省级政府责任清单的两种模式及其启示

2017-01-05赵勇

天津行政学院学报 2016年6期

赵勇

摘要：省级政府责任清单可以分为独立型工作职责和联单型责任追究两种模式。两种模式在价值取向、呈现形式、运行载体等方面表现出不同的特征，同时也各有优点和缺陷。省级政府推进责任清单制度取得了一定成效，但也存在权威性不够、操作性不强等问题。从学理层面看，推行责任清单制度需要在明晰目标定位和明确责任内涵的基础上合理设计责任清单包含的具体模块。省级政府进一步推进责任清单制度可以着力于内容、形式、载体等方面，提升责任清单的科学性、权威性和可执行性。

关键词：

责任清单；独立型工作职责；联单型责任追究

中图分类号：D630文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）06-0003-07

中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》强调指出：“要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。”[1]探索形成与权力清单相适应、相配套的责任清单是进一步推进政府管理清单式改革的重要举措。很多地方政府在建立权力清单的基础上加快推进责任清单制度建设。目前，除甘肃外，各省、直辖市、自治区都已在政府网站上部分或全部公开责任清单。然而，各个省级政府的责任清单在价值取向、呈现形式、运行载体等方面表现出一定的差异。本文在梳理现有全国各个省级政府责任清单、分析其特征的基础上，结合理论的研究，探讨了完善责任清单制度的路径选择。

一、省级政府责任清单的两种模式及其特征

（一）省级政府责任清单的两种模式

划分责任清单的重要标准在于对行政责任的分类。理解责任清单首先必须把握和厘清行政责任的概念，费雷德里克·莫舍曾经说过：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”[2]（p.62）按照《汉语大词典》的解释，“责任”的含义有：（1）使人担当起某种职务和职责；（2）分内应做的事；（3）做不好分内应做的事，因而应该承担的过失[3]（p.9）。简言之，任职、分内事、因过失而受查处是责任的基本含义。英语世界中对于责任有“Responsibility”和“Accountability”的区分：Responsibility更多指向行为者，侧重于主观性；Accountability更多指向行为者的行为和状态，偏重于客观性[4]。大致而言，Responsibility主要指使人担当起某种职务和职责，强调工作职责的描述，Accountability则主要对应于做不好分内应做的事而应该承担的过失。与此相适应，责任清单包含的行政责任应当包含上述方面：强调“分内事”就需要对工作职责进行描述；重视“做不好分内应做的事而应该承担的过失”需要明晰责任主体、责任承担标准以及责任追究的程序。

基于上述行政责任概念的区分，形成了地方政府责任清单的工作职责型和责任追究型两种取向。前者侧重于描述行政机构的主要职责，如浙江省、河北省、山东省①；后者侧重于明晰责任追究的标准、依据和程序，如安徽省、云南省、青海省、上海市、重庆市。这种差异特别体现在各个省份责任清单的具体模块设计上（参见表1）。

与此同时，与权力清单的结构关系构成区分责任清单的另一个标准。责任清单的编制，重在明确政府部门的职责范围、理顺职责关系、明晰政府部门及其工作人员的过错责任。权力清单和责任清单是紧密相连的。当然，从中央的具体要求看，权力清单和责任清单需要各有侧重。从呈现形式看，地方政府责任清单可分为独立型（如浙江省、河北省、山西省）和联单型（如安徽省、天津市、重庆市、陕西省）。独立型责任清单是将责任清单与权力清单分开，形成独立的清单；联单型责任清单是将责任清单与权力清单合并，通常是一张表，包括责任清单和权力清单两方面内容，有地方政府将之概括为“一表两单”。

基于对行政责任的不同认识，以及责任清单和权力清单的结构关系，可以将现有的省级政府责任清单分为独立型工作职责和联单型责任追究两种模式。

（二）两种模式的主要特征

首先，从价值取向看，联单型责任追究模式以责任追究为主要取向，而独立型工作职责模式以描述工作职责及分工为主要取向。联单型责任追究模式以责任追究为主要取向，体现了责任中的“Accountability”，也就是“做不好分内应做的事而应该承担的过失”方面。在内容上包括责任事项、追责情形等模块，这种做法的好处是有利于执行、考核和问责，典型省份是上海市、安徽省。从安徽的情况看，截至2014年底，安徽省针对保留的行政权力，共编制1.2万条责任事项、2万条追责情形，在反复查找十万余条相关法律法规和党纪政纪基础上，明确列出三万余条法律法规条款依据[5]。当然，这种模式也存在一定的缺陷，主要在于以下几个方面：清单编制过程相对不易，尤其是在如何找到责任追究事项、追责情形以及追责程序的法律依据方面有一定难度；清单编制的工作量比较大；部分政府工作人员由于害怕承担责任，对这种责任清单编制有一定的抵触情绪。

