客观趋势的、作为发展道路的和作为政府政策的三个层面的郊区化。从趋势层面看，郊区化是大城市地区城镇化必然经历的一个阶段，也是高度城镇化条件下成为显著特征的一种现象，它的出现不依人们主观意愿允许不允许，回避甚至否认这种趋势的后果，就是对这种趋势的来临缺乏必要的理论准备、认识准备、政策准备和制度准备，从而导致外围建设混乱无序和矛盾丛生。在郊区化的道路选择上，应尽量避免负面效应，探索适合中国大城市具体情况的道路。承认客观趋势、选择正确道路，才能使疏解中心功能的方针政策富有成效。

让郊区发展真正成“化”

郊区化的根本作用在于通过发达的中心城市各种要素外向扩散，最终导致区域发展缩小差距、走向均衡的结果。这个趋势和结果，与消除地区之间、城乡之间差距的基本要求是一致的，与城乡发展一体化的总体方向是一致的，与缓解“城市病”和“农村病”的迫切需求是一致的，与根本解决“三农”问题、实现农村复兴和农民富裕的长远目标是一致的。京津冀协同发展规划纲要对于疏解中心功能的要求，是党中央对于北京发展现实的科学反映与顺应。为了落实纲要，有必要全面地认识传统郊区化现象的利弊，创建与我国国情和北京实践相适应的“郊区化”理念，让郊区发展真正成“化”，做到趋利避害，借势发力。

实现因势利导，需要更加明确城市发展空间战略，把疏散化作为城市发展方式转型的重点。北京市提出自“十三五”时期加快转变城市发展方式，笔者以为其中的一个关键性内容，是确认在新的发展阶段应以疏散化或郊区化作为主要的空间发展战略。笔者在“十二五”规划之初提出的建议是：进一步明确“严格控制中心、振兴和保护乡村、在郊区城镇和都市圈寻求发展”的空间战略。这个战略观念的实质是以市域的外围地区为发展建设的重点。严格控制中心城的建设，改变不断求新求变的追求，走向精细化经营管理和稳定成熟；在保护的前提下建设发展外围乡村地区，防止村庄和农田被大量蚕食，将新农村建成为具有农业、生态、休闲等多功能的更加宜居的和具备城市化治理功能的新型社区；拓展小城镇功能，使郊区城镇更多地疏解和承担中心城的功能，成为城市发展的主要空间。

实现因势利导，需要尽快实现将全市发展建设的重点从中心转向外围，大力度地调整城郊资源配置格局，高强度地加大对于郊区发展建设的资金、政策等投入。应当看到，京津冀协同发展所产生的效应，一方面是全域内的基本公共服务均等化，逐步缩小地区间和城乡间的发展差距；另一方面是形成新的增长点，保持发达地区持续发展的贡献力与带动力。在北京中心城更多承担首都政治中心等功能的条件下，唯有将经济发展的功能更多地由外围地区来承担，才能替代中心城经济功能弱化而可能造成的增长滑坡。如果不能抓紧尽快改善郊区城镇和乡村的发展基础、发展环境、发展条件，势必会严重制约这一地区的经济崛起。

实现因势利导，需要加快改革步伐，加强必要的制度和政策供给。一方面应以“新三起来”为突破口加快改革。“新三起来”解决的根本问题，是面向城市要素来整合农村资源，提升对于城市功能的承载功能。应加快郊区农村不动产存量资源的资产化改革，在确保农民权益和集体经济利益的条件下，允许城市要素更多地进入远郊城镇和农村地区，加速城乡融合，促进协同发展。另一方面还应通过调整、改革与创新，加强对于郊区发展增量条件的必要保障。按照京津冀协同发展规划纲要的要求，城六区常住人口占全市人口的比重到2020年应下降15个百分点；换言之，在市域范围内常住的外来人口基本上应由外围来承载，也就是说，远郊地区的承载功能须在现状基础上再翻一番。因此，按照郊区承担人口、功能、经济增量等重大任务，调整城郊之间、城镇之间发展要素的配置，落实发展空间势在必行。

