战后美国军事改革法律保障的运行机理分析

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第二次世界大战后美国军事改革是整体性、革命性、创造性的变革，其改革力度大、程度深、涉及面广，决定了其必然经历复杂、渐进的探索过程，必然面临各种干扰、挑战。为了应对改革的复杂性和艰巨性，美国十分注重依靠法律对其进行配套保障，充分依靠法律来引领、促进、规范、落实和保障军事改革，确保改革始终在法治轨道上顺利运行。因此，战后美国历次军事改革均十分注重法律保障，从法律制定、法律实施、法律监督三个方面为实现改革目标提供了坚实的保障，确保了军事改革的顺利、平稳运行。

一、法律制定保障军事改革的机理

依法治军是美国军事法治体系建设的最显著特点，其中法律制定又是美国军事法治体系的逻辑起点和法治建设的重中之重。纵观美国军事立法的历程，美国国会、政府和军事部门广泛利用立法来调整军事领域的法律关系，以适应时代和军队建设的发展。对于军事改革，美国注重积极发挥立法的调整和保障作用，充分利用法律制定来引领改革进程、破解改革矛盾、固化改革成果。

(一)引领改革进程。战后美国历次军事改革，几乎都是通过立法来引领实施的。“先立法后改革”“边立法边改革”已然成为美国实施军事改革的基本方式和法定程序。究其原因，主要是军事改革的深入推进需要法律的确定性、强制性和权威性作为保障。因此，美国的改革实践充分表明了军事改革需要立法来引领，立法需要为军事改革提供制度化依据的道理。

在国防和军事指挥体制改革方面，立法引领改革进程表现得尤为突出。从《1947年国家安全法》《1949年国家安全法修正案》《1953年第6号重组计划》《1958年国防部改组法》到1986年《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》，每一次国防和军事指挥体制改革都伴随着相关改革法案的通过与实施。这种由法案引领改革的方法，既体现了美国深厚的法治文化和法治精神，又是从根本上解决复杂关系、改革矛盾和问题的最有效办法。

(二)破解改革矛盾。改革本质上是对利益的调整与再分配。改革越往深处进行，就越会触及深层次矛盾和体制弊端，难免会触动部门和个人利益。因此，如何破解改革矛盾和打破利益藩篱，是改革顺利推进的重要前提。战后美国军事改革也面临着重重阻碍，尤其是在统一指挥体系改革上，各军种部都全力维护自身利益，导致改革方案久拖不决、难以落地。面对坚固的利益藩篱，美国充分利用立法来破解改革矛盾，将改革意志上升为法律制度，从制度上冲破狭隘军种至上观念的束缚，解决了制约战后美国统一军事指挥机构的体制性障碍和结构性矛盾。

战后初期，美国陆军和海军对于如何构建战后美国军事体制有着较大分歧，其争论焦点主要集中在如何设置统一的军事指挥机构、空军的独立、海军陆战队的归属三个问题上。首先，对于如何设置统一的军事指挥机构，陆军认为要建立单一的国防部，海军则认为统一后的军事机构组织庞大，难以被一个部门有效管辖，采取委员会的形式更加有利。*Demetrios Caraley, The Politics of Military Unification: A Study of Conflict and Policy Process, New York: Columbia University Press, 1966, p.50.其次，对于空军的独立，陆军和海军都支持空军独立，但海军不希望将海军航空兵划归新独立的空军。最后，对于海军陆战队的归属，陆军主张压缩或取消海军陆战队，将其任务赋予陆军执行，而海军极力反对取消海军陆战队，力争保持海军陆战队的设置及其独立性。针对这些分歧，美国采取以立法的方式来破解改革矛盾，在将近两年的法律制定过程中，经过杜鲁门政府的大力协调、军方内部各方的互相妥协以及国会听证会上的激烈争吵和博弈，海军和陆军最终就国防和军事体制的改革方案达成一致。*参见U.S. Congress, House, Committee on Expenditures in the Excutive Departments, Hearings on the National Security Act of 1947, 80th Cong. , 1st Session, Washington: U.S. Government Printing Press, 1947.1947年美国通过了《1947年国家安全法》，建立了战后美国全新的国防和军事体制。

