基于平衡计分卡的农地非农化监管绩效的指标体系研究

俞辉

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

基于平衡计分卡的农地非农化监管绩效的指标体系研究

俞辉

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

在我国城镇化、工业化加速推进下，农地非农化不可避免。地方政府作为农地非农化的主导者，存在既充当“裁判者”，又扮演“运动员”角色冲突下的大量失范行为，在加速城市化中导致了过度农地非农化，也成为了影响深化土地改革的关键因素。从过度农地非农化入手，强调绩效评价研究在农地非农化中的紧迫性和必要性，并以地方土地督察机构为例，利用平衡计分卡的理念框架，设计合理的农地非农化监管绩效指标体系，为科学规划土地、完善土地管理提供参考。

平衡计分卡；农地非农化；指标体系；地方土地督察机构

“三农”问题历来是社会关注的焦点，对“三农”问题的研究直接关系到农村社会的发展，乃至国家可持续发展的深层次问题，农地非农化更是“三农”问题研究中不可忽视的重要方面。然而，目前我国80%的违法用地是地方政府行为，地方政府成为了主要的土地违法者[1]。《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》中已规定，设立国家土地总督察、副总督察，负责组织实施国家土地督察制度；设立国家土地总督察办公室，向地方派驻9个国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责[2]。作为一个准独立的行政管理组织系统[3]，国家土地督察制设立的目的就是为了减少建设占用耕地面积、有效保护耕地面积、降低国有土地收益流失及保障失地农民的合法权益等。基于我国土地管理的现实，进一步探讨地方政府在农地非农化中的失范行为及成因，引入平衡计分卡强化对农地非农化的监管效果。

1 农地非农化的现状研究

1.1 农地非农化概述

农地非农化是指转变现农用地的用途，将其变为居住、交通、工业和服务业等城乡建设用地的过程[4]。综合我国的社会发展现状，农地非农化主要受到经济发展、城市化推动、工业化发展以及政府、企业、农民等相关利益因素的影响。一般来说，当地经济发展越快，城市化水平越高，对土地的需求量也就越大，并且由于土地功能、土地收益、利益分配比例等的差异以及政府在其中的扮演角色不同，极大地影响着农地非农化的发展速度、变化程度及推进路径。

1.2 农地非农化的发展进程

据统计，2010—2014年，我国城区面积总体逐步扩大，城市建设用地面积与日俱增，与此同时，我国城市化率逐渐上升（表1），5 a间城市化率分别为47.50%，51.27%，52.57%，53.7%，54.77%。

表12010 —2014年全国城市建设用地情况

1.3 我国城市化与农地非农化的相关性研究

研究发现，东中西部城市的经济发展水平不同，城市化比率、城镇用地面积差异明显，所以研究选取城市建设用地占年内耕地面积的比例作为农地非农化的指标，即自变量Y，采用2010—2014年城市化率作为我国城市化的量度，即因变量X，并设置一般表达：Yt＝aXt＋b＋ut（a为回归系数，b为截距项，t表示时间序数，u为随机误差项）。研究发现，我国城市化与农地非农化的发展趋势大体上是一致的，即随着新型城镇化的推进，政府急于加快城镇建设，提高城市化率的同时，农地非农化的进程显著加快（图1）。

利用Excel进行数据分析，得出的分析结果如下：城市化与农地非农化的相关系数R为0.956 3，拟合优度R2为0.914 6，估计标准误差为0.096 4，一元线性回归方程为Y＝0.097X-1.742。经过验证，有很强的代表性。由此可以看出，政府在不断推进城市化过程中，农地非农化的进程也不断推进，如果出现盲目城市化，不考虑当地的实际发展情况，过度农地非农化不可避免。

2 农地非农化监管绩效评价的紧迫性

2.1 地方政府失范行为

地方政府掌握着土地一级市场和定价议价的权力，一旦超出法律法规的约束，对我国市场经济建设会造成严重的阻碍和破坏作用。

2.1.1 地方政府钻空子，变相非法占地地方政府为增加城市土地建设，出现了大量未批先建、违规发证等变相违法行为，为引进企业进村投资，鼓励村镇组织非法占用农地搞非农建设，其中“以租代征”的方式成为农地非法转用的主要形式之一。