让城市要素更多地进入远郊城镇和农村地区

解决郊区小城镇发展瓶颈

如果以上分析不错，笔者不揣冒昧地提出以下建议：

一是在“十三五”时期应以分担中心城功能疏解作为郊区工作（包括土地利用）的重要任务，确定分担疏解功能的规模和格局，相应调整原有定位，保证区域定位与承载能力规划建设相匹配。整体上提速郊区基础设施和其他基本公共服务的规划与建设，提速缩减城乡之间生产生活条件的差距，全面提升外围地区对于城市功能的各种承载力。

二是应制订分区经济发展与资源配置目标。依据功能区的划分，对城镇化、生态化、乡村化等不同前景的地区予以相应区域分工，根本改变各地区都被迫追求经济增长速度的动力机制。平原发展地区应以高于全市增长的速度安排产业发展，争取在一个时期内使外围10区的经济总量从目前占全市25%提升到50%；山区应以限制或禁止的要求控制增长速度，通过统筹发展区与涵养区的分工来保总体稳定与增长，实现在疏解中提升，在调整中形成新增长点，在重心转移中实现居业协调，使外围的产业发展规模与那时的人口规模相适应。

三是为保证郊区在疏解中实现加快发展、区域协调，应以新城和小城镇为重点部位拓展发展空间，特别是全面放开小城镇建设，改变资源配置偏向重点而限制了更多有条件地区发展机会的做法。适应功能、产业、人口从向心集中到向外扩散的变化，充分利用轨道交通、高速公路等多种快速交通方式崛起和汽车、网络社会所提供的条件，在建设新城的同时，把小城镇作为发展产业、增加就业、疏解人口、提供服务的战略空间加以重视，逐步使小城镇更多地拥有与中心城近似的义务教育、公共卫生、科技推广、生活服务、基层治理、社区工作等发展环境。调整“镇”的发展建设定位，从偏重面向农村的功能转向同时注重面向城市的功能，加强面向城市的分担疏解功能，将城市产业链从中心城、新城延伸到小城镇，根据各类产业不同的区域意义建立不同等级的产业聚集区，力求使小城镇与中心城的高端产业联为一体，让高端化、总部型的新经济体在郊区城镇发展壮大；承担城市人口离心疏散和乡村人口向心集中的双向聚居作用，促进远郊居住人口聚集地的勃兴，造就更多人口就地居住、就地就业的居业结合。处理好“镇”与“村”的关系，从偏重行政中心建设转向同时注重区域建设。按照党的十七大、十八大反复强调城乡发展一体化所蕴涵的基本公共服务均等化等理念，改变资源配置偏向重点而限制了更多有条件地区发展机会的做法，将现行体制下的乡、镇与村庄结合起来统筹安排，聚力于那些区域、乡镇域的经济隆起点，将部分具备条件的农村居民点纳入城镇型社区建设范围，将城镇建设和新农村建设融为一体，将建设的重点放在普遍改善村镇基础设施和公共服务，使各类居民点拥有同等的生活条件水平，防止人口过度流动和乡村地区凋敝，减少因大量迁并而造成更多的经济损失和社会矛盾。

参考一些具有典型意义的先行工业化国家有关城镇人口集聚规模标准，如果能够将人口在1000人或2000人的乡村居民点看作是“城镇式社区”，在北京远郊地区，常住或户籍人口在2000人及以上的村庄约有550个，超过1000人的村庄共计有1498个，这些村庄实际上具备了按照城镇配置公共服务设施的人口规模。值得注意的是，这些村庄涉及户籍人口超过230万，常住人口超过320万。如果能够在基本稳定城乡格局的基础上，加强基础设施和其他公共服务条件建设，就有可能形成村群化规划建设、多样化景观形态、宜居化生活条件、精细化社区治理的小城镇，以便捷的城乡服务网络，带动全域公共服务和建设水平普遍提高，并从根本上舒缓各副中心和新城的人口压力，为远期格局优化奠定基础。

适应城乡关系格局和任务的变化，按照郊区承担人口增量、功能增量、经济增量等任务落实各种保证条件，特别是应针对目前普遍存在的突出问题，切实解决好小城镇发展建设面临的国有建设用地指标不足和二元土地制度障碍等深层问题，从实际出发调整建设用地资源配置，相应地增加郊区小城镇的人口规模和建设用地，而不宜各级各地统统都实行上下一般粗的“瘦身”，做到使外围地区承载功能有空间、有能力、有动力。