构建军民融合深度发展的政策支持体系

于川信 陈 力

构建军民融合深度发展的政策支持体系

于川信 陈 力

适应军民融合深度发展的新形势新任务，客观要求从构建和完善财政政策支持体系、税收政策支持体系、金融支持体系，以及辅助性政策支持体系等方面精准发力，推动形成系统完备、衔接配套、有效激励的军民融合深度发展政策支持体系，为军民融合深度发展提供长效政策支撑。

军民融合 深度发展 政策体系 构建

军民融合是促进国防建设与经济建设协调发展的重大国家战略，在实现中国梦强军梦的伟大实践中发挥的作用越来越突出、体现的效益越来越明显。但随着军民融合不断向深度和广度推进，也陆续出现了一些新情况新问题。比如，近几年，国家虽然兴建了不少港口、码头、高速公路，但在建设中却很少主动嵌入军事功能；非公经济的比重越来越大、技术含量越来越高，却很多游离于国防建设之外；等等。这些问题严重制约了军民融合深度发展的进程，降低了应有的军民融合效益。解决这些问题的根本出路，就是要推动形成系统完备、衔接配套、有效激励的军民融合深度发展政策支持体系，为军民融合深度发展提供长效政策支撑。

一、构建军民融合深度发展政策支持体系的必然性

总体上看，军民融合实践的发展速度快于政策法规的调整进度，常常导致军地双方“融”无依据、“合”无保障，亟须国家以建立和完善政策支持体系的方式，主导军民融合深度发展。

军民融合产品与服务的公共属性需要政策支持。经济学中所谓的公共产品与服务，指的是使用上不具备竞争性和排他性的产品与服务。追求效益最大化的市场主体通常希望“搭便车”享用公共产品与服务，而非自主投资建设。因此，公共产品与服务一般只能由国家提供，要么从全体公民中抽取税契，集中投资建设；要么外包给社会，予以扶持建设。军民融合产品与服务，事关国家安全和发展大局，能为国家每一个成员带来收益，具有公共属性。特别是一些军民融合重大项目与工程，建设投资大、周期长，自负盈亏的市场主体没有动力和能力投资建设和管理。因此，推动军民融合深度发展，需要国家对参与融合建设的市场主体予以全方位的政策支持。

军民融合产品与服务的外部经济性需要政策支持。军民融合深度发展承载的是国家安全和发展的历史使命，关注的是重大科技创新和重大基础设施建设。就某一个具体的军民融合项目或工程而言，参与建设的市场主体为社会提供的不仅仅是具体的产品与服务，更带来了相关领域技术与产业的全方位升级。例如，我国大飞机项目，涉及空气动力学、材料学、自动控制学等上百种学科和7000余种技术，技术含量高、覆盖领域广。研究表明，一个项目的技术突破，它带来的社会收益远大于项目本身。有资料显示，研究与开发活动的溢出效应普遍存在，企业年投资获取的平均回报率为20%～30%，而社会平均回报率则达到50%左右，远高于企业收益。因此，国家出台政策对参与军民融合建设的市场主体予以适当的补偿，必将有利于提高军民融合项目的社会效应，有利于调动社会参与军民融合深度发展的积极性。

军民融合领域“利益不一致”与“信息不对称”需要政策支持。军民融合深度发展横跨政治、经济、社会、军事、科教等诸多领域，关系企业、部门、国家等多方利益，容易产生“利益不一致”和“信息不对称”等问题。就“利益不一致”而言，军民融合深度发展体现的是国家意志，追求的是全局利益；不同层面的市场主体，更多关注的是自身局部利益。就“信息不对称”而言，军民融合深度发展具有跨领域、跨部门、跨区域配置资源的特性，需要畅通的信息渠道；不同层面的市场主体表现出来的多元利益诉求，恰恰堵塞了信息渠道。化解矛盾的关键在于找准军民融合全局利益与市场主体局部利益的契合点，通过有效的政策支持，把国家意志转化为市场主体的利益驱动。

