美国国防动员体制的特点及启示

冯 缘

美国国防动员体制的特点及启示

冯 缘

动员，战争之要，国之大事。国防动员是一个国家战略问题，直接影响到战争的进程和结局，关系到国家的安危。随着经济和社会的发展，特别是科学技术的进步，国防动员已经成为国家安全与发展的重要因素、战争潜力转化为实力的关键环节和打赢信息化战争的重要保证。本文着重分析了美国国防动员体制的特点，以及对完善我国国防动员体制的启示。

国防动员 信息化战争 体制建设

作者：冯缘，军事科学院军队建设研究部硕士研究生，上尉

世界上任何国家都面临“平时少养兵、养精兵，战时多出兵、快出兵、出精兵”的问题。美国历来非常重视国防动员工作，认为“动员是迅速向世界显示决心的一个有效手段”，“是维护国家安全和利益及支持总体战略的一个关键因素”。国防动员是美国国家安全战略的重要组成部分。美国把国防动员体制的完善程度作为衡量国家国防能力的重要标志。近几场高技术局部战争表明，在信息化战争的今天，不论是超级军事大国，还是军事弱国，都离不开国防动员体制的支撑，国防动员体制先进程度也将对战争进程和结局产生重大影响。

一、美国国防动员体制的特点

美国之所以能在近几场战争中连续作战，并取得较好的效果，很大程度上要归功于其积极顺应时代发展、不断进行调整完善的国防动员体制。其特点有以下几个方面。

（一）动员组织机构健全有序

美国实行联邦政府集中领导，政府各部门分散实施，并将全国划分为若干动员区的国防动员体制。美国把各级动员机构看作整个动员体制的核心部分，包含动员决策机构、动员协调机构和动员执行机构三大部分。

动员决策机构，是国家平时进行战争动员准备和战时实施动员的统帅机构，是动员体制的神经中枢，有权批准动员和使用武装力量计划，并监督执行情况。《美国宪法》将美国武装力量的领导权赋予总统，将宣战权赋予国会。最高决策机构即国家指挥当局（由总统和国防部长组成，在特殊情况下，可由其副职或指定的代表组成）负责指挥国家武装力量，包括对战争动员行使指挥权。

动员协调机构，由总统安全事务助理任主席，成员由13个部、7个局（委）和参谋长联席会等20多个部、署级机构的人员组成。主要任务是负责动员协调的相关工作。

动员执行机构，主要由联邦政府各职能部门（包括政府各部、署、局）下设的各种动员机构组成。它们根据国家对战争动员的总要求，分别制订与本部门本行业职能相一致的动员计划，并互派联络员进行协作与联络。据统计，美国国会、政府和军队参与动员工作的主要部门约80个，其中国会占1/3，军政系统占2/3，以保证美国战争动员得以顺利实施。

在伊拉克战争中，美军之所以在较短的时间里、较大的空间内顺利实施各种动员，主要得益于其健全的动员机制，美国国会、联邦政府和国防部都建立了功能齐全、结构科学、分工合理、精干高效的组织系统，确保了战时各种动员工作快速有序地进行，及时将战争潜力转化为战争实力。

（二）动员法律法规体系完善

国防动员是为保障国家安全和满足安全需要而进行的重要活动，其性质决定了其具有高度的权威性和可靠性，而完善的动员法律法规体系是确保动员顺利运转的可靠保障。

美国经过长期的战争实践，已经建立起一系列比较完备的战争动员法律法规体系，分为两大类：一类是和平时期的动员法律法规体系，即总统或国会宣布国家进入紧急状态之前，根据形势发展需要采取行动的法律依据；另一类是总统或国会宣布国家进入紧急状态或者国会宣战之后，进行动员的法律依据。美国构筑完善的动员法律法规体系不仅是调整国家各个方面关系的主要手段，同样也是维护国防动员体制权威的基本依据和强力支撑，有利于提高国防动员的速度和效率。在伊拉克战争中，美军征召的后备兵员超过10万人，专业技术种类达3000种以上。美军在短期内动员如此众多的后备人员参战，与其拥有完备的动员制度和法规是密不可分的。

目前，美国动员基本法规有《总动员法》（或称《国防动员法》）《国家紧急状态法》《战争授权法》《1947年国家安全法》《1950年国防生产法》等；专门法规有《国防部组织法》《军事人员管理法》《1946年战略和重要物资储备法》《国家工业贮备法》《国防资源法》《商船法》《民航预备役条例》《矿产政策法》《国防优先法》《海事法》等。这些法律法规对确定动员规模，规范动员程序，明确各部门在动员方面的基本职责与权限等具有重要作用。