(三) 固化改革成果。随着时代的发展和科学技术的进步，军事领域的更新日新月异，这也必然造成法律无法及时反映军事领域上的变化。因此，美国在注重法律引领和规范改革作用的同时，也十分强调军事立法要对改革成果予以确认。战后历次局部战争后，美军都能及时总结经验，将经过战争总结和检验的改革成果及时立法加以确定和巩固，推动了改革与立法的同步发展，增强了法律的时效性和可用性。

在阿富汗战争和伊拉克战争中，美军的军事无人系统，尤其是无人机的使用日益广泛，其用途也从战场侦察扩展到电子干扰、武器投送、目标定位、战场评估、精确打击和心理战等领域，成为集侦察、打击、保障功能于一体的信息化武器装备。此外，军事无人系统还具备造价低廉、隐蔽性强、操作简单、人员伤亡率低等优点，是未来武器装备更新重点发展的武器。因此，战后美国格外重视军事无人系统的改革和发展，并通过规范性文件予以确认。2005年8月和2007年12月，美国国防部先后发布两份规范性文件——《2005-2030年无人飞行器系统发展路线图》和《2007-2032年无人系统发展路线图》，对无人飞行器系统进行界定、提出重点发展的13种无人飞行器、规划无人系统未来长远发展目标和发展步骤。此后，各军种根据上述文件制定了各自的发展计划，加快了军事无人系统的研制、装备和发展速度。当前，美国军事无人系统的更新与装备代表了未来战场装备的发展趋势，并将可能引起作战方式和战争形态的进一步变革。

二、法律实施保障军事改革的机理

军事改革法律的实施一般是指改革法律被法律规范的主体实际施行，其实质是将改革法律中所创设的权利义务关系转化为现实生活中的权利与义务，形成新的军事法律关系。因此，法律实施是军事改革中相当关键的一环，正如法谚所言：“徒法不足以自行”，如果没有法律实施对军事改革的保障，设计得再精妙的改革法律制度也只能是一纸空文。具体而言，法律实施保障军事改革的运行机理包括以下三个方面：一是落实改革举措；二是明确改革责任；三是提高改革效率。

(一)落实改革举措。落实改革举措是对改革法律规范和改革目标的具体执行，是保障改革法律规范能够在实际改革进程中得到实现的关键步骤。从广义上讲，落实改革措施是各类担负改革职权的行政机关依法执行和适用有关法律法规的活动，以确保改革法律得到落实。美国历来重视改革法律的实施，特别关注改革法律在具体情形下的执行和适用，对某些重大改革举措，美军还要定期向国会汇报法律法规执行情况。例如，自《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》通过十余年来，国防部每年都要向国会提交专题报告，汇报法律举措的落实情况。*王卫星、李效东编：《外国军事改革深入发展研究》，70页，北京，军事科学出版社，2014。

(二)明确改革责任。美国军事改革涉及面广、相关改革法律法规数量众多，为了保证改革规定能够顺利贯彻执行，不影响整体改革进程，美国通常对重要的改革规范做出相对应的责任规范的规定，以实现重要改革规范与责任规范相互衔接、相互呼应、相互协调。例如，美国防部的《改革计划指南》中就对改革责任进行了明确划分：国防部长负总责，并直接负责监督和分配改革资源；国防部负责政策的副部长主要负责确定改革目标和制定改革政策；参谋长联席会议主席负责联合作战理论研究，审查批准联合作战能力建设需求；军队改革办公室主任主要负责制定改革计划，协调全军改革活动；联合部队司令部司令主要负责联合作战概念的开发和试验；各军种部长分别负责制定联合改革和军种改革路线图等。*王卫星、李效东编：《外国军事改革深入发展研究》，68页。

