中国区域产业结构调整面临的困境及对策

朱品品

【摘 要】 区域产业结构调整是促进产业结构优化、提高区域竞争能力、推动中国经济发展的重要方式。近些年来，中央政府出台了多项文件，但是区域经济冲突问题仍然是中国经济发展中面临的阻碍。区域政府为了提高利益，盲目进行产业发展，导致了大量的重复建设，造成资源的浪费。为了解决这一问题，需要采取几个方面的措施：出台新的政绩考核制度；完善财税体系；加快协调立法；提倡市场主导等。

【关键词】 区域产业结构 重复建设 市场导向

一、引言

要素是区域产业的基本构成，其配置情况直接决定了区域产业结构的合理与否，进而影响区域经济发展。从全球范围来看，不少发展中国家在经历经济演变的同时，均存在不同程度的“区域产业结构趋同”问题。从经济学上来说，由市场自发导致的趋同现象存在时间相对较短，而随着要素的自由流动和自发性配置，产业结构最终将调整至最优状态。但如果政府以不合理的手段干预区域产业发展，这种趋同现象不仅不会消失，而且还会在很长的时间内负面影响区域经济的正常运行。

随着中国经济由计划向市场转变，期间市场制度的不完善导致了市场资源配置作用的低下，甚至产生了市场失灵问题。最直接的表现就是区域政府为了利益的发展，盲目地发展高新技术产业，这种情况的长期存在，使得区域产业重复建设严重，同中央政府的产业结构调整目标背道而驰，这给当前中国经济发展造成了很大阻碍。因此，中央政府也出台了相应政策来调整产业结构，但得到的结果并不理想。而区域产业结构对于区域乃至整个国家的竞争力都有着很大的影响，已经被列为重大议题，并被提升到国家战略层面。当前，弄清产业结构中存在的问题，探求解决路径，是中国经济发展中需要重点关注的话题。

二、区域和国家产业结构调整的协调

作为国家产业结构调整战略的一部分，区域产业结构的调整与优化问题可以从以下两个方面来解读：一是认可区域存在着相对优势，从而从比较利益角度去看待区域产业结构的合理性；二是站在宏观层面上协调区际关系，追求国民利益的最大化。与整个国家的产业结构调整相比，区域产业结构的调整在于如何理顺区域经济和国家经济之间的发展关系，最大限度地实现二者的良性互动，无论在微观层次还是宏观层次上，最终获得产业结构的优化成果。虽然区域经济发展和国家整体经济发展是统一的，但是两者在一定条件下又存在着政策颁布与落实之间的矛盾。因此，要实现区域产业结构优化，首先要解决区域和国家的政策协调问题，各区域应该遵循国家总体产业政策导向，继续扶持本区域优势产业，保持比较优势。其次，开展区域合作，加强区域间的政策协调配合，在制定区域产业发展规划时，充分考虑个区域间的优势产业，建立与发展相关优势行业产业链，形成合理的产业分工，尽可能降低无序竞争程度，减少区域产业结构重复。

三、区域产业结构调整中面临的问题

虽然理论如此，但在中国的产业结构调整中始终存在着区域与国家产业结构、区域与区域之间的产业结构的冲突，在本质上就是区域经济的冲突，从而导致了整个国家产业结构调整面临着很大的困难。在中国发展历程中，先后发生了三次大的区域经济冲突，区域经济冲突的特点是很明显的，如重复建设、原料大战、市场封锁、价格大战等。尽管每一次区域经济冲突虽然发生的背景都不一样，但共同点是每一次发生的范围更大，影响力更深远，对国民经济造成的冲击也更大，从而恢复到原来的状态的难度也越来越大。以下主要从2002年开始的第三次的区域经济冲突分析。