（三）动员计划体系精细周密

美国实施动员过程，就是在临战前和整个战争过程中将国家平时积蓄的战争潜力，按照需要，有组织、有步骤地转化为战争实力的过程。要缩短这一过程，关键在于事先必须制订周密的动员计划。动员计划是美国动员准备与实施的基本依据，对组织动员具有重要影响。适时规划与作战需要相吻合的动员计划，明确阶段性建设的目标和要求，制订具体动员实施的步骤和措施，不仅能使各个动员机构找准位置，而且能使动员工作时时围绕总体目标有序推进，大大提高效率。

美国联邦政府制订的《国家紧急动员计划》，明确了政府各部门的动员职责。1988年重新颁布的《国防部动员总计划》是军队系统最高级别的动员计划，该计划明确了国防部各直属部、局、署、各军种部以及海岸警卫队等各单位的动员职责，阐明了各部门在和平时期进行应急准备和在紧急状态中进行动员时所要完成的任务。《国防部动员总计划》将三个军种部和海岸警卫队的任务分为“平时”“危机时”和“战时”三大类，各类都有详细的内容。此外，美国还制订了一系列的专项动员计划，如《战时军队动员计划》《交通运输动员计划》《民防动员计划》等。各类计划使美国战争动员得以迅速实施，提高了其应付全球突发事件的能力。

在海湾战争中，美国由于事前动员计划周密，在海湾危机发生之后，连续征用了71艘民船、418架飞机，动员了24.5万名后备役人员，紧急运送军用物资赶赴海湾前线，从而赢得了时间，争取了主动。伊拉克战争中，美国通过战前各种作战模拟和仿真试验，精确计算出各种情况下兵员需求数量、物资消耗量，对平时制订的各种计划进行修订完善，从而保证了充足的兵员补充，保障了部队所需装备物资，大大减少了损失浪费。

（四）动员注重高科技反应快

高技术条件下局部战争的作战节奏加快，国防动员的反应速度成为影响战争进程的关键。提高国防动员的快速反应能力，加强平时与战时的衔接，注重动员组织效率已经成为美国国防动员工作的重点。而利用信息化手段提高工作效率是美国提高国防动员快速反应能力的主要方式之一。随着信息技术的发展及其在军事领域的应用，美国把信息动员作为国防动员的重中之重。

在海湾战争中，为攻克伊军坚固的地下掩体，美国紧急动员全国科研人员，在很短的时间内完成了GBU－28型激光制导钻地炸弹的设计和实验。科索沃战争中，针对南联盟特定的防空系统，雷声、波音等公司与美国军方仅用4天就迅速开发出相应技术，大幅度提高了美军战机的电子对抗能力。伊拉克战争开战的第二天，美英联军就投入地面部队向纵深高速推进，21天后就攻占巴克达；除大量征召了各种专业勤务工作的后备役人员扩充兵力外，美国还先后动员了50多颗民用卫星用于作战保障，确保了美英联军对伊的信息优势。

二、美国国防动员体制对我之启示

美国的国防动员体制是目前世界上经过平战检验、较为完善的国防动员体制，虽然许多方面还存在问题和不足，但是，其尚有很多值得学习借鉴的地方，对我国国防动员体制的健全完善和改革创新有一定的启示作用。

（一）完善战时动员组织体系

构建战时国防动员组织领导体系是一个复杂的系统工程，是一个全局性、政策性很强的重大现实课题，涉及军地诸多方面，事关未来作战全局。构建完善我国战时动员组织体系，就必须顺应现代战争对动员工作的要求，着眼打赢现代高技术局部战争的战略需求，提高平时与战时的对应和衔接程度，保证一旦有事，能够快速组织实施动员活动。

我国主管全国国防动员工作的议事协调机构是国家国防动员委员会。国家国防动员委员会在中国共产党中央委员会、中华人民共和国国务院、中央军事委员会的领导下进行工作。目前，我国的国防动员组织体系基本完善，经济动员、交通战备、人民防空和兵员动员等工作在地方各级政府中均有专设机构或相关部门兼管负责。然而，我国各级国防动员委员会在纵向上自成体系，在横向上各自为政、相互分割，从而导致有些环节力量薄弱，人员不够落实，制度不够完善，职责不够清晰，需要进一步加强。各级国防动员委员会应按照“平战结合，逐级负责”的原则要求，进一步明确平战衔接的职责权力，进一步完善国防动员委员会的内设机构，全面细致地掌握本地区的国防潜力、现状、动员能力等情况，使平时动员准备与战时动员实施相一致，建立一个“纵向到底，横向到边”的完整统一、快速高效的动员组织体系。