2.1.2 地方政府官员以权谋私唯GDP至上的错误意识依然大行其道，采取非法占地、非法转让，以招商引资为名大肆炒卖，过度依赖土地财政盲目征地。并且一旦涉及地方政府利益，消极执行、缓慢执行，甚至不执行的趋利性行为，严重损害了法律的公正性，还极大地削弱了政府的公信力，日积月累造成政府的信任危机。

2.1.3 地方政府的土地寻租，腐败滋生2010年1月前国土资源部部长、国家土地总督察徐昭史在全国国土资源工作会议上指出，2009年国土部批准用地比2008年增长了21%，实际供地增长了44%；核准违规用地达13 867 hm2；全国共立案查处违法案件4.2万件，118人被追究刑事责任[5]。基于以上数据不难看出，土地寻租问题在我国日益严重[6]。地方政府集控制、出让、分配权力于一身，企业等市场主体利用各种手段诱导政府的寻租活动，同时，地方政府官员因个人私利还会设法创租，非法积累个人财富，提升和巩固自身的政绩，为晋升积累政治资本。

2.2 深层的原因分析

2.2.1 土地制度不健全，存在真空地带

2.2.1.1 农地产权制度不健全根据现行法律相关规定，农村土地实行农民集体所有，但对“集体”这一概念并无明确的界定，征地补偿制度也没有明确规定农地非农化增值收益的分配，导致农民的土地权利模糊。

2.2.1.2 农地征用补偿制度不完善《宪法》规定：“国家出于公共利益的需要，可以按照法律规定征收或征用农村土地并给予补偿。”基于“公共利益”鉴定的模糊性，地方政府往往将非公共利益的经营性用地也采取国家征用标准，扩大了农地非农化的规模。

2.2.1.3 农地征用流转市场机制不健全政府垄断了土地一、二级市场，实施土地市场的大管控，使得土地市场的发育受到极大限制。

2.2.1.4 土地管理规划制度不完善，监管程度低地方政府是土地规划的制定者，根据公共选择理论，地方政府以“经济人假设”出发，面对土地这块大蛋糕，想方设法地扩大农地非农化的规模。

2.2.2 地方政府角色定位偏差由于地方政府过度依赖土地财政，拥有很大的扩大农地非农用私利驱动力，使得土地财政收入在地方财政总收入中的占比逐渐增大。

2.2.3 对地方政府土地违规违法行为的处罚力度小

2014年上半年，国土资源统计数据显示，全国共发现土地违法案件28 510件，涉及的土地面积为11 256.9 hm2，同比分别增长27.7%和18.9%[7]。这一串数字的背后，是一些地方政府越权审批、未批先征先用以及擅自改变土地用途等违法行为的表现，造成土地资源的浪费，农民权益的严重受损。但据统计，超过96%的土地违法案件没有处理相关责任人，刑事处罚率竟不到14%，即使处罚也仅是走个形式，难以让违规的地方政府感受到应有的威慑力，助长了不正之风。

3 农地非农化监管绩效评价的指标体系设计

3.1 地方土地督察机构作为农地非农化监管主体的意义

国家土地督察制度是我国土地管理制度的重大创新，是完善中央与地方行政权力与责任体系的积极探索[8]，在协调政府间就土地政策执行中的一致性问题，规范地方政府用地，保障我国可利用耕地方面作用明显，也进一步推进了土地政策的完善。目前，国家土地督察制度正逐步走向规范化、体系化、高效化，尤其在我国加速推进城市化以及过度农地非农化愈演愈烈的环境下，土地督察制度的实施的确对减少建设占用耕地面积有显著的正面影响[9]。因此，在这样的背景下，从我国土地督察机构的视角出发，研究设计一个对地方政府的土地管理工作进行绩效评价的指标体系，通过一套具体可行的评价标准，设定较为客观的衡量标尺，对于监管地方政府的土地利用行为具有更加深远的意义。由国家土地督察办公室向地方派驻的地方土地督察局恰恰成为监管并纠正地方政府在农地非农化滥用权力、过度用地的关键一环，并且有待进一步发挥监管的职能。从地方土地督察部门切入，通过科学设计农地非农化监管绩效的指标体系，一方面，进一步规范地方政府在农地非农化中的政府行为，避免在加速推进城市化背景下使得农地过度非农化的趋势循环往复；另一方面，也是有效回归到国家土地督察制度设计的初衷：即正确处理中央与地方土地管理关系的问题，提高土地管理行政执行力及落实最严格的土地管理制度[8]。

