全球海洋治理下的特别敏感海域制度

韩佳霖, 张 爽, 吕晓燕, 郑苗壮

(1. 大连海事大学， 辽宁 大连 116026； 2. 国家海洋局海洋发展战略研究所， 北京 100045)

2017-05-04

涉海交通国际公约与国家管辖外海域生物多样性国际协定的关系研究”项目(9215292)

韩佳霖(1981—),女,辽宁沈阳人，助理研究员，硕士，从事国际海事公约研究。E-mail:hanjialin2005@163.com

1000-4653(2017)03-0109-04

全球海洋治理下的特别敏感海域制度

韩佳霖1, 张 爽1, 吕晓燕1, 郑苗壮2

(1. 大连海事大学， 辽宁 大连 116026； 2. 国家海洋局海洋发展战略研究所， 北京 100045)

介绍国际海事组织(International Maritime Organization, IMO)颁布的特别敏感海域(Particular Sensitive Sea Area, PSSA)制度的概念及其发展现状。从解决传统海洋自由主义与新兴环保主义的矛盾、船旗国管辖与沿海国监管及相关保护措施等方面分析该制度解决的主要问题。从全球治理的视角论述该制度在加强国际合作、影响IMO法律体系、将风险控制的理念引入环保措施等方面的优势，并预测该制度未来的发展方向，为我国参与PSSA相关的国际谈判提供建议，以便更好地维护国家及行业利益。

特别敏感海域； 落全球治理； 关键点； 发展方向

为更有效地保护海上环境，国际海事组织(International Maritime Organization, IMO)将建立特别敏感海域(Particular Sensitive Sea Area, PSSA)制度作为讨论内容之一,并将其付诸实践。当前该制度在保护脆弱的海洋生态系统方面起到了积极的作用，得到了国际社会的普遍认可。但是，由于一些发达国家将其与政治目的联系在一起，使得该制度的发展偏离了建立的目的，因此有必要深入了解PSSA制度的现状，明确其所要解决的实质性问题，从全球治理的视角讨论如何落实该制度关注的关键点，预测其发展方向，维护国家及行业的利益。

1 PSSA概述

1.1内容及现状

PSSA是“由于某一区域的生态、社会经济或科学方面的特质易于受到国际航运业活动影响而需要IMO采取行动进行特别保护的区域”。[1]

IMO海上环境保护委员会(Maritime Environment Protection Committee, MEPC)从1986年便开始研究和识别在资源、科学等方面需特别保护的区域，并提出保护措施。1991年，IMO通过了关于“特殊区域和特别敏感海区指定导则”的决议(A.720(17))。此后，该导则经过3次修订，于2005年通过了当前仍在执行的“经修订的特别敏感海区鉴定和指定导则”(A.982(24))。根据该导则及相关补充性指南[2]的要求， PSSA必须同时具备以下3个要素：

1) 在生态学、社会经济或科学方面具有特殊属性。

2) 容易遭受海运活动带来的损害，比如受船舶种类、交通流特征、船载有害货物及水文气象等因素影响而容易发生事故，造成海洋环境污染等。

3) 必须至少有1项具有公认法律基础的保护措施可被IMO批准和实施。

各国在申请PSSA的同时，需向IMO提出应用于该区域的相关保护措施(Associated Protective Measure, APM)。IMO是唯一负责指定PSSA和批准APM的国际机构，具体工作由其下设的MEPC协调开展。只有IMO成员国政府可提出PSSA申请；若有2个或2个以上成员国在某区域享有共同利益，则有关该区域的PSSA申请应由这些国家的政府共同提出，同时还应提出在各自管辖权之间开展合作的协调措施和程序。最后，MEPC以决议的形式指定PSSA及APM。目前，全球共有15个海域被指定为PSSA。

1.2旨在解决的主要问题

IMO颁布的PSSA制度在预防和限制船源污染方面迈出了重要一步。与IMO通过的其他环保类强制性文件相比，PSSA制度主要是以决议的形式通过的，属于软法性质，只能当联合国海洋法公约(United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS)等上位法对其援引时才具有约束力。

通过对PSSA进行研究发现，PSSA制度在解决传统的自由航行与新兴环保主义之间的矛盾及传统海洋区域划分造成的船旗国管辖与沿海国监管权混乱问题等方面具有积极的示范作用。

1.2.1传统海洋自由主义与新兴环保主义

传统的海洋管理主要遵循海洋自由主义思想及航行自由原则，强调对海洋的利用，未对海上环境保护予以特别关注。同时，在领海和专属经济区强调无害通过，在公海强调航行自由。直到20世纪，随着环保主义思潮的兴起，航行自由理念逐渐受到限制。新的环保主义开始将可持续发展、风险评估及预防等理念反映到有关环境的国际法律文件中。[3]

