上海实施征地补偿款预存制的思考

文/季禾禾

上海实施征地补偿款预存制的思考

文/季禾禾

征地补偿款预存制并不是一个新话题，2004年，辽宁省便率先实施，广东、贵州、江苏等地也陆续制定了这一政策。国土资源部于2010年明确提出，要探索完善征地补偿款预存制度。上海市目前正在酝酿出台相关政策。在寸土寸金的上海，新增建设用地资源紧张，但仍然出现不少已经批准征地由于种种原因建设单位不支付征地补偿费用的情况。实施征地补偿款预存制对上海市来说具有紧迫性，因为实施征地补偿款预存制直接保障了农民和村集体的利益，并间接地促进了科学理性用地。

一、征地补偿款预存制简述

从各地实施情况来看，征地补偿款预存制度包含以下要点。

（一）预存制的定义

用地单位向省级土地管理部门报送用地申请资料前，将预计需要的征地补偿款存入资金专户，待用地获得批准后及时兑付给被征地集体经济组织和农户。金融部门提供的预存款进账凭证，以及各区县土地部门和被征地单位出具的有关证明，应作为报批资料的要件之一。补偿款预存作为用地审批的先行条件，是预存制的核心。值得一提的是，安徽省采用了征地补偿准备金的形式，也比较贴合实际。

（二）预存账户开设

预存账户开设各地略有不同，有的按照项目情况，有的按照行政审批层级。如：贵州省大体按照重点、非重点项目分别在省级、县市级土地管理部门设立预存款专户；天津市要求跨区、县的单独选址项目在市级土地管理部门设立专户，其他项目在区、县土地管理部门设立专户；广东省、江苏省在市、县级土地管理部门设立专户；安徽省的准备金账户设在市、县级财政部门的非税收入汇缴结算户。预存专户银行按照资信等级、服务质量等条件确定。

（三）预存款构成、测算及预存比例

多数地方的预存款都包含了土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费以及安置补助费。如辽宁、广东等省的预存款即由这四项构成，江苏省、安徽省还包括了从土地出让金等收益中提取的被征地农民的基本生活保障资金或是社会保障费用。少数地方还包括了房屋拆迁费用，如安徽省、天津市的预存款就由土地补偿费和安置补助费两项构成，地上附着物和青苗补偿费由用地单位另行支付。此外，天津市、海南省明确要求被征地农民社会保障费用不落实的不予批准征地，这与中央的精神(国发〔2006〕31号)也相一致的。目前，大多数地区的房屋拆迁工作是由所在地乡镇动迁办进行的，已从征地补偿费用中单列出去了，所以未纳入征地预存款，符合客观情况。预存款的测算一般由各区县征地事务部门具体操作。征地批准后，如因征地规模、补偿标准提高等发生预存款金额比实际补偿款金额少或是超出的，征地事务部门要督促征地单位及时补缴补偿款，或是及时将超出部分退回征地单位。对于预存比例，各省市均要求按照预算金额足额缴存补偿款。

（四）预存资金的监管和使用

各省市按照“专户存储，专款专用，封闭运行”的原则对预存资金进行多部门监管。预存款产生的利息，多数地方是归缴款单位所有，一并计入补偿款。对资金退回、拨付程序制定了具体的规定，征地未经批准，预存资金连同利息原路退回交款单位。征地经批准后，征地事务部门根据批准的征地补偿安置方案，将预存资金按规定程序拨付至被征地农村集体经济组织和农户个人，其中社保费用拨付到社保基金专户。

从各地实施情况来看，存在的问题主要集中在以下几点：一是用地单位足额缴纳预存款的资金压力大；二是资金管理有待加强，特别是征地未获批准，或者预存资金因征地规模调整发生变化的情况下，容易出现资金的多退少补、拨付不能及时到位；三是目前的预存款主要从保障农民和村集体的利益出发，还可拓宽思路，从保护耕地等角度进一步完善预存款项的构成。

二、上海市建立和实施预存制的建议

目前上海市征地补偿采取包干制的形式，征地单位与区县征地事务部门签订征地包干协议，征地事务部门与被征地所在镇人民政府签订征地补偿安置协议，征地包干费由土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费三项构成，征地包干协议经区县规土局鉴证后，征地单位在规定时间内将征地包干费付到征地事务部门资金专户后，再由征地事务部门将包干费拨付到镇人民政府资金专户。这样的程序设置导致征地单位不签订包干协议或者不及时支付包干费的情况时有发生。预存制的实施将有效遏制这类情况的发生。

上海现行的征地程序是在拟征地之后开展地上附着物登记、公示工作，这就为测算预存资金作了铺垫，给预存制的实施创造了有利条件。借鉴一些地区的经验总结，结合上海的实际情况，现对上海建立和实施征地补偿款预存制提出如下建议。

（一）综合考虑预存款项的范畴

目前上海的征地包干费未含劳动力安置费，建议将其纳入预存款项。除了保障农民和农村集体的利益，还可从耕地占补平衡、保障粮食安全的角度出发，增加耕地开垦费、土地复垦费等内容。

（二）规范预存款缴纳主体

征收土地属于政府行为，理论上政府应为预存款的缴费主体，但实际上一些储备用地项目并非如此，例如由地方开发园区作为开发建设主体，征地补偿费用也由园区缴纳，土地储备部门与园区签订委托协议明确各自的权责。对于这样的情况，建议制定具体的规章制度来明确预存款缴纳主体。

（三）对重大公益项目适当放宽预存条件

一些重大公益项目，如道路、铁路等，往往征地面积大，涉及补偿金额庞大，预存制使得征地单位前期融资压力增大，有时难免出现资金紧张的局面。对于这类公益性项目，不仅要保障农民和集体的利益，也应兼顾社会发展。建议对优化民生的重大项目适当放宽预存条件，比如适当降低预存比例。

（四）提高征地程序效率

尽管预存补偿款的利息为申请征地单位所有，但是从经济学的角度来看，资本只有在流通中才能实现增值，而预存制导致大量资金一定程度的沉淀，降低了资本流通速度。所以，设立预存制的同时应当提高征地流程的效率，优化流程才能兼顾制度的效率与公平。国土资发〔2010〕96号文就提出“简化征地批后实施程序”、“征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行”等要求。拟征地后进行预存资金的测算，就相当于提前拟定了征地补偿安置方案，将大量批后工作提前进行，从而给“两公告”同步进行创造了可行条件，在一定程度上缩短了征地流程。

（五）加强资金监管

针对征地未经批准、补偿款发生合理变动、征地补偿安置方案批准等关键环节加强资金监管，确保资金及时流转到位。

（六）完善人员配备和信息系统

预存制的实施将增加征地事务部门的工作量和行政压力，政府应加强人员配备，加强业务培训，对征地事务信息系统及时作出相应调整和完善，为预存制的有效实施提供坚实的保障。

（作者单位：上海市浦东新区建设用地事务中心）