3.2 基于BSC的政府在农地非农化中的绩效指标体系框架

对于地方政府来说，通过农地非农化，除了取得高额财政收入外，还有很多好处。比如吸引大量投资，改善城市面貌，改善城市居民的居住条件，增加税收来源，增加城市竞争力，增加城市就业机会等[10]。所以，仅仅依靠地方政府内部监管或者中央政府及社会舆论监督的效果并不明显，而通过构建国家土地督察制度，设立地方土地督察部门，派驻土地督察专员并赋予其权力的相对独立性和权威性，这样监管作用才能够得到有效的发挥。基于我国农地非农化监管的特殊环境，结合国家土地督察制度的实际，并按照国家土地督察制度主要职能（守护18亿亩耕地红线和土地管理法律法规；护航国家实施土地调控政策；促进土地管理改革、土地法律法规政策的完善[3]）的设计，在基础上，科学引入既是一种绩效评估指标设计框架，更是一种战略管理工具的绩效考评方法[11]，充分利用平衡计分卡这一套具有很强操作性和战略指导意义的指标框架对其监管进行绩效评价（图2），能够在一定程度上有效监管并纠正地方政府对农地非农化的过度性，同时也能促进国家土地督察制度监管职能的高效运转，同时也可以为研究设计更加复杂的、科学的、高效的监管绩效的指标体系提供一定的借鉴。

3.3 构建可行性的绩效指标设计体系

表2 基于BSC的地方督察机构对农地非农化监管绩效的指标体系

农地非农化牵涉的利益主体较多，并且在城市化、工业化加速推进的情况下，地方经济发展对土地的刚性需求很大。上面千条线，下面一根针，中央与地方是“分灶吃饭”和“财政分权”的，地方政府的经济自主性相对较大，并在土地开发收益权属于或主要属于地方政府的情况下，各级地方政府往往成为违法违规的用地主体，这使中央对土地开发的监控必然大打折扣[12]。因此，在地方政府通过大量的招标、拍卖、挂牌等方式，将国有土地使用权出让并获得土地出让金，并日益成为地方政府的一个重要的财政收入来源的现实背景下[13]，作为行政机关内部监督的国家土地督察制度应运而生，重在监督地方政府过度农地非农化的行为，从而消减耕地过度性损失[14]。本研究在参阅相关文献的基础上，结合地方土地督察机构本身的特性以及地方政府在农地非农化中的实际运作，并设置了一些具体可行的利于外部监督的指标，建立了以平衡计分卡为框架的农地非农化监管绩效的指标体系（表2），实现内外部同时发力的绩效监管体系。

4 结论

整个绩效考评应采用加权平均数进行百分制的定值，明确绩效目标并将其转化成具体、可报告因素，将奖惩与绩效指标紧密联系[15]，同时结合关键指标，实行一票否决制。因此，绩效考评结果分为5个等级，其中第一等级为非常优异，分值为95～100；第二等级为优秀，分值为85～95；第三等级为良好，分值为75～85；第四等级为及格，分值为65～75；第五等级为不及格，分值为65以下。当耕地保护政策目标执行率及耕地保有量不合格时，直接是一票否决，这进一步体现并坚持了国家土地督察制度的初衷，实现农用地利用的科学性和高效性，有效维持我国18亿亩耕地的红线。

