历史遗留工矿废弃地复垦面临的机遇与挑战

刘琳，石耀江，樊丽茹，李富忠

（1.山西农业大学资源环境学院，山西太谷030801；2.山西农业大学软件学院，山西太谷030801）

历史遗留工矿废弃地复垦面临的机遇与挑战

刘琳1，石耀江1，樊丽茹1，李富忠2

（1.山西农业大学资源环境学院，山西太谷030801；2.山西农业大学软件学院，山西太谷030801）

历史遗留工矿废弃地复垦对于改善矿区生态环境、缓解土地供给瓶颈、推动土地资源的可持续利用具有十分重要的作用。在供给侧改革的新形势下，对历史遗留工矿废弃地复垦面临良好机遇以及情况复杂、复垦难度大、管理体系不健全、成本高等问题进行了分析，并提出了建立历史遗留工矿废弃地复垦调查体系、加强科学技术研究与成果应用、完善管理制度、拓宽资金来源等建议。

工矿废弃地；复垦；机遇；挑战

土地复垦作为补充耕地，中统筹生产建设活动、提高土地利用率最有效的途径之一，是助力资源型城市经济转型的基础[1]。同时历史遗留工矿废弃地复垦作为土地复垦工作中的一部分，既可以恢复、增加耕地，缓解人地矛盾，还可以改善农业生产条件和生态环境，促进农业增产、农民增收以及社会和谐发展。在深化改革、加快转变经济发展方式的攻坚时期，分析历史遗留工矿废弃地复垦面临一系列的机遇与挑战，对于历史遗留工矿废弃地复垦工作的推进具有重要的现实意义。

1 历史遗留工矿废弃地复垦概念

历史遗留工矿废弃地是生产建设活动损毁土地中的一种特殊类型，它需由所在地的县级以上国土资源管理部门进行认定。其认定的条件主要是：（1）土地复垦义务人灭失的生产建设活动损毁的土地；（2）1989年1月1日《土地复垦规定》实施以前生产建设活动损毁的土地[2]。

工矿废弃地复垦利用是指将历史遗留的工矿废弃地以及交通、水利等基础设施废弃地等加以复垦，在治理改善生态环境基础上，与新增建设用地相挂钩，合理调整建设用地布局，确保建设用地总量不增加、利用更集约，耕地面积不减少、质量不降低。历史遗留工矿废弃地复垦与一般的土地复垦相比，其特殊性如表1所示。

工业化时代最主要的能源供应之一是煤炭，我国对煤炭资源的开采由来已久，而曾经大规模掠夺式的开采给土地资源带来了很多问题。矿业企业对采矿用地的临时占用，长则数年短则数月，矿产资源开采后，矿业企业就基本用尽了采矿用地的使用价值[3]，对这些土地不再管理和保护。而由于对经济利益没有显而易见的直接影响，这些“奉献完”储藏矿产价值的土地资源的复垦工作在很长一段时间内没有引起人们的重视。由于资源枯竭、矿业整合、早期缺少立法等历史原因，生产建设活动（挖损、塌陷、压占、污染等）损毁的土地或自然灾害造成破坏的土地无人复垦管理，积累成“旧账”。这些土地严重破坏了生态环境，加剧了人地矛盾，影响了矿区居民的生产生活和经济社会的可持续发展，必须采取有效的整治措施进行复垦利用，使其达到可供利用状态或恢复生态，以提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益，历史遗留工矿废弃地复垦工作任务艰巨。

表1 历史遗留工矿废弃地复垦的特殊性

2 历史遗留工矿废弃地复垦面临的机遇

2.1 国情形势的号召，推动土地资源优化配置

当前，供给侧改革成为热点，政府明确表示推动供给侧结构性改革，着力改善供给体系的供给效率和质量，土地资源作为供给侧的重要要素之一，在国家供给侧结构性改革的指引以及新的经济发展形势需求下，也应提高土地使用效率，注重土地复垦质量，减少无效和低端供给，创造新供给，紧跟形势需求。历史遗留工矿废弃地复垦作为土地整治工作的一部分，是优化土地资源配置、响应供给侧改革的有效助力。稳步推行历史遗留工矿废弃地复垦工作是在新形势下落实“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”基本国策的重要手段。供给侧改革为反思土地复垦的历史旧账——历史遗留工矿废弃地复垦提供了良好时机。

2.2 新法规的出台，迫切需要落实实践

2012年《国土资源部关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》，在此基础上经过3 a的试点实践经验，2015年国土资源部根据生态文明建设等新形势、新要求制定了《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》。《管理办法》明确要求试点工作要遵循“生态优先、合理利用；科学规划、规范运行；保护耕地、节约用地；统筹推进、形成合力”的原则[5]。以改善生态环境为出发点，科学编制专项规划，封闭运行，严格监管，采取综合措施确保复垦耕地质量。

