加速边境地区城镇化建设 助力维护新疆边防安全①

王望荣 田栋良

加速边境地区城镇化建设 助力维护新疆边防安全①

王望荣 田栋良

新疆边境地区城镇化建设，具有地缘政治环境特殊、人文社会环境复杂、经济发展基础薄弱和戍边卫国功能重要的特殊性。城镇化建设在加速经济社会发展的同时，可能给边防安全带来领土受侵蚀威胁加剧、边境管控难度加大、社会安全隐患增多等问题。必须科学统筹边防安全和经济建设需求、优化城镇布局、加速基础设施建设、加大投入支持，为维护新疆边防安全提供强大的力量支撑、可靠的设施保障和较好的社会依托，实现兴边富民与强边固防的有机统一。

边境地区 城镇化建设 边防安全 〔新疆〕

习近平主席强调指出，要坚持军民合力共建边海防，统筹边海防建设和边境沿海地区经济社会发展。城镇化作为转变经济发展方式、推动经济平稳健康发展的重大举措，必将成为促进边境地区经济发展，实现兴边富民与强边固防有机统一，确保新疆边防安全的重要选择。

一、边防安全视域下新疆边境地区城镇化建设的特殊性

地缘政治环境特殊。中亚是连接欧亚大陆和中东的枢纽，是衔接外高加索和南亚的重要交通走廊，是大国势力东进西出、南下北上的必经要地。重要的地缘位置和丰富的能源资源，是大国战略角逐的重要场所、各种势力渗透角力的重点地区。因此，推进新疆边境地区城镇化建设，既要解决好一般的矛盾问题，也要考虑如何巩固边境地区向西开放的“桥头堡”地位，发挥好维护新疆边防安全、保障西北社会长治久安的战略屏障作用。

人文社会环境复杂。新疆边境地区10个边境地（州）的34个边境县（市）居住有多个少数民族，截止2014年末，新疆边境地区总人口为606.40万，共有40余个少数民族成分，少数民族人口占到64.68%（数据来源：《新疆统计年鉴2015》）。由于多民族聚居，新疆边境地区城镇化建设将面临多宗教交汇、多语言共存、多文化交融，民族问题与宗教问题交织的复杂人文社会环境。城镇化建设将会推动人口高度聚集和利益分化，如果人口结构、民族结构、宗教信仰结构得不到有效优化，或收入分配在民族间失衡，则容易产生民族问题，处理不及时或者不妥当极可能引发社会不稳定，危及维护边防安全的社会基础。

经济发展基础薄弱。新疆边境地区经济环境的特点，是经济发展滞后与人民生活水平相对较低。改革开放以后，特别是西部大开发战略实施以来，新疆边境地区经济获得了较快发展，但由于历史条件和地理位置等客观因素影响，其经济发展水平较新疆和全国均存在明显差距。有关数据表明，新疆27个国家级贫困县，有15个位于边境地区。2014年，新疆边境地区沿边县（市）区人均GDP为29827元，远低于新疆全区40648元的人均GDP水平，仅为全国人均GDP的63.97%，与东部发达省、市的差距更大（数据来源：《新疆统计年鉴2015》）。无论整体经济发展水平还是人民生活水平，新疆边境地区均呈现出较大的滞后性，维护边防安全的物质基础和社会依托较为薄弱。

戍边卫国功能重要。新疆周边的中亚地区多种国际势力竞相渗透，多种民族、文化、思想和宗教碰撞激烈，“三股势力”活动频繁，社会稳定形势多变不稳。边境地区是抵御外敌入侵的前沿阵地，是防范敌对势力渗透破坏的重要防线，是国家安全的战略屏障。新疆边境地区城镇化建设在破除城乡二元经济结构，缩小城乡差距，推动产业结构优化升级，促进工业和服务业发展，进而促进地区经济快速发展，为巩固边防安全提供坚实物质支撑的同时，还直接承担着重要的戍边卫国功能。

