美军加强法治建设推进军队体制改革的基本做法

郭向军 周宏伟

美军加强法治建设推进军队体制改革的基本做法

郭向军 周宏伟

加强法治建设推进军队体制改革，是当今世界成功的军事改革的基本做法。美军体制改革的基本做法是：充分运用法治建设推动军队体制改革，将依法进行军队领导指挥体制调整作为全面深化改革的突破口，创新完善军事法治推进军队体制改革，以完善配套的法规制度体系固化军队体制改革成果。

外军研究 军队建设 法治建设 军队体制改革 ［美军］

军事改革，对于世界各国来说都是一项复杂的系统工程。当代军事改革是整体性、革命性变革，其规模之大、程度之深、涉及面之广前所未有，体制转换的力度、深度和难度也前所未有。因此，只有在掌握大量材料的基础上追踪其发生发展，总结其经验教训，才能透彻了解这种现象，把握军事改革的特殊规律，为军事改革提供正确的理论指导。

军事改革还是一种充满联系和互动的军事现象，这是由军事活动的对抗性和国际政治军事的集团性所导致的。在全球化和信息化时代，这一特征尤其明显。军队体制改革是军事改革的重要内容，也是难以取得突破的改革领域之一。美军推进军队体制改革的成功做法，是不断加强法治建设，用法规制度落实、保障并巩固军事改革成果，始终在法治的轨道上进行改革。

一、充分运用法治推动军队体制改革

人类的组织机构不同于机械结构，它带有生物学的特征，各组织之间存在千丝万缕的内在联系，牵一发而动全身。而军队作为最严密的人类组织，浸润在传统沉淀而成的保守文化中，这种文化具有细胞复制功能，可以有效维护军队的既有肌体，抗拒来自内部和外部的变革动力，在任何国家，军队体制改革都是一件难上加难的事情。法治具有根本性、基础性、稳定性特征和规范性功能，依靠法治牵引改革方向、突破改革瓶颈、固化改革成果，为实现改革目标提供机制和政策制度保障成为实现改革目标的重要推手，也是世界主要国家保证军队改革成功的通行做法。

第二次世界大战后，美国军队的历次重大改革特别是军队领导指挥体制改革，之所以能够稳步推进取得进展，很大程度上得益于通过国会立法的形式完成既定改革目标，保障改革进程始终在法治轨道上进行。比如，1947年美国通过了《国家安全法》，正式确立了参谋长联席会议制度，初步解决了各军种互相推诿、军事决策过程复杂、作战指挥渠道不畅的问题；1949年通过《国家安全法修正案》，改“国家军事部”为“国防部”，军种部降为国防部下属部，明确参联会主席是总统的首席军事顾问，联合参谋部成为统一计划和组织联合作战的超军种机构；1958年通过《国防部改组法》，取消了军种部的作战指挥权，明确国防部长通过参联会主席对各军种和联合与特种作战司令部行使作战指挥权，从而形成美军独具特色的作战指挥与军事行政分开的领导与指挥体制。从1958年到1986年近30年间，美军没有再进行任何大的调整和改变。而在同一时期，美军在一系列战争和军事行动屡遭挫败。比如，越南战争以失败告终、朝鲜捕获“普韦波洛罗”号间谍船和柬埔寨扣押“马亚圭斯”号商船后美军营救不利、在伊朗营救人质的“沙漠一号”行动惨遭失败、美驻贝鲁特的陆战队营地遭炸弹袭击造成241人死亡、入侵格林纳达行动失败等，都暴露出联合作战中的严重体制问题。对此，美军和国会中的有识之士认识到，问题的根源在于军队体制的严重落后，造成各军种拥权自重、联合机制举步维艰的局面，认为只有通过加强法治推进体制改革才能得到根本解决。

从20世纪80年代初开始呼吁改革，经长达4年零241天的研究论证，1986年，美国国会通过了《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》（以下简称《1986年国防部改组法》）。该法案进行数十次听证，反复征求意见，力求最大限度地维护整体利益和妥善关照局部利益，对大到国防部长与参联会主席的关系，细到军官成长路径、联合岗位数量等，都予以详细规范，确保各项改革措施的配套耦合。《1986年国防部改组法》在引言中开宗明义：重组国防部，加强文官治理；明确统一司令部和特种部队指挥官的职责；提高国防资源利用率；完善联合军官管理政策等。该部法案的最大意义是它扫清了美军联合作战指挥体制和人事管理方面的障碍，为美军联合作战能力的快速提升打下法律基础。具体表现为：一是建立真正意义上的联合作战指挥体制。明确规定参联会在国家级指挥系统中没有作战指挥权而只有建议和沟通权，从而减少部门内耗。此外，该法案赋予战区指挥官独立指挥职能及指挥战区内所有军种部队的权力，摆脱了军种领导人的影响，使联合部队编组、联合计划拟制、联合作战指挥等问题迎刃而解。二是催生美军联合职业军事教育。该法案首次设立“联合职责军官”，明确规定其地位作用、职能角色、选拔任用，有效解决了联合军官的培养、使用和发展问题。“联合职责军官”岗位的设立，推动了美军建立联合职业军事教育体制的发展，为美军打造一支高素质的联合作战指挥参谋人才队伍打下了法律基础。时任美众议院武装力量委员会主席莱斯·阿斯平评价说：“这是1775年大陆会议创建大陆军以来，美国军事史上最伟大、最彻底的一次革命。”由于观念束缚等原因，美军高层最初对《1986年国防部改组法》普遍持抵触心理。直到1991年海湾战争爆发，该法案的成效才充分显现。