通过明确改革相关主体的具体责任，美国改革法律法规中的义务性规定才能更加有效地贯彻执行。从理论上看，改革法律法规的义务规范与改革主体的责任规范是相辅相成的：如果没有改革义务规范的明确规定，相应的责任制度及其实现就失去了前提与基础；如果仅有改革义务规范而无相应的可操作的责任规范，改革措施难免流于形式，难以发挥应有的作用。因此，在法律实施中明确相应的改革责任，能够最大限度地减少职责权限交叉、混同及冲突，从而为改革目标的顺利实现奠定坚实基础。

(三)提高改革效率。相比于法律制定，法律实施更加强调效率，即尽可能以最低的成本取得最大的收益。对于改革各项措施，只有各法律实施主体相互配合、相互协调，严格按照法定程序和法定时限实施法律，才能保证改革措施落实到位，确保改革有序、正常进行。

美国国防部作为军事改革的重要决策和执行机构，其管理效率的提升对于加快军事改革效率具有重要作用。二战结束至60年代初，美国防部采取“基数”预算制度，导致军种军费预算制度与军事战略的总体规划不匹配，国防建设受到“狭隘军种主义”的严重制约，重复建设和经费浪费现象严重，极大影响了军事改革效率。1962年，美国国会审议通过了国防部提交的《1963～1967财年五年国防计划》(FYDP——FY1963～1967)，正式建立了PPBS制度，并于1963财年*财年(Fiscal Year)，是指财经年度，又称预算年度，是指一个国家以法律规定为总结财政收支和预算执行过程的年度起讫时间。美国政府的财年是从十月一日到次年九月三十日，1963财年即从1962年10月1日开始，直到1963年9月30日结束。首次实施PPBS制度。*Quentin E. Hodgson, Deciding to Buy: Civil Military Relations and Major Weapon Program, The Letort Papers of U.S. Army War College, 2010, p.13.PPBS制度的核心就是充分利用“成本效率”原则，即以最少的国防经费办最多的事，将所有项目的预算都控制在可接受的范围内。

三、法律监督保障军事改革的机理

法律监督是指国家机关、政党、社会组织、公民、新闻媒体等依照法定权限和程序对各种法律活动的合法性进行的监督。从法律运行的角度看，法律监督是对法律运行过程各个环节的合法性检查和督促。*张文显：《马克思主义法理学：理论、方法和前沿》，210页，北京，高等教育出版社，2003。根据法律监督的内容分类，其可以分为立法监督和法律实施的监督两个方面。为确保军事改革始终在法治的轨道上运行，美国十分重视对军事改革全过程进行法律监督，使军事改革从法律出台到执行改革举措到改革运行程序都能受到严格的监督，保障了改革的有效开展与实施。具体而言，法律监督保障军事改革的运行机理主要包括以下三点：评估改革立法、控制改革风险和规范改革程序。

(一)评估改革立法。立法评估是法律监督的重要内容，也是军事改革法律制定程序中不可或缺的组成部分。立法评估是指有关法律主体根据法律评估规范性文件规定的有关权限和程序，采取多种方式对军事法律法规在实施中的合法性、有效性、时效性以及与其他规范性法律文件的协调性进行分析评价，针对军事法律规范自身的缺陷及时加以修改和修订的制度。*总政治部联络部：《美军法制工作研究》，226页，北京，解放军出版社，2010。军事改革法律事关军事改革的顶层规划和具体执行政策，对军事改革法律的评估不仅能监督军事法规的有效执行，同时也能保证立法质量、促进改革法律体系的整体规划和建设。

美军在制定有关军事改革的法律法规前，都要对相关改革举措进行论证，充分听取各方面的意见和建议，从而使改革立法尽量完备。同时，美国还对国会、总统、军事系统内各机构等监督主体的立法监督权做出明确规定、设计严密的监督程序。以美国国会通过军事改革立法为例，国会颁布军事改革立法要由军事委员会等常设委员会经过立法规划、调查评估等复杂的事前监督程序才能生效。《1986年国防部改组法》从论证到颁布先后历经4年零241天才完成，军方和参众两院都对改革法案采取了严密的事前监督程序，以至于曾就职于美国空军立法联络处的乔·凯利中将抱怨说：“美国军事立法程序是一个冗长、乏味而又昂贵的程序”。*总政治部联络部：《美军法制工作研究》，241页。