（二）加强动员法律法规建设

健全国防动员法律法规，是国家行使动员职能必要的法律保障。法律法规是国防动员建设不可或缺的组成部分。法律法规主要是用于规范和协调国防动员建设各要素的关系，指导国防动员建设的实施，保证国防动员建设持续、快速、健康发展的大政方针，如国防动员建设总体发展规划与计划等指导性、规范性文件。国家有了动员法律法规，各级权力机关就能够依法对动员工作实施顺畅有效地领导和指挥，各有关部门就可以按照权限各司其职，密切协调。

我国的国防动员体制，过去与计划经济体制相适应，主要依靠行政手段强制施行。在社会主义市场经济条件下，物资征用补偿矛盾增多，后备兵员流动性加大，兵员动员涉及面更广，组织协调难度增大，客观上要求必须加强动员法律法规建设，依法开展物资征召和兵员动员，以快速形成整体作战和保障能力。

我国动员法律法规建设起步较晚，虽然近年来制订了一系列涉及国防动员的专项法律和相关法规，国防动员法律法规体系逐步得到完善，但缺口还较大。国家应建立涵盖国防动员全领域、各层次、相互衔接、科学配套的法律法规体系。在完善《国防动员法》的基础上，制订一些专项动员领域，如经济动员、科技动员、政治动员等领域的法规制度。各地可根据战时需要，制订和完善一些地方性法规政策。充分发挥人大和行政职能部门的作用，建立执法队伍，加大执法检查力度，确保战时法规政策的落实。逐步实现国防动员体制由过去的“行政主导型”向“法制主导型”转变，国防动员所有准备与实施活动均应以法律法规为基本依据，所有的单位、企业、个人依照法律履行相应的国防动员义务，并享受相关的权益。

（三）科学修订动员预案计划

国防动员计划和实施预案按层次划分，可分为国家级动员计划和实施预案、战区级动员计划和实施预案、县级以上地方各级动员计划和实施预案；按对象和功能类别划分，可分为总体计划和实施预案、专项计划和实施预案等。

近年来，我国军队和地方虽共同制订了一些动员预案计划，但由于缺乏战略依据，军地双方的责任没有明确，致使许多领域没有制订计划方案；已经制订出来的计划方案，也与作战任务不相适应。国家应根据安全战略的需要，制订国家总体动员方案，如动员扩编规划、兵员和运输工具补充规划、动员财务保障规划、动员的运输规划、动员的医疗卫生保障规划、动员的指挥规划等。战区和各级政府的国防动员机构，要根据所担负的作战任务和军事需求，科学制订动员计划，编制本辖区的动员预案，明确任务、内容、程序和标准要求。动员计划要根据形势变化的情况，每年修订一次，使之切实可行。

（四）加快网络信息动员建设

近年来，我国信息基础设施建设取得了很大进步，军队的信息化建设也取得了很大成绩，为国防动员信息化建设奠定了良好基础。但信息动员建设是一个庞大的系统工程，单靠部队是难以完成的。而且信息网络建设缺乏统一的规划和组织，使部队、省、市、县各自为战，战区与战区之间、战区与军种之间、军队与地方之间横向不能连通。不仅浪费时间、人力、财力等资源，而且难以达到提高动员效率的目的。

为此，信息动员建设要搞好顶层设计，依托军队和地方现有网络和设施，将其纳入地方信息产业建设之中。在地方信息网络建设时，把国防动员信息纳入总体规划，列入地方基础信息建设计划，充分利用地方现有信息网络和各专业信息中心，加快各级信息动员应急指挥中心建设，为信息动员的快速实施提供全面、准确、快速的指挥平台。逐步建成军队内部之间、军地之间、地方与地方之间相互连通、辐射全国的动员网络，实现经济效益与国防效益的统一。

随着科学技术的迅猛发展，信息化战争的内涵和特点也将随之变化，我们必须适应形势发展，正视战争形态出现的新变化，在思想观念和主观指导上实现革命性转变，大力推进中国特色军事变革，学习借鉴他国国防动员的成功经验，以战略前瞻创新我国国防动员理论，努力完善我国国防动员体制，探索打赢未来信息化战争的新途径。

[1] 戴凤秀.信息化国防动员概论. 北京：军事科学出版社，2005.

[2] 李耀光.美军信息作战与信息化建设. 北京：军事科学出版社，2004.

[3] 刘君、于雷. 国防动员体制如何适应新军事变革. 中国国防报，2004.

（责任编辑：何 荷）

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