美军的法规制度一经颁布，就具有绝对权威性，任何人、任何机构必须无条件执行，即使执行过程中遇到无法解决的问题，也要按照法定程序将问题原因及解决建议呈交国会，再由国会颁布法律修正案进行更正。随着这部影响深远的法规制度的实施，美军联合指挥得到真正落实，财务权和人事权得以明确，联合司令部成为指挥体系的基本环节和重心所在。联合司令部主体地位的落实，司令部体系也随之优化，保证军事改革落到实处。从此，军队领导指挥体制中指挥权集中与分散的矛盾、联合司令部地区性任务与军种职能性任务的矛盾、军种专业化建设与联合司令部综合化使用的矛盾得到有效化解。从美军近几场局部战争看，美军的现行法规制度框架消除了建立联合作战体制等方面的障碍，基本上保障了联合作战的顺利实施，大幅提升了美军联合作战能力。直到今天，该法案依然在美军作战指挥、人才培养等方面发挥重大影响。

美军军队体制改革的成功实践表明，单靠领导权威和行政手段等，很难保证军队作战指挥体制和建设管理体制持续正常运行，军事改革必须通过构建相应的系统性法规制度和机制，确立新的原则、内容、标准、方式和要求，确保有法可依、依法运行，体制改革的成效才能真正发挥出来。

二、将领导指挥体制调整作为全面深化改革的突破口

高层领导指挥机构作为军队的“大脑”，控制着整个军事力量的运转，对军事改革负有全局性的责任。如果领导指挥体制僵化、低效，不仅会成为影响军队现代化建设的主要“瓶颈”，同时也是军事改革的最大障碍。因此，成功的军事改革多是先从高层领导指挥体制的调整入手的。

美军战后的改革史，就是依法对高层领导指挥体制不断进行调整的过程。比如，1947年美国国会通过的《国家安全法》创建了高于军种部的“国家军事部”；1949年通过的《国家安全法修正案》将“国家军事部”易名为“国防部”，从法律上设立参联会主席一职，国防部长成为内阁成员和国家安全委员会成员，军种部降级为国防部下属机构。1953年通过的《第六号国会改组计划》规定：参联会主席有权任命参联会成员，强化了国防部长的职权，增加了助理国防部长的数目，扩大了国防部长办公厅的规模。1958年通过的《国防部改组法》取消了军种部的作战指挥权，明确了联合司令部司令对军事行动拥有联合指挥权。

特别是1986年美国参议院以“95票赞成、0票反对”的结果通过了《1986年国防部改组法》，终于成功推出了这一“美国历史上里程碑性质的立法”，进一步强化了军事领导权的集中统一。该法案旨在解决一个重大的现实问题——各军种根本无法有效进行联合作战，并着眼于实现十大目标：一是权衡联合和军种利益，以国家利益为标准进行取舍；二是加强国防部长的职权，明确国防部长对国防部一切事务有唯一最终权力；三是通过制定参联会主席为总统首席军事顾问、设立参联会副主席职务和明确由参联会主席领导联合参谋部，提高向国家领导人提供军事建议的质量；四是明确规定联合作战司令部司令的责任，澄清作战指挥关系，把军种参谋长排除在作战指挥链之外；五是确保联合作战司令部司令拥有与其责任相符的权力；六是通过要求参联会主席提交年度战略报告和国防部长提供应急计划指南，加强战略筹划和作战计划制定工作；七是赋予参联会主席就分配和使用资源提供建议的权力，提高军队资源使用的效率；八是建立联合军官人事管理制度，提高管理水平，改进联合军官素质；九是赋予参联会主席编修联合条令和制定联合训练政策的职能，提高军事行动的效率；十是合并机关职能与机构，裁减人员数量，下放管理和控制权限。

三、健全军事法治体系推进军队体制改革

现代战争条件下，联合作战对作战指挥的要求越来越高。美军在军队体制改革过程中，无不高度重视法规建设，用国家法律或军队条令来维护改革的严肃性和时效性，保证改革的顺利实施和有序运转。从世界军事改革的发展趋势看，实现法治化是达成军队体制改革严肃性和权威性这一目的的必要途径。从里根时期美国军事改革来看，为确保军队体制的合理性和权威性，都以立法的形式对作战指挥体制实施调整或改革，对涉及联合领域重要问题，如经费保障、联合装备采购、联合军官培养晋升、军人地位等，都不断予以立法，使各领域各环节有法可依、有章可循。