二、边境地区城镇化建设对新疆边防安全可能带来的影响

边境沿线人口分布失衡，领土受侵蚀威胁加剧。保持边境沿线一定密度的常住人口，是确保领土主权不受威胁，实现边防安全的重要条件。新疆边境地区散居着大量的农牧民，放牧在边境一线，生活在沿边村镇，较好地发挥了一线管边员、护边员作用。加速城镇化建设，将改变现有的人口分布，可能会给边防安全带来不利影响。首先，城镇化建设加速，将优化边境地区产业结构，促进第二、三产业快速发展。以前以传统农牧业为主，散居或成小集群居住在边境沿线的边民，可能离开原居住区大量涌入城镇，从事第二、三产业，造成边境沿线农村、牧区人口急剧下降，城镇人口大幅上升。其次，生活收入改善后，一些边民为远离恶劣的自然环境，享受更好的交通、医疗、教育等资源，将主动离开原边境地区居住地向靠近内地的城镇迁移。第三，由于新疆边境地区跨境民族多，我边境地区经济发展加快可能会吸引邻国同民族民众以探亲访友等多种理由入境打工、经商甚至滞留，或为方便进行各种商贸活动抵边居住。这种发展态势，容易导致边境沿线双方常住人口严重失衡，我国边境沿线人口减少，邻国边境人口增多，不利于我对边境实施有效管控，使我国领土主权完整面临受侵蚀的危险。

民(社)情更加复杂，边境管控难度加大。新疆边境地区远离内地，流动人口较少，居民成分单一，人口结构简单，局部地区居民情况熟悉，对外来人口、异常情况，容易发现、便于处置。随着城镇化建设的推进，边境贸易迅速发展，边境地区内以经商、开矿、务工等为主的外来人口和流动人口越来越多，车辆物资集散频繁，容易导致走私贩毒、过猎、过居等事件增多，边境管控任务越来越繁重。城镇规模扩大，居民成分更加复杂，难以排除敌对势力或国外情报人员混迹于普通民众之中，浑水摸鱼、窃取情报，或借便道通道非法潜入潜出，甚至伺机实施暴恐等违法犯罪活动，难以准确对其进行甄别和防范打击。居民内迁，边境地区青壮劳动力锐减，边防民兵力量减弱，护边人员减少，管控力量虚化，“生产是执勤、游牧是巡逻、家家是哨所、村村是堡垒、处处有防范”群防群控的传统优势，可能被弱化甚至消失，边境管控的难度加大。

民族关系难处理，社会安全隐患增多。新疆多元的人口结构，在边境地区表现更为明显。在新疆34个边境县（市）中，每个县（市）民族数量基本都在8个以上。其中，22个县（市）少数民族人口比重达到50%以上，占到边境县（市）总数的2/3。由于少数民族与汉族民众在宗教信仰和生活习惯上的差异性，在某些方面甚至还存在排斥性，推进城镇化建设中，同民族、同宗教的民众更愿意向同一城镇集聚，可能引发新的或更为集中的少数民族高度聚居，导致局部地区人口结构严重失衡，不利于实现多民族共生、多文化交融、多宗教交汇的和谐社会局面。同时，新疆边境地区是多民族聚居、多宗教并存，在城镇化过程中由于征地、搬迁等引发的任何问题都可能急剧转化为民族关系问题，给边防安全带来新的不稳定因素。

三、科学统筹边防安全和经济建设需求，加速推进新疆边境地区城镇化建设

新疆边境地区城镇化建设，是在特定的地缘政治、人文社会和经济发展环境下，承担重要戍边卫国功能的特殊城镇化建设模式。必须发挥政府主导作用，统筹边防安全与经济建设需求，坚持军民融合，合理配置、调整和聚集各种资源，科学有序推进城镇化建设。

着眼稳边固边，优化城镇布局。管边控边力量强弱，是影响边防安全形势的关键因素。在我国党政军警民联防体制下，边境地区居民是武装管边控边力量的重要补充。因此，要统筹城镇化建设对经济发展的促进作用和对局部地区人口分布的调节作用，优化城镇布局，加速城镇化建设，吸引边民抵边居住、抵边生产、抵边经商，使边民常态化生活跟进到边境一线，以改变新疆边境地区人口分布“南疏北密”的现状，为有效破解安全威胁“南急北缓”的态势、维护边防安全提供保证。应发挥政府主导作用，以政策机制引导扶持，克服新疆南段边境地区恶劣的地理气候条件，注重发展边境贸易、边境旅游、特色农牧业等传统优势产业，增加南段边境地区的城镇数量。要充分发挥经济开发区和中心城市的辐射作用，建设一批卫星城市。要统筹考虑边境地区城镇特殊的地理位置、历史条件和边境沿线村寨就是主权象征等因素，将城镇区域规划尽量靠近边境沿线，抵边建立和发展小城镇，从而避免大量边境沿线民众内迁。应鼓励按临边大镇为节点、抵边小集镇为延伸、特定地区农牧民微小集中居住点为补充的“根”型模式设置，加大对小微集镇和微小集中居住点建设的政策倾斜与扶持，防止边境沿线村镇萎缩。通过城镇化建设吸引更多民众抵边居住，增加边境地区常住人口密度，让党政军警民联防在边境地区落地生效，为维护边防安全提供强大的力量支持。