（一）市场份额的争夺激烈，地方保护主义严重

前两次区域经济发展冲突中重复建设等特点可能会出现，但不是同时存在，而这一次的冲突因为市场发生了变化，所以很大概率会都出现，这表明在此次冲突中，市场份额的争夺会比前两次激烈很多。就拿2005年5月某省政府下达的意见来说，其具有严重的地方保护主义，它主要是支持当地汽车公司的发展，而对外地公司发展进行一定程度的限制。比如说，“县级以上的单位，经过批准后，购买汽车时需要按规定首选当地生产的汽车，而对于外地生产的汽车则需要加收一些额外的费用”。表面上看这对区域的经济发展有很大的促进作用，但是实际上，极有可能会引起新一轮的区域间汽车市场的危机，这样的政策对别的区域发展会造成很大的危害，而区域之间的联系又是必不可少的，所以最终该区域不可能取得预期的效果。这样的情况不仅是在一个区域发生，在汽车生产的大部分地区，都存在着多多少少的地方保护政策。

（二）区域经济冲突趋于复杂化

在前两次的区域经济冲突时，中国的对外开放程度还不够，所以外资进入有限，而在这次，中国的国际形势已经发生了巨大的变化，所以外资的大量进入会使得区域经济冲突呈现出国际化的特点。就拿铁矿石产业来说，中国是最大的进口国，但是一直没有价格主导权，国内很多地区都在重复建设钢铁企业是一个很重要的原因，他们为了争夺材料，竞相抬价，导致区域经济发展受阻。

（三）重复建设涉及的行业发生变化

继传统行业的重复建设，经过中国近些年的飞速发展，高新技术行业的重复建设也逐渐显现在人们面前，以电子信息技术、互联网、生物医药等为代表的重复建设愈来愈多。全国出现了高科技建设的浪潮，以“硅谷”来说，中国至少就有十几家，而在其中，这些区域为了提高竞争力，不顾地区的优势产业，盲目地进行硅谷产业建设，最后不仅达不到预期的目的，甚至影响了原有的优势产业建设。

学术研究者对区域产业结构趋同这样的问题很是重视。根据相关机构提出的相似系数计算方法，在长三角区域，上海、浙江和江苏的相似系数均高达0.8左右。这样的数据说明三个区域之间的产业结构相似度十分严重，而城市之间的产业结构更是趋同。比如江苏省的苏州、无锡、常州三个市来说，三个城市的主导产业和比例基本一致。

而由于产业的趋同性和过度的重复建设，必然会出现恶性竞争的情况。曾经长三角发生过的“蚕茧大战”等事件，在其中产品竞相降价销售，这对产业的正常发展产生了恶劣的影响。在外资方面，各区域都争相实行政策优惠，低价出卖土地，甚至是无偿出让土地，补贴资金和降低税收从而倾销。长期以往，各区域都无法实现很大的利益，反而是不能发挥各自的优势，导致了整个国家产业结构的混乱，经济发展滞后。此外，这还加深了中国原材料稀缺和加工能力过剩的矛盾，使得市场体系形成的难度增大。

许多相关学者通过对大量的数据分析，得出了“弊大于利”的结论。这些弊端主要是分散了生产，降低了规模经济所带来的规模效益；各区域的产业专业化水平低下，不能够实现利益的最大化；区域间结构性矛盾增大。区域之间的盲目竞争，迫使各区域建立保护措施，这样会影响结构效益。所以，这样的形势下，中央政府会面临着很大困难，重复建设会影响到区域内产业结构的调整，进而对区域经济和国民经济都产生影响，但是中央政府的政策在一定程度上会遭到地方政府的抵制，导致国家产业结构调整受到限制。

四、区域产业结构调整的政策建议

当前，中国区域产业结构调整过程中遇到很多困难，为了解决这些问题，实现产业结构的优化，真正达到产业结构的良好调整目标，需要采取以下几个方面的措施。

（一）出台全方位的干部绩效考核制度，树立全面的政绩观

在中央政府加大宏观调控的力度，推动产业结构调整的大背景下，一部分区域政府依旧存在着严重的跟风现象，开发热、房地产热等盲目开发现象层出不穷，尽管知道是重复建设，也依然继续这样，根本原因是因为区域政府的传统政绩观，传统的政绩观是一味地追求“经济增长”，盲目攀比，过度追求区域经济的发展。从而，一些区域的政府得到了巨大的利益，但是国家初始的宏观政策目标却无法很好的实现。所以，要解决这个问题，还是需要从本质出发，倡导良好的政绩观，出台新的绩效考核制度，规范政府的政策。