美军改革持续几十年，在历次改革中都高度重视制定系统化的法规制度，确保各项措施能够落实到位并依法实施。先后颁布了《国家安全法》《国防部改组法》《国防授权法》《海军组织法》《陆军组织法》《空军组织法》《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》《军官人事管理法》和《后备人员建设法》等一系列法律法规性文件，数量达100多种，涵盖各级指挥层次和不同军种。这些法规以国家意志和军队最高指令的形式，明确规定各级职责权限、指挥程序内容、指挥与支援关系和文书格式等，逐步理顺了总统、国防部、参联会以及军种间的指挥领导关系，使军令政令体系健全、职权明确、关系顺畅、指挥高效，为军队体制改革创造了良好的运行机制。

美军认为，既要有国家行为的法律作保障，又要有军队制定的配套法规制度抓改革的落实。冷战期间，美国分别以《国家安全法》及其修正案和《1986年国防部改组法》为法理依据，对国防领导指挥体制进行三次重大调整。进入21世纪，美国政府将军事转型纳入《国家安全战略报告》的总体规划，使转型工作有法可依；国会通过了《21世纪防务转型法》，以立法的形式支持人事和武器装备采办制度改革。与此同时，先后颁布指导转型的文件，包括《防务计划指南》《军事战略转型途径》《防务转型要素》以及各军种的《转型路线图》、联合部队司令部《联合转型路线图》，由上至下对转型各方面的工作做出明确规定，保证军队建设和发展的有序进行，特别是很大程度上避免改革实施过程中的随意性，使军队体制改革得以稳步推进。

美军军队体制改革还依靠法治达到“军民融合”“寓军于民”。社会是孕育军事改革的母体，长期以来，美军始终强调吸纳社会发展的最新成果，为军队建设提供强大的支撑力量。为此，美军将军民融合发展的体制机制从人才培养、装备研发、后勤保障等传统领域扩充到网络信息领域，美国国会和政府制定了一整套严密的法规和政策，确立了网络信息技术在国家发展战略中的地位，保障军民一体化的顺利开展。国会每年审议通过的《国防授权法》《国防拨款法》等，也都规定要扩大民用信息产品的采购。

四、以完善的法规制度体系固化军队体制改革成果

一支现代化的军队必然是法治化军队，军队越是现代化、信息化，就越要法治化来保障和推进。从这个意义上说，军队改革特别是军队体制改革，与法律配套是连为一体的，组织机构和权力职能的调整，必然会提出制定新法、清理旧法、联动修订相关法律的任务。军事法规制度以其权威性和强制性能够有效保障改革进程，尽快固化改革成果，确保改革实现预期目标。无论从保障改革实施还是从固化改革成果、实现改革成效来看，加强立法工作统筹，建立完善配套的法规制度体系都是十分重要的。

虽然美国的历史比较短，但其广泛借鉴和吸收英、法、德等欧洲发达国家的治国经验，并结合美国的国情，逐步建立健全具有美国特色的法律体系，其中包括军事法律体系。这充分体现了以美国为代表的西方国家所主张的文官领军、依法治军的鲜明特色，把军队作为社会的普通群体而不是特殊群体加以对待，把军事管理统一纳入社会行政管理体系之中，这就决定了美国特别重视军事立法体系的完善配套。为确保改革方案科学合理、改革措施落实到位，美军建有完善配套、相互衔接的军事法律法规体系。从美军联合作战指挥体制改革的发展过程来看，几乎每次重大改革均以法律的形式加以确认。比如，从1947年通过《国家安全法》到现在，美国国会已经通过了14个《国家安全法》的修正案（《国防部改组法》）。通过这些法案，以法律的形式逐步对美军高层领导和指挥体制的相关问题进行明确，确保总统、国防部、参谋长联席会议、军种部和指挥部门之间权责分明，各得其所，防止在军事指挥高层因指挥权问题而产生矛盾，引发指挥上的混乱。特别是对作战司令部司令权利的赋予，从根本上保证了联合作战在指挥上的集中统一。

另外，美军从20世纪90年代起，密集推出一大批联合条令、联合出版物、转型路线图等，目的就在于引领规范改革举措落实、联合体制运行各项事务，以及官兵在联合中的履职行为等。美军的作战指挥法规具有很强的针对性和可操作性，在作战指挥关系方面，通过区分作战指挥、作战控制、战术控制、支援等4种行动，对各级指挥员把握指挥权限、行使指挥权力、有效组织实施作战均予以明确界定，极大地减少作战行动中不必要的报告环节，提高了指挥效率。美军在《武装部队的统一行动》这一联合作战指挥法规中，明确了部队实施联合行动时的理论指导和应遵循的原则，阐述了参联会主席和各军种部在支援联合作战中的具体职能，为各部队制订各自的详细计划提供指导，并细化了指挥环节以及各作战司令部与各军事部门之间的配合、指挥关系及其权限。在《联合作战计划条令》中，则具体论述了联合作战计划的概念，制定的原则、方法、程序，并深入论述了制定联合作战计划与评估的关系。

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（责任编辑：何 荷）

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1002-4484（2017）06-0058-05

作者：郭向军，西安政治学院军法系，副教授，军事科学院博士研究生，上校；周宏伟，军事科学院军队建设研究部，研究员，博士生导师，大校