2015年工矿废弃地复垦利用计划已下达至有关省（区、市），新《管理办法》的出台无疑为历史遗留工矿废弃地复垦工作指明了方向，提供了新的法律依据，是规范推进历史遗留工矿废弃地复垦利用工作的指南。

2.3 环境保护意识的提高

近年来，雾霾等切身环境问题引发社会关注，人们保护环境的意识逐步提高，发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会的良好氛围正在形成。环保意识的不断增强为历史遗留工矿废弃地复垦工作奠定了公众认识和支持的基础。历史遗留工矿废弃地造成的环境问题也越来越受到社会各界的重视。2016年，山西省已选择10～20个重点产煤县（市、区）开展矿山生态环境恢复治理环保目标责任制试点工作[6]。国家日益重视矿山生态环境治理，矿山废弃地转化面临良好契机[7]。

2.4 经济转型发展的内在要求

资源型城市历史遗留工矿废弃地居多，随着两型社会的建设，产业结构的优化升级和经济结构的战略性调整，资源型城市经济转型发展过程中用地矛盾日益凸显。2010年山西省作为国家资源型经济转型综合配套改革试验区，随着示范区的建设，新增建设用地缺口逐年增大。2012年依据国土资发[2012]45号文，山西省等10个省、区开展工矿废弃地复垦利用试点。太原市积极响应，编制《太原市工矿废弃地复垦利用专项规划（2013—2014年）》，通过治理改善矿山环境，与新增建设用地相挂钩，逐步盘活存量工矿废弃地，充分利用土地资源，提高土地综合利用率，拓展太原市城镇建设和经济社会发展用地空间，破解制约经济社会发展的瓶颈。经济的发展离不开土地的支持，经济转型发展的趋势要求土地资源利用集约高效，为历史遗留工矿废弃地进行复垦重新利用提供了潜在的动力。

3 历史遗留工矿废弃地复垦面临的挑战

3.1 情况复杂，摸底难度大

历史遗留工矿废弃地是由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，与一般土地复垦对象相比，历史遗留废弃地的废弃类型多样、废弃成因复杂，分布范围广且分布不均。每个工矿废弃地的地质环境问题不同，废弃地的历史破坏形成原因复杂，使得在调查对象、调查内容及调查深度等方面，各地存在很大差异，且调查技术和调查方法良莠不齐，调查数据缺乏横向可比性[8]。工矿废弃地地形破碎，生态环境脆弱，自然条件较差，原始资料缺失，摸底难度大，给后续的复垦潜力分析、适宜性评价以及复垦方法技术的选择造成障碍。

3.2 复垦难度大

与一般土地复垦相比，历史遗留工矿废弃地土壤长期暴露在污染物中，土壤退化严重，复垦技术难度大[9]。废弃地复垦受不同地区地形和气候条件限制，再加上矿区土地破坏类型多样需要使用不同的复垦技术。历史遗留工矿废弃地复垦以县域为规划范围，涉及到的工矿废弃地类型众多，损毁程度也差异较大，同时，各规划区的自然禀赋、社会经济和技术条件等不同，导致整个工矿废弃地复垦技术体系复杂多样，复垦难度大。而且由于是历史遗留，破坏搁置时间间隔较长，原始的一些土地资料的缺失，加大了废弃地复垦的难度。

3.3 管理体系不健全

历史遗留工矿废弃地复垦政策性强、涉及面广，需要综合性的系统管理。通过研究矿区废弃地的类型及特点，只有通过立法把土地、矿业、环境、农业等与土地复垦相关部门的责任和义务明确起来，集中各方面的人力、物力、财力，才能保证土地复垦工作卓有成效地开展[10]。我国缺乏一个完整的管理体系对废弃地复垦的调查、规划、设计、施工和验收等工作进行动态高效的监督检查。

3.4 复垦成本高，所需资金量大

历史遗留工矿废弃地长时间无人问津，土地破坏严重，地表自然条件较差，所需的复垦成本高，资金量大。而目前，历史遗留工矿废弃地企业投入少，政府是土地复垦的投资主体，资金来源较少，给当地政府造成沉重的财政负担。

4 工矿废弃地复垦的建议措施

4.1 建立历史遗留工矿废弃地复垦调查体系

设计现实可行的调查内容与指标体系，指标体系包括各类废弃地现状、自然条件、基础条件、权属情况、区位条件等，调查清楚并核对档案信息。选取适宜的调查方法，制定科学的技术流程，逐步探索建立工矿废弃地复垦调查体系，使得调查工作系统有序、有针对性地开展。