独立型工作职责模式强调描述工作职责，这种模式体现了责任的“Responsibility”，也就是“分内事”方面。具体而言，一些省级政府设立了主要职责和协同责任模块以体现责任的“分内事”：一方面，描述部门需要承担的主要职责；另一方面，梳理部门与部门之间的权力边界，明确协同主体、方式和方法，明晰部门之间的协同职责。这种责任清单模式的典型省份是浙江省。通过分析可以发现，

浙江省责任清单主要以“三定”方案为基础，形成了包括“部门职责”、“与相关部门的职责边界”、“事中事后监管制度”、“公共服务事项”等模块的责任清单。例如，浙江省发改委的职责包括：组织编制和实施全省国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划；负责规划体制改革，建立健全发展规划体系；等等②。该模式的优点是对政府部门职责有总体的规定和描述，为责任追究提供了基础性条件，可以很快形成并公开。这些责任清单基本上是“三定”方案的翻版和拓展，但在可执行性、可考核性上略显不足，同时面临如何实现与权力清单衔接配套等重要问题。

其次，从呈现形式看，独立型工作职责模式强调责任清单的独立性，而联单型责任追究模式将责任清单和权力清单合二为一，重视两单的衔接和配套。联单型责任追究模式将权力清单和责任清单统一编制，形成一张清单，这种做法的优点是解决了权力清单和责任清单的衔接问题，由传统的“针对部门讲责任”转为“针对具体行政权力讲责任”，通过责任清单将每项行政权力所对应的责任细化到条、落实到款③。但同时面临的是如何保持责任清单的独立性问题。独立型工作职责模式将权力清单和责任清单分开，形成不同清单。这种清单对行政权力和责任的描述和规定比较清晰，但存在如何实现两个清单的衔接问题。如浙江省发改委的责任清单包括25项、95条；而权力清单包括“省级保留权力”52项（其中包括行政许可权4项、行政处罚权25项、行政确认权5项、行政奖励权2项、其他行政权力16项），“市、县（市、区）属地管理权力”6项，“共性权力”8项，“审核转报事项”21项④。可以看出，权力清单远比责任清单规定的条款要多，这就产生了权力清单和责任清单的衔接配套问题。

最后，从载体看，两种模式都通过建立电子政务平台来公开责任清单，为推进责任清单提供了重要的技术支撑。在运行方式上，联单型责任追究模式重视公开。以安徽省为例，电子政务平台主要包括政府权力清单运行、公共资源交易监管、涉企收费监管和公共信用信息共享服务四个子平台，在政府权力清单运行子平台中涉及责任清单的公开。当然，这种公开较少涉及动态的权力运行和流程再造，且责任清单的公开主要涉及省级政府部门行政责任，尚未实现市、县等基层政府的全覆盖。相比之下，独立型工作职责模式更强调集约化和共享性。从浙江的实践看，在覆盖范围方面，政务服务网公开的责任清单既涵盖省级政府部门，也包括11个设区的市级政府和90个县级政府，基本实现了各个层级的全覆盖；从运行模式看，浙江以政务服务网为支撑，以责任清单梳理为基础，以行政相对人的需求为核心（设置民众意见和建议环节），将与责任清单相关的行政审批办理时限、行政流程、行政职责范围等方面集中进驻，网上服务集中提供，数据资源集中共享，通过引进信息化手段促进行政机关严格按照法定权限和程序履行职责。