PSSA是在环保主义思潮下预防和控制船舶污染的又一举措，突破了传统的海洋自由主义原则赋予船旗国的专属管辖，拓展了沿海国对海洋环境的管辖权。PSSA导则中并没有对指定区域的大小作出明确规定，可按照连贯性的生物地理标准划分，这就意味着PSSA有可能突破领海及专属经济区的区域限制，设置在公海。

1.2.2船旗国管辖与沿海国监管

PSSA是沿海国管辖权在海上环境保护方面的延伸。UNCLOS是当今海洋法的基础性文件，致力于在船旗国与沿海国之间对环境管辖权进行平衡。[4]UNCLOS下的分区管辖机制与按照“遵循生态系统整体性”的原则对海洋环境进行管辖是相冲突的。分区管辖以船旗国管辖为主，但受方便旗等因素影响，船旗国的监管往往容易缺失，PSSA有可能会对管辖权进行合理的调整。PSSA扩大了沿岸国的管辖权，贯彻了生态系统法，在跨区域管理和促进生态系统法的适用性方面的作用不可小觑。

我国既是船旗国，又是南海等待建立PSSA的沿海国，从不同的角度看，立场有所不同。

(1) 作为船旗国，看中的是航行自由，所有中国旗船舶都要受到我国的专属管辖。

(2) 作为沿海国，在PSSA语境中看中的是防止航行自由对生态系统造成破坏。

我国可利用这一双重身份在“申请南海特别敏感海域”的过程中发挥作用，提出有分量、客观的相关预防措施，发挥负责任大国的作用。同时，作为南海水域的船旗国之一，应在航行中更加自觉地践行维护生态系统的使命。

1.2.3相关的预防措施

将某海区指定为PSSA的决定本身仅表明指定该海区的特殊敏感性和脆弱性得到了国际社会的普遍认同，并不会改变区域内的任何保护现状，只有在该区域内实施有效的保护措施才具有实际意义。因此，PSSA导则中明确规定“至少有一项具有公认法律基础的保护措施可以被IMO批准和实施”是PSSA的3个要素之一。2005年的PSSA导则及相关补充性指南也指出，指定PSSA将产生2个结果，即：某区域被认定为PSSA；至少有1项经IMO批准的措施需船舶加以实施。可见，PSSA的指定与相关保护措施的批准是相关联的，主要表现在：

(1) 申请PSSA时，必须同时提交相关保护措施及其法律依据；

(2) 对PSSA的评估包括对相关保护措施的审议和批准(由IMO相关机构执行)；

(3) 只有在相应的保护措施得到批准之后，PSSA才可被正式指定；

(4) 在相关保护措施得到批准之前，符合其他相关标准并通过评估的PSSA申请可“原则指定”，但若相关保护措施最后未得到批准，则整个PSSA申请都会被驳回，或要求申请方重新提交相关保护措施建议。

这表明在制定PSSA时，只有结合相关的保护措施之后，PSSA才能最终得到批准。沿海国家在提出PSSA指定申请时，应提出该区域内拟采用的相关保护措施。实践中，在PSSA 内航行的船舶主要限制其发生事故性污染, 因此采取的相关保护措施主要采用特殊的航行方法。至于具体的APM , 由沿海国根据该海域的具体情况, 采取定线制、避航区、引水制度、限速及排放限制等措施。[5]

2 全球海洋治理下的PSSA制度

2.1全球海洋治理的概念及客体

进入21世纪之后，人类对海洋的认识迈上了一个新台阶。2008年12月，联合国大会决定从2009年起，将每年的6月8日确定为“世界海洋日”。近年来，不少相关人士认为当今的海洋治理已进入“全球海洋治理”阶段。

“全球海洋治理”是用全球治理的方式来治理海洋。有学者将“全球海洋治理”定义为：在全球化背景下，各国政府、国际组织、非政府组织、企业及个人等主体，为在海洋领域应对公共的危机和追求共同的利益，通过协商和合作，制定和实施全球性或跨国性的法律、规范、原则、战略、规划、计划及政策等具体措施，共同解决在利用海洋空间、开发海洋资源和保护海洋环境等活动中出现的各种问题。其特征为治理主体多元化、治理客体的扩展和管理过程具有互动性及方式和手段多样化。[6]