贯彻军民融合战略，加速基础设施建设。完善的基础设施，既是城镇化建设的重要支撑，也可为边防战备、执勤、管理和建设创造有利条件。受历史原因、地理位置和经济发展水平影响，新疆边境地区基础设施建设水平严重滞后，大部分沿边县（市）无铁路运营，近半数只有省道相通，缺乏立体交通运输网络，信息工程设施水平更低。落后的基础设施在限制地方经济发展的同时，也严重迟滞了军事交通、军事信息和战场基础设施建设，难以满足抵御外敌入侵和对边境实施有效管控的现实需要。因此，应充分利用西部大开发和“一带一路”战略实施的有利契机，着眼确保新疆边防安全和社会建设发展的双重目标要求，坚决贯彻军民融合发展战略，坚持平战结合、寓军于民方针，加速新疆边境地区基础设施建设。突出交通路网建设。提高现有公路、铁路等级，加快国家高等级公路和边防公路建设，推进重点线路建设，增加机场布点，加快构建与新疆区内和内地四通八达、快捷经济的综合立体交通运输体系。加快推进与周边国家跨境公路和铁路建设，构建衔接国内，面向中亚、西亚的国际交通运输体系。强化能源设施建设。充分发挥边境地区能源优势，按照国家统一安排部署和新疆维吾尔自治区政府打造“三基地一通道（国家大型油气生产加工和储备基地、大型煤炭煤电煤化工基地、大型风电基地和国家能源资源陆上大通道）”建设规划，加强能源管道建设，加快电力开发和电网建设，优化太阳能、风能、生物质能等组合发展模式，提高边境地区能源设施建设和能源供给水平。加强信息化基础设施建设。加快边境地区信息网的规划与建设，借助和依托国防通信光缆，加大网络建设投资，发展固定和移动通信网络，提高电话普及率，发展数据和多媒体通信网络，为维护边防安全提供可靠的设施保障。

坚持富民强边统一，加大投入支持。新疆边防是国家安全的西北战略屏障，边境地区城镇化建设承载着维护新疆边防安全的特殊使命。新疆边境地区地理位置偏远、自然条件恶劣、经济贫穷落后，进行城镇化建设对资金的需求量非常大，这也是制约城镇化建设水平的“瓶颈”所在。中央和各级地方政府要转变观念，开拓思路，多方筹集，加大对边境地区城镇化建设的投入支持。各级政府要把新疆边境地区城镇化建设，摆到事关国家安全的高度来认识，加快建设步伐。中央和地方政府应完善政策制度，给予边境地区城镇化建设以政策优惠与机制保障。应利用财政、税收权力进行再分配，加大经费支持。对事关边境地区城镇化建设和边防安全的重大项目，实施专项经费支持。加大内地省份的对口支援。各有关省、市要按照中央的统一部署，实施“点对点”的精准对口支援，资金投向要向边境地区城镇化建设、国防设施建设倾斜。边防部队要充分发挥兵力集中、突击力强的优势，利用人才、装备、技术等资源，在确保国防和军事需要的前提下，积极为驻地经济建设提供便利，支援关系国计民生的重大工程建设，配合搞好边境地区经济开发区和口岸建设，军民协力推进边境地区城镇化建设，为维护边防安全提供坚实的社会依托。

［1］习近平在接见第五次全国边海防工作会议代表时强调：强化忧患意识使命意识大局意识 努力建设强大稳固的现代边海防［N］.解放军报，2014-6-28（1）.

［2］ 新疆维吾尔自治区统计局. 新疆统计年鉴2015［Z］.北京：中国统计出版社，2015.

［3］ 靳娟娟，金天义. 新疆边防管理与边防建设［M］.北京：社会科学文献出版社，2011.

［4］綦常清，费雅君，高旗. 中国现代化下西部开发与国家安全［M］.北京：时事出版社，2008.

［5］张国玉，刘晓红. 边疆地区的城镇化与边疆安全［J］.城市问题，2009（6）.

［6］张安福，郭宁. 新疆城镇化道路的新视角——国家安全与地区发展并重［J］.临沂师范学院学报，2009（8）.

［7］李华斌. 边疆安全视角下新疆城镇化问题研究［J］.兵团党校学报，2011（3）.

（责任编辑：胡东霞）

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A

1002-4484（2017）05-0077-04

王望荣，边防学院训练部《边防学院学报》，主编，上校；田栋良，边防学院训练部，副教授，文职5级

① 系国家社科基金军事学项目（项目编号14GJ003-238）阶段性研究成果。