二、省级政府推行责任清单制度的现状

（一）省级政府责任清单制度建设取得的进步

责任清单的两种模式是观察省级政府责任清单现状的重要窗口。透过两种模式的梳理可以发现，省级政府在责任清单方面已经做了有益的尝试，取得了一定的成效。第一，充分体现了倒逼地方政府自身进行改革的总体要求。责任清单的梳理和形成将行政权力和行政责任严格界定在法律、法规、规章范围内，倒逼各个政府部门切实理顺职责关系，为进一步加快政府职能转变、完善监管和服务夯实了基础。第二，结合自身特点探索形成了责任清单模块，为基层政府责任清单的梳理和形成提供了标准和依据。第三，初步探索形成了梳理责任清单的一般流程，对推行责任清单制度过程中存在的风险点和难点有了比较清晰的认识，为责任清单制度的全面推行提供了经验和借鉴。第四，探索建立了责任清单的信息化平台，为完善责任清单制度提供了重要的技术支撑和支持。

（二）省级政府责任清单制度建设存在的不足

在推进简政放权改革的过程中，责任清单制度的推行离法治政府建设的要求和民众的期盼尚有差距，主要体现在以下方面。

首先，关于责任规定的法律依据不明确，责任清单的法治性有待加强。相对而言，权力清单的梳理一般可以找到相应的法律法规作为依据，而责任清单的梳理依据相对模糊。其中一个重要的原因是我国大部分规章和法规是部门立法，这些立法的部门更多地希望对权力事项以及权力运行方式进行规定，而不愿对责任（特别是责任追究）进行详细、具体的规定，有重权力、轻责任的倾向。这就导致责任清单缺乏明确、清晰的法律依据；有时即使有法律规定，也存在相关规定比较宽泛、不够具体与操作性和执行性不强的问题。例如，上海市在责任清单梳理过程中常常发现明晰过错责任缺乏法律依据，或者法律规定比较模糊。目前各地采用较多的做法是各个政府部门在严格按照法律法规梳理自身职责的基础上，由上级部门、政府法制办、编制办公室等多个方面促进部门围绕具体责任条款形成共识。

其次，责任清单的制定主体和监督主体相对单一，导致其权威性不足。目前，梳理和形成责任清单基本是由隶属于政府序列的编制办公室牵头进行，由于编制办公室拥有较大的行政权力，因而有利于推进梳理和形成责任清单。然而，从法理上说，我国一切权力属于人民，人民通过人民代表大会行使权力。责任清单的梳理和形成应当充分发挥民众的参与作用和人民代表大会的决定作用。但无论采取何种模式，在梳理现有省级政府责任清单的过程中发现民众的参与度并不高。此外，责任清单的最终确认主体并不是人民代表大会，而基本上是在政府内部完成确认，也就是说一定程度上是“自己人梳理自己的责任”，这必然会影响责任清单的权威性。从监督看，责任清单也更多地以行政机构内部自上而下的监督为主，社会监督和人大监督等作用没有得到充分发挥。

再次，各地关于责任清单的价值取向不明晰，一些省级政府的责任清单形成后操作性和执行性不强。责任清单的重要目标在于可执行、可考核、可问责。然而，一些省级政府的责任清单在这方面仍有差距。从责任清单的两种模式可以看出，各省级政府在责任清单的价值取向上有差异。目前各地形成的责任清单以工作职责为价值取向的较多，而以责任追究为价值取向的较少。一些地方政府出于方便操作而不是从提高操作性和执行性方面来设计和编制责任清单。从某种意义上说，这些责任清单的梳理和形成偏离了改革的设计初衷。

最后，责任清单内容板块不统一，形式上多有差异，面临既要保证责任清单的独立性又要处理好与权力清单相配套和衔接的问题。如前所述，各个省级政府责任清单在内容板块设计和外在表现形式上有较大差异，导致不同省份的相同部门梳理出的责任清单在统计数量、责任归类、呈现形式等方面

差异很大（如安徽省发改委和浙江省发改委），这会在一定程度上削弱责任清单的公信力。同时，对于实行独立型责任清单的省份来说，权力清单和责任清单之间的相对割裂，导致面临如何将责任清单与权力清单相衔接配套的问题。

三、省级政府责任清单制度建设的学理反思

分析省级政府责任清单制度需要在学理层面对相关问题进行分析和探讨，从而为进一步完善责任清单制度提供理论支撑。

（一）责任清单制度的目的探索

责任清单制度作为“三大清单”制度中的重要一项，是国家治理体系现代化建设的重要方面，是完善责任政府建设的重要举措，是与权力清单相配套的制度。国家治理体系现代化是国家治理的主体、制度、方式及责任由传统走向现代的过程，现代治理的实质是更有效的治理，治理的有效性在于其责任，治理主体必须对自己的行为与后果承担义务，并因此承担违背责任的惩戒[6]。责任清单制度的建立和完善明晰了国家治理体系中的重要一环——政府的行为方式、职权范围及其责任，是推进治理体系现代化的重要举措。