从一定程度上说，经济的快速发展，工业化、城镇化的快速推进，尤其在农业税废止、现代农业建设的整体推进等情况下[16]，农地非农化的发生不可避免，为经济发展提供土地保障以及更多资金的支持。然而，我国现阶段出现的是过度农地非农化，是地方政府违背发展规律人为造成的，是以牺牲国家生存发展命脉而进行的畸形的农地非农化。所以，在国家土地督察制度实施背景下，应充分利用好这一制度，对地方农地非农化的开展做好日常监管，同时，也能进一步促进我国土地督察制度的改进与完善。当然，利用平衡计分卡进行绩效指标体系的设计是一项复杂的研究工作，尤其针对我国城市化加速推进背景下的农地非农化，要考虑到多方面的利益需求，也要在实践中不断完善绩效指标，实现科学、有效的绩效考评。

［1］夏炎，郭春华.农地非农化过程中的地方政府行为研究[D].南京：南京农业大学，2008.

［2］范柏乃，张电电，张晓玲，等.县市级政府土地利用和管理绩效评估指标体系研究：基于土地督察的视角[J].中国土地科学，2014（9）：26-27.

［3］范柏乃，汪基强，张晓玲，等.国家土地督察制度实施绩效评估的理论基础与指标体系构建[J].中国土地科学，2012（4）：11-12.

［4］张宏斌，贾生华.土地非农化调控机制分析[J].经济研究，2001（12）：50-51.

［5］国土资源部.2009年全国实际供地同比增长44%[EB/OL]. [2016-04-30].http://finance.sina.com.cn/g/20100128/19247329558.shtml.

［6］唐李.国土交易领域的腐败问题分析[D].长沙：湖南师范大学，2011.

［7］国土资源部.2014年上半年全国土地违法案件同比增长27.7%[EB/OL].[2016-04-25].http://www.gov.cn/xinwen/2014-08/04/content_2729238.htm.

［8］刘敏.国家土地督察制度实施绩效评价指标体系的建立及实证研究[J].安徽农业科学，2012，40（1）：278-279.

［9］钟太洋，黄贤金，谭梦，等.土地督察的耕地保护效果评价[J].中国人口·资源与环境，2011（5）：38-43.

［10］刘玲，王慧.我国农地非农化监管存在的问题与对策[J].重庆社会科学，2007（12）：15-16.

［11］彭国甫，盛明科，刘期达.基于平衡计分卡的地方政府绩效评估[J].湖南社会科学，2004（5）：23-25.

［12］华生.城市化转型与土地陷阱[M].北京：东方出版社，2014.

［13］钟国辉，郭忠兴.农地非农化的经济机制分析[J].江苏农业科学，2014，42（3）：368-370.

［14］李效顺，曲福田，谭荣，等.中国耕地资源变化与保护研究：基于土地督察视角的考察[J].自然资源学报，2009，24（3）：387-401.

［15］吴建南，郭文菁.绩效目标实现的因果分析：平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用[J].管理评论，2004（3）：22-27.

［16］高雅.新型城镇化背景下农村土地流转问题思考[J].山西农业科学，2016，44（5）：686-689.

Study on a Performance Index System for Farmland Conversion Regulation Based on BSC

YUHui
（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

With the rapid progress of urbanization and industrialization,farm land conversion is inevitable.Local governments become the dominants of farmland conversion,and act as both"judges"and"athletes"roles,resulting in conflict of a large number of anomie behaviors,and leading to excessive land conversion in the accelerating urbanization,and also become the key factor influencing the deepening the reform of land.This paper further studied on the problem of excessive farmland conversion,emphasizing the performance of evaluation and research in necessity and urgency of land conversion,and taking local land supervision institutions for example,to make full use of the framework of the balanced score card,to design a performance index system for farmland conversion regulation reasonably,to provide a reference for scientific planning of land and improve land management.

balanced score card;farmland conversion;index system;local land supervision institutions

F301

A

1002-2481（2016）10-1560-05

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.10.33

2016-05-24

俞辉（1992-），男，浙江湖州人，在读硕士，研究方向：地方政府与区域公共管理。