用全面的观点看政绩，是要看经济指标，还要看社会指标和环境指标等等；既需要注重城市发展，也应该兼顾农村发展。总的来说是要用可持续性的眼光去看待发展，不能一味地追求经济的发展。用实际的观点看政绩，就是注重实践，而不是理论层次，各项政绩需要能够经得起实践的检验。用群众的观点来看政绩，就是要听取群众的意见，全心全意为人民服务，最终实现人民利益的最大化。

（二）完善财税体制，推动要素合理流动

税制政策规定了企业只能在注册地缴纳相关税费，因此，为了吸引大企业进入，区域政府就争相出台各种优惠政策，拉拢大企业，造成了重复建设。而对于招商引资扩大税源，则成了区域政府的重视事情。很多区域只要有资源，他们就会大肆利用引资来建设，而这样盲目建设，结果自然会忽略效益问题，最终导致了资源的不合理配置，区域的经济利益也没有提升。

另外，当前资源价格体系的格局也不够合理，资源的定价一般由政府决定，政府间接主导着资源的配置情况，资源价格过于低下，这就造成了稀缺资源很充足的假象。在行业发展中，资源性产品价格所占比重很小，比如资源性产品与制造业产品及服务业产品之间的比价关系不合理。这样就会导致低价格资源被严重浪费，依靠这种资源的工业项目会逐渐增多；而占据忧伤资源的企业也会去追求盈利高的制造业和服务业产品，区域企业争先恐后地进行重复建设导致了一些产品供大于求，市场经济紊乱。

因此，政府需要尽快完善财税体制，深化改革资源价格体系，推进要素合理流动。首先，明确中央政府和地方政府的权利和职责，让地方政府保持着规范的收入。同时，政府所推行的税收政策要促进区域产业分工，地方要明确自己的优势产业，充分发挥能动性，实现区域利益的最大化。而资源价格体系的深化改革在于建立能够反映市场供求关系的资源价格体系，弄清资源性产品之间、资源性产品与加工制造业及服务业之间的关系，推进要素合理流动，实现资源的合理利用，各区域的优势产业发展到最好。

（三）通过立法来促进产业政策的实施

近些年来，国务院已经出台了几个相应的消除地方保护的文件，可是所达到的效果并不好，其中主要的原因就是，没有有力的法律保护，缺乏相应的惩罚措施，所以区域协调立法刻不容缓。

区域协调立法的目的是规范区域政府竞争行为。区域政府竞争是事实，但区域政府竞争的正效应和负效应也都是事实。如何趋利避害，实现利益的最大化是我们需要考虑的。我们要完善相关制度建设，协调处理好中央政府和区域政府之间的利益关系，努力让区域政府之间既竞争又合作。既在软环境方面，又在硬环境方面进行协调，通过在这两方面进行有效的协调，维持好区域政府竞争的秩序，推动区域经济的共同发展。

（四）利用市场机制引导区域经济发展

长期以来，中国的经济发展一直在行政区划的框架内。作为代表性的珠三角区域发展模式，以各自的行政区划为标准，没有形成优势互补的产业布局，影响了统一市场的形成，还造成了大量的重复建设，资源浪费严重。

由于在行政区划下，区域经济发展存在很多问题，所以在今后的区域经济发展规划中，应当尽量走出行政区划。坚持以市场为主导，努力让市场发挥出最大作用，这是实现产业结构优化的一个重要举措。随着市场化的深入，产品服务价格的放开，生产要素市场的建立，社会保障体系的形成，这些改变都影响着我国资源配置。我国正在由单纯的政府导向转为政府与市场共同导向的产业结构方向。从近些年来看，产业结构调整中市场机制发挥着越来越大的作用。一个是在市场产品供大于求的时候，企业产生了调整产业结构的压力和动力，另外一个是在国家的宏观调控中，完善的市场标准体系，本着推进产业结构调整的目的，运用经济政策，提供了一定的制度规范。因此，市场在产业结构的调整中起着很重要的作用。我们要坚持市场为导向，充分利用市场的力量实现竞争，又要利用市场的约束机制来稳定产业结构，促进优胜劣汰，加快产业结构调整的速度。

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