建设责任政府一直是我国政府改革的重要目标，当前责任政府的建设需要进一步加强法制建设，明晰责任主体、责任范围、追责程序等方面。法律制度具有概括性、原则性、滞后性的特征，而责任清单制度可以作为法律制度的细化、延伸和补充，从而更好地推进责任政府的建设。

从理论上说，行政权力和行政责任是不可分割、紧密相连的，可以说是一对孪生兄弟。正如法约尔所言：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”[7]（p.24）同样，责任清单也是与权力清单紧密相连的。仅有权力清单没有责任清单对政府部门而言是不完整的，不利于限制和约束权力、将权力关到制度的笼子里；而仅有责任清单没有权力清单对政府部门来说是不公平的，不利于政府部门正确地行使权力、提高公共服务的质量和水平。

总体而言，责任清单和权力清单的理念目标都是为了建立责任政府、法治政府、服务政府与效能政府[8]。权力清单的目标是明确政府权力的范围以防止政府乱作为，核心是“法无授权不可为”，价值取向是通过编制权力清单打造依法行政、透明高效的“有限”政府。权力清单总体上是“做减法”。权力清单的梳理和形成强调全面准确，以公开规范权力运作。责任清单的目标是明确政府职责有哪些以防止政府不作为，核心是“法定职责必须为”，价值取向是通过编制责任清单打造服务和监管到位的“有为”政府。责任清单总体上是“做加法”。

（二）责任清单中责任的分类界定

形成科学、合理的责任事项分类是推行责任清单制度的重要基础性工作，推行责任清单制度需要对责任的概念进行分类梳理。责任清单制度所涉及的责任事项是一个“元”政治概念。各种行政权力和行政责任相互之间的连接、组合、行使、传导、互动等过程，直接影响着治理过程、治理质量和治理绩效。

责任清单的公开，如同技术开放中源代码的公开，将为政府、社会、企业和学术界提供观察、分析和评估行政权力行使过程、行使结果、行政责任归属以及行政责任大小的基础信息和数据库。而行政权力运行流程和行政责任公开后，将直接暴露政府体系内部存在的问题，从而为政府再造、优化流程、提高效能、重塑结构提供基本依据[9]。

概括而言，政府责任包括行政责任、法律责任、政治责任和道德责任等方面。行政责任可以从内部和外部两个方面进行观察：从内部看，主要指在政府系统内部，公职机关人员对职位、上级部门以及上级领导所承担的责任；从外部看，主要指政府部门及其公务员对公众承担的职能和责任。法律责任是指法律规定的作为组织的公共行政主体或组织中相对独立的机构、部门以整体的形象承担的责任

[10]（p.210）。政治责任是指公共权力行使者因违反政治义务而承担的政治上的否定性后果[11]（p.80）。道德责任是指公共行政组织及其公务员在行使行政权力、管理公共事务、提供公共服务的过程中必须遵循的道德规范与承担的道德责任[12]（p.213）。上述四类责任之间既紧密相连也有所区分，从价值排序角度来说其重要性是递增的，而从可执行、可问责角度来看其可操作性是递减的。一方面，行政责任和法律责任是责任清单的起点，对政府部门及其公务员有直接的影响；另一方面，行政责任和法律责任也是责任体系中最具有操作性和执行性的部分。因此，在当前构建责任清单的初步阶段，其制度的整体设计应当首先考虑行政责任和法律责任，在此基础上循序渐进逐步扩大到政治责任和道德责任。

（三）责任清单基本模块的设定

确立了行政责任和法律责任作为现阶段责任清单的主要内容后，需要设计责任清单的基本模块以实现责任清单的可执行、可考核、可问责。在具体模块设计上，可以综合上述两种责任清单模式的优点，设置主要职责、行政协同责任、行政过错责任三个模块，体现工作职责和责任追究相结合的价值导向。主要职责模块以法律法规为基础，明确规定部门应当承担的主要责任，这是形成责任清单的基础，为整个责任清单提供依据；行政协同责任模块明晰各个政府部门之间可能存在交叉职能的承担者及其主要责任，这是形成责任清单的保障，为形成科学合理的责任清单、厘清各个部门的职能提供可能；行政过错责任模块明确因没有按照法律法规行使行政权力而产生不良后果的行为的责任追究情形、标准和程序，这是责任清单的关键，体现责任清单的核心要义。