(二)控制改革风险。美国军事改革涉及军事理论、组织编制、政策制度、武器装备、作战方式等方方面面，改革规模大、程度深、涉及范围广，因此必然存在着难度与风险。这种难度和风险既包括改革法律的制定是否合理合法，更包括改革法律能否按律执行、改革法律与现实情况能否完美匹配等。因此，对改革执行阶段的法律监督能有力促进改革始终按照法治轨道运行，并及时对不合理条文进行修改和重新制定，极大控制了改革风险，是改革能够积极稳妥推进的重要保障。

美国1996年通过的《军队结构评估法案》中规定，国防部需每四年向国会提交防务评估报告，就美军的战略规划、作战计划、法律执行情况等内容进行报告，以便国会监督军队法律执行情况，了解军队在执行法律过程中产生的新情况和新动向，为国会及时调整改革法律提供重要参考。国防部也对改革法律执行情况进行有效监督管控，专门设置专属监督委员会，对相关法案的执行情况进行督导。例如在军事人事管理方面，美国防部设立了军事管理人员监督委员会，其主要职能就是对美军有关人事管理方面的法规执行情况进行监督，并提出立法修改意见和建议。*刘树德、王庐生、宋刚编：《外军政治工作研究》，26页，北京，解放军出版社，2002。

美军通过上述有效的法律监督能及时将改革风险和隐患排除于未然，使改革措施能够依法有效实施，并且能够随着作战理论、组织编制、武器装备、作战环境的变化而及时更新发展，保证了军事改革始终在法治轨道上顺利运行。

(三)规范改革程序。对程序正义的追求是美国法律监督制度的重要理念和特征，这也体现在法律监督对规范军事改革程序的要求与保障之中。如前文所述，法律监督在改革法律制定和改革法律实施方面制定了严密的政策，从而确保了法律监督权在法律运行全过程得以具体实施和体现。此外，美国还充分利用法律运行程序本身对监督者和被监督者行为督导的独特作用，促使军事改革能够按照规定程序有效运行。

在改革法律制定程序方面，美国军事立法体制不仅确立了四级立法体制，严格界定了相关改革领域立法权限，而且也为改革法律制定创设了严密的立法程序。例如，国会在制定通过改革法律活动方面要严格遵循立法规划、提出法律草案、审议法律草案、表决通过以及公布法律等程序；总统、国防部、军种部和参谋长联席会议制定改革法规、条令条例也需要经历较为周密的程序规则。为改革立法设置严密的程序规则就是要充分发挥事前监督的作用，规范改革立法程序。

在改革法律实施程序方面，美军通过设定严格的程序来规范军队改革与建设，包括决策程序、军费的编制和审查程序、计划与规划的制定程序、武器装备研制程序、采购程序、合同的签订程序、各类作战物资储备规定与保管办法、补给标准与补给程序、核武器安全规定程序、车辆与武器装备保障保养程序、国防动员程序、条令条例的编写与审定程序、作战文书的统一格式与标准作业程序、各级官兵离职与在职训练教育程序、各级部队训练程序等。*蒋树兴：《西方国家军事管理的主要内容及其基本做法》，载《外国军事学术》，1985(7)。仅规范装备采办程序方面就有《联邦采办简化法》《武装部队采办法》《政府合同法》《国防生产法》《联邦采办条例》《联邦采办条例国防部补充条例》，国防部第5000.2号指示《重要武器系统采办与研制程序》、国防部第7000.3号指示《采办报告选编》以及4155.1号指示《质量纲要》等20余种法律法规。正是这些程序性监督使得各项改革举措都能按照既定规范与原则得以实施，确保了改革举措稳定落实。