联合国环境规划署在2010年10月召开的联合国生物多样性峰会上提交的研究报告显示，随着环境污染、过度捕捞和气候变化等因素对海洋造成的威胁越来越严重，在未来几十年，全球海洋生态系统将面临崩溃的危险。这是一个全球性问题，因此需用全球方案来解决。

2.2PSSA制度体现的全球治理要素

2.2.1生态完整性方法是PSSA具有全球治理特性的内在要求

如前所述，UNCLOS进行的海上区域划分有悖于海洋治理的生态完整性依据。这种依据UNCLOS的海洋划分方法在有关生物多样性及区域海上环境保护的法律文件中较为常见。

PSSA最大限度地使用生态完整性方法为沿海国管辖外籍船舶提供指南，最为突出的表现是PSSA在海洋的不同区划下采取定线制措施，成为促进跨区域定线制建立的一种有效方式。采取定线制措施的直接目的是保证船舶安全航行，最终达到保护环境的目的。以保护环境为目的的船舶定线制可采用避航区、近海航区、警戒区和深水航线等方式。

2.2.2加强沿海国合作

在UNCLOS下，缺少有关沿海国联合履约的法律机制，使得跨界海上保护区域缺少合作管理。

PSSA通常覆盖至少2个国家，所涉及的沿海国在实践中乐于参与合作机制。PSSA导则提倡持续合作，例如：督促沿海国联合提交提案；在PSSA内设立助航标志；鼓励交换海上交通相关数据(因其是充分实施APM的关键)。目前，已出现诸如瓦登海PSSA(丹麦、德国、荷兰)及大堡礁和托雷斯海峡PSSA(澳大利亚与巴布亚新几内亚)跨界海上保护区域(Marine Protected Area, MPA)合作的典范。这些利益相关国经过协调提交联合申请，申请国之间能团结一致，共同应对申请中遇到的问题。除了在申请过程中体现合作原则之外，PSSA设立之后的管理活动也离不开各利益相关国的密切合作。因此,PSSA机制的一个重要作用就是能增进沿海国之间的合作，共同应对船舶造成的海洋环境污染问题。

我国应在南海水域发挥主导作用，以维护南海生态系统的可持续发展为原则，与各利益相关国家开展合作，在申请南海为PSSA的工作中建立专门的委员会，为相关保护措施的制定及有关法律文件的草拟多做工作，联合向IMO提出申请，并在IMO对APM进行审查时及时与其沟通，协调一致消除各种障碍。以在南海建立PSSA为契机形成南海区域合作的新局面，为解决“南海困局”寻求突破。

2.2.3对IMO法律体系的影响

IMO法律文件中有针对定线制的专门规定。PSSA不仅影响定线制的建立，而且影响其实施范围。在SOLAS公约和有关船舶定线制的一般规定中，定线制最初是为增进海上交通安全制定的，并非出于保护海洋环境的目的。在PSSA导则制定过程中，IMO逐渐意识到定线制对海上环境保护有不可忽视的作用。因此，1991年的导则(A.720(17))要求MSC将该导则的相关内容纳入到“有关船舶定线制的一般规定(GPSR)”中。[7]此后，IMO通过修订GPSR和SOLAS公约相关条款，将适用定线制的目的明确为“出于保护海洋环境的目的”。GPSR的修正案中明确指出，“其周围交通流的组织要与环境敏感区域保持特定的安全距离”。此外，实施“旨在保护海洋环境的定线制实施”的通过程序。2000年GPSR修正案还涉及“锚泊作业对PSSA的影响”及“禁锚区的划定”。若GPSR修正案中无该方面的规定，则之后的APM便会缺失恰当的法律援引。

显然，PSSA不仅对定线制的制定和修改有诸多影响，同时对制定IMO安全类法律文件时兼顾环保措施起到催化的作用。

2.2.4将事前预防理念引入海洋环境保护

在全球海洋治理下，事前预防是一种防患于未然的新理念，是决策考虑的一个重要方面，在国际法和政策制定中发挥着重要作用。PSSA导则在某种程度上运用了事前预防的理念，具体体现在评估PSSA的过程中需采取事前预防的措施来评估一些不确定因素，如：生态标准的构成、预期的某一区域生态环境的恶化及不明确状况下APM的实施。