四、省级政府进一步完善责任清单的路径选择

省级政府进一步推进责任清单制度，可以综合两种模式的经验和做法，提高责任清单的科学性和权威性。

第一，结合两种模式的优点，设置政府部门主要职责、行政协同责任、行政过错责任作为责任清单的三个主要模块。三个模块责任事项的形成应当严格以法律法规为依据，在责任清单梳理过程中形成科学合理的“三报三回”程序以充分听取各方意见，提高责任清单的科学性和合理性。

第二，体现权责一致原则，推进权力清单和责任清单的衔接和配套。省级政府在推进责任清单的过程中可以将权力清单与责任清单合并。

对于权力清单和责任清单分开形成的省级政府而言，需要标明权力和责任的对应关系，

体现权责一致原则，使权力配套责任，也使责任得到相应权力的支撑。同时，对权力事项和责任事项进行编号，对行政权力和行政责任进行目录管理，为进一步完善信息化管理水平、推进政府职能转变奠定基础。

第三，引入多元参与机制和人民代表大会的确认机制，提高责任清单的权威性。在责任清单形成的过程中，充分听取包括民众、人大代表、法律界人士等在内的多方面意见，在此基础上将各级人大的最终确认作为责任清单编制的重要环节。

第四，在电子政务大厅建设过程中开发责任清单应用子平台，以行政相对人需求为基础，推进行政权力运行流程再造，促进行政效能的提升。具体可以设计两个平台，一个是责任清单对外公布平台，另一个是行政机构内部的数据归集和梳理平台。在对外公布平台方面，

优先公开“公权力大、公益性强、公众关注度高”方面的行政责任，

按照相关规定不断扩大责任清单的公开范围，

推进行政权力运行的“可视化”。

在内部数据归集和梳理平台方面，应当重视以行政相对人需求为基础，引导各个部门在该平台上进行数据梳理和归集，发现优化和提升行政权力运行效能的空间和可能，推进行政权力运行流程的再造。

第五，加强建章立制，进一步提高责任清单的法治化水平。通过对上一轮责任清单的梳理，形成了一些打造责任清单的制度和程序共识，还需要通过建章立制将现有成果予以固化。同时，通过梳理发现一些责任清单缺乏法律依据，如果在地方政府层面可以通过相应立法行为加以解决的，建议加强立法，通过建章立制以提高责任清单的法治化水平。

第六，循序渐进推进责任清单制度的完善，实现责任清单的动态管理。责任清单的建设不是一蹴而就而是循序渐进不断推进的过程，应当根据管理形势的发展、权力清单的变化以及法律法规条款的变迁进行动态调整。此外，推进责任清单制度的落实，不仅仅要求将“责任入单”，而且要求行政部门“按单行权”，即按照责任清单的要求行使公共权力，更为重要的是强调“违单追责”，对违反清单的行为追究责任，提高责任清单的执行力。

注释：

①与安徽等省份不同，山东省的责任清单对责任追究机制只有笼统的说明，没有规定责任事项和责任情形，因而本质上仍属于工作职责型而非责任追究型。

②参见http：//www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html，浙江政务服务网，访问日期2016年3月19日。

③参见杨玉华、王晖余、岳德亮：《权力清单带来了什么——地方简政放权巡视之一》.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-08/12/c_1116233651.htm，访问日期2016年7月12日。

④参见http：//www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html，浙江政务服务网，访问日期2016年3月19日。

参考文献：

[1]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见[N].光明日报，20150320.

[2][美]特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].张秀琴.北京：中国人民大学出版社，2001.

[3]汉语大词典[M].上海：汉语大词典出版社，1992.

[4]Nicolas Haines.Responsibility and Accountability[J].Journal of Anaesthesiology Clinical Pharmacology，1955，（311）.

[5]袁维海，姚玫玫.有权必有责晒权要晒责——安徽省探索行政权力、责任清单制度[J].安徽行政学院学报，2015，（1）.

[6]李军鹏.当前政府问责存在的问题及对策[J].中国党政干部论坛，2015，（1）.