4.2 加强工矿废弃地复垦科学技术研究与成果应用

进一步发挥各有关科研单位及技术人员的作用，加强历史遗留工矿废弃地复垦理论研究和技术试验与成果推广，把复垦建立在科学的基础上。推进政策扶持先进复垦技术实验与创新，加强生态复垦技术、微生物复垦技术以及生态工程复垦技术方面的研究，从过去单一的靠工程整治发展为与生物工程相结合进行综合治理[1]。

4.3 完善管理制度，建立和健全管理机构

历史遗留工矿废弃地复垦是一项系统工程，《土地复垦规定》中规定“历史遗留损毁土地由县级以上人民政府负责组织复垦”。各级国土资源主管部门要明确主管和指定人员具体管理。特别是工矿企业多、复垦任务重的资源型城市，建议联合各部门成立工矿废弃地复垦工作小组，对历史遗留工矿废弃地复垦项目开展事前事中事后全过程控制。此外，在建立健全管理机构和落实人员的同时，高效管理和监督检查，提高复垦后期管护利用。

4.4 充分发挥现存复垦资金的作用，并努力拓宽、开辟新的复垦资金来源

历史遗留工矿废弃地复垦资金有限，为了更好地完成复垦任务，要积极采取多渠道、多方面筹集资金，来解决资金不足的问题。要想方设法开辟新的资金渠道：一是可以根据“谁复垦，谁受益”的原则，将优惠政策和鼓励措施制定出具体落实细节，调动各方面的积极性，增加土地复垦资金的投入。二是引入市场机制，将已经征用为国有的还尚未复垦利用的废弃地，由政府出让使用权，由获得使用权的单位向政府土地管理部门补交出让金后，进行有偿转让，收取的收益用于扩大土地复垦。三是提高土地复垦的经济效益，增加复垦资金的积累。

5 结语

积极推进复垦历史上遗留的废弃地，逐步偿还历史旧账，以《土地复垦条件》颁布为契机，抓住良好机遇，加快土地复垦步伐。同时，积极应对复垦工作的各种挑战，妥善解决在复垦过程中可能出现的问题，以保证复垦土地的数量和质量，开创土地复垦新局面。

［1］郧文聚，范金梅.中国资源枯竭型城市土地复垦研究[J].中国发展，2012（5）：21.

［2］中华人民共和国国土资源部.土地复垦条例实施办法[S]. 2012-12-27.

［3］中华人民共和国国务院.土地复垦条例[N].人民日报，2011-11-12（015）.

［4］李晓雷，姜燕，王云凤.矿区历史遗留损毁土地复垦存在问题与对策[J].中国科技信息，2011（23）：68，70.

［5］《中国煤炭》编辑部.国土资源部印发《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》[J].中国煤炭，2015，41（10）：128.

［6］邢云鹏.山西建立矿山生态环境恢复治理机制[N].中国矿业报，2016-06-22（A4）.

［7］李晶，胡振琪，杨耀淇，等.历史遗留损毁土地调查内容与调查方法探讨[J].地理与地理信息科学，2013（3）：92-93.

［8］蒋正举.“资源-资产-资本”视角下矿山废弃地转化理论及其应用研究[D].徐州：中国矿业大学，2014.

［9］罗明，肖文，李茜.国外历史遗留废弃矿地复垦及借鉴[J].中国土地，2013（10）：57-58.

［10］李学亮.完善我国土地复垦法规的几点建议[J].煤矿环境保护，1998（1）：8-9.

Opportunities and Challenges Faced by the Reclamation of Abandoned Industrial and Mining Land

LIULin1，SHI Yaojiang1，FANLiru1，LI Fuzhong2
（1.College of Resources and Environment，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China；2.College of Software，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China）

The reclamation of abandoned industrial and mining land can improve the ecological environment in mining areas,ease the bottleneck of land supply,and promote the sustainable use of land resources,which has a very important role.Firstly,in the new situation of the reform of supply side,the paper analyzes the historic mining wasteland reclamation is facing good opportunities as well as many problems such as complex situation,the difficulty of reclamation,the management system is not perfect,the cost is high.Second ly, some suggestions are put forward,such as establishing the investigation system,strengthening the scientific and technological research and application,improving the management system,broadening the sources of funds,and soon.

abandoned industrial and mining land;reclaim;opportunity;challenge

TD88

A

1002-2481（2016）10-1516-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.10.22

2016-07-06

国家公益基金项目（201311088）

刘琳（1990-），女，河南新乡人，在读硕士，研究方向：土地资源经济与政策。李富忠为通信作者。