2.2.5讨论PSSA需依赖全球平台

由于海洋环境治理针对的客体是全球性问题，因此必须集中全球的力量来解决。在解决船舶污染问题时，单纯依靠船旗国或沿海国中的任何一方均无法从根本上解决。IMO提供一个全球治理的平台，各成员国可通过技术磋商和外交斡旋将其利益诉求体现在相关法律文件的制定及修订中。在制定PSSA过程中，需相关国家联合提案，建立合作机制，联合出台相关保护措施，这有利于平衡各方在利用PSSA防止船舶污染方面的利益。随着IMO参与主体逐渐多元化，一些非政府组织在制定PSSA的过程中发挥着积极的作用，可更客观地反映人类最基本的利益诉求，最大限度地摆脱主权国家利益的限制。

3 PSSA的发展方向

近年来，PSSA的制定因遭到少数IMO成员国政治意愿的驱动而偏向发达国家，使得发展中国家的利益被忽视。实际上，进入21世纪之后，以海洋生态环境保护名义建设海洋保护区的“ 新海洋圈地运动”正悄然兴起。[8]由于发达国家开展海洋研究和资源开发较早， 拥有先发优势，“新海洋圈地运动”的兴起将限制发展中国家的海洋科研和开发利用活动，巩固发达国家所拥有的认知和资源开发优势。

为规避PSSA成为发达国家“海洋圈地”的工具，关注“PSSA”的专业性是关键。利用PSSA的生态准则，将PSSA的制定仅与该区域的船舶交通形式挂钩。鉴于PSSA针对的是防止船舶造成海洋环境污染，与联合国框架下的其他旨在强调沿海国利益的海上保护区具有本质上的不同，因此PSSA的

建立应以此为准则，体现IMO环保的使命及人类的共同利益，避免被发达国家的利益所驱使。

目前，联合国正在讨论“公海保护区”问题及制定“公海保护区的养护及可持续利用国际文书”。IMO框架下的特殊区域和特别敏感区作为重要实践，对多用途公海保护区的建立具有重要意义。由于建立PSSA的范围是没有限制的，因此在公海建立PSSA问题引起了广泛讨论。在公海建立PSSA需相关的沿海国通过协商建立一个合作机制，成立专门的管理机构管辖该PSSA。该管理机构可由IMO成员国选出，其管理的一个重要方面就是相关保护措施的协调与实施。

4 结束语

PSSA制度在解决传统海洋自由主义与新兴环保主义的矛盾、船旗国管辖与沿海国监管问题等方面都体现出一定的优势。在全球治理的大背景下，应进一步发挥其专业性特征，体现IMO环保的使命及人类的共同利益，避免被发达国家的利益驱使。若在公海建立PSSA,需相关的沿海国通过协商建立一个合作机制，成立专门的管理机构管辖该PSSA。因此，把握好PSSA的发展方向，对于我国在参与有关制度的国际谈判中掌握关键点，维护国家及行业利益，具有十分重要的意义。

[1] MEPC. Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas:A. 982(24)[S].2005.

[2] MEPC. Guidance Document for Submission of PSSA Proposals to IMO:MEPC.1/Circ.510[S]. 2006.

[3] KACHEL M J. Particularly Sensitive Sea Areas: The IMO’s Role in Protecting Vulnerable Marine Areas[Z]. Berlin, Germany: Springer-Verlag, 2008: 59.

[4] 贾兵兵.国际公法：理论与实践[M].北京:清华大学出版社,2009.

[5] 张硕慧.特殊区域和特别敏感海域[J].交通环保,2008,21(4):28-31.

[6] 黄任望.全球海洋治理问题初探[J].海洋开发与管理,2014,31(3):48-56.

[7] IMO. General Provisions on Ships’ Routeing:A.572(14)[S].1985.

[8] 马进.特别敏感海域制度研究——兼论全球海洋环境治理问题[J].清华法治论衡，2015(1)：368-381.

ParticularSensitiveSeaAreafromPerspectiveofGlobalGovernance

HANJialin1,ZHANGShuang1,LYUXiaoyan1,ZHENGMiaozhuang2

(1. Dalian Maritime University，Dalian 116026, China; 2. China Institute for Marine Affairs, Beijing 100045, China)

The concept, status and goal of Particular Sensitive Sea Area (PSSA) promulgated by the International Maritime Organization (IMO) is elaborated, and the key issues are analyzed concerning the effect of PSSA in soothing the conflicts between the traditional maritime liberalism and new environment protectionism, balancing the Flag State Jurisdiction and the Coastal State Supervision and the Associated Protective Measures. It pinpoints the institutional advantages of PSSA from the perspective of global Governance, particularly those in promoting international cooperation, influencing the IMO legal system and introducing risk control concept into environmental protection actions. The development of PSSA is analyzed and the proposal about China’s involvement in the follow-up discussion is put foward to better voice China’s interest demands.

PSSA; global governance；key issue; future development

U676.1

A