二、我国军民融合深度发展政策支持体系的设计

在社会主义市场经济条件下，适用管用的政策支持是“军”与“民”形成融合发展合力的纽带。但从目前情况看，已有的政策规定不明、要求不细、机制缺失等问题不同程度存在，更缺乏统一的规划和设计。为此，国家应当以其权威性、公信力和执行力，构建起系统完备、衔接配套、有效激励的政策支持体系，为军民融合深度发展提供长效支撑。

财政政策支持体系。财政政策的基本形式包括财政支出与收入。这里专指狭义的财政政策支持体系，即通过财政支出推动军民融合深度发展。根据财政支出的基本手段，应从三个方面精准发力。首先，把军民融合重大项目与工程纳入国家预算。目前，不少军民融合重大项目或工程，依靠国家预算之外的临时性财政保障，降低了财政支持的法律效力，也削弱了国家预算的权威性。应按照“有规划才有项目，有项目才有预算”的原则，落实财政支持。其次，聚焦支撑战略性新兴产业发展的基础性工程与项目，增加财政投入。该类工程与项目外部经济性明显，投入大、周期长，短期内难以产生直接经济效益。再次，加大对军民融合产品与服务的采购力度，应对早期市场需求不足，维持产业规模效应。这也是发达国家的普遍做法。如美国负责规划和管理军民融合预研计划的DARPA，一直致力于在美国国家层面搭建平台寻找潜在的合作项目并予以支持，有力推动了本国军民融合基础性、前瞻性的技术创新与发展。

税收政策支持体系。客观地看，军民融合相关的税收政策散见于国防科学技术与生产、促进高新技术发展、国防交通建设等方面，既与军民融合深度发展的战略地位不相符，也给实际操作带来诸多不便。当务之急，是依据军民融合项目与工程的类别及税种进行划分，将散落于不同层面文件中关于军民融合的税收政策进行梳理。在此基础上，按照国家安全和发展战略需要，构建动态的税收政策支持体系。在具体政策的编制中，应把握四个方面：一是税收优惠手段以直接优惠为主向间接优惠为主转变。其优点在于可延迟企业纳税的时间，相当于政府给予企业一笔无偿贷款，有利于形成“政策引导市场，市场引导企业”的良性机制，并能体现公平竞争。二是税收优惠环节由结果向中间环节侧重，即优惠重点落在产品研究开发、技术转化环节。三是税收优惠对象由特定“受益人”向具体项目与工程转变。四是增强军民融合项目与工程增值税优惠政策的力度。

金融支持体系。随着我国经济发展进入新常态，经济结构调整和产业转型升级任务艰巨，仅依靠中央和各级财政投入，很难保证军民融合深度发展的需要。近年来，我国以银行体系为主的间接融资体系和以证券市场为主的直接融资体系逐步完善，为构建军民融合深度发展的金融支持体系奠定了基础。适应我国金融体制改革步伐，充分考虑军民融合深度发展需求，当前应进一步完善金融监管体系，尽快建立起政府为军民融合深度发展提供担保的“最终担保人”制度，重点以科技型军民融合实体经济发展需求为导向，搭建方便快捷的军民融合投融资平台，发挥好银行间接融资与资本市场直接融资的互补作用，积极引导民间资本进入军民融合领域。

其他政策支持体系。财政支持体系、税收支持体系和金融支持体系，构成了军民融合深度发展政策支持体系的基本支撑。考虑到政策支持体系的完备性，还应建立和完善一些辅助性的政策，主要包括：一是把军民融合产品与服务纳入国家价格指导范围。为鼓励并扶持参与军民融合建设的市场主体，可借鉴发达国家军品采办过程中针对不同类别产品与服务制定不同利润率的办法，根据军民融合产业发展的成熟度，以及军民融合产品与服务的重要程度，制定差异化的“成本加成”定价制度。二是加快军用标准改革，在标准军民通用基础上实现国家标准的主体地位，标准军民通用是实现军地资源共用的前提。在满足军事要求的情况下，充分采用国家标准，可使军队最大程度利用成熟的民用技术。三是加快完善民用运载工具被征用及加（改）装的经济补偿标准。经济补偿的功能不仅仅是弥补企业损失，更重要的是发挥强有力的激励作用。为此，应从补偿的内容、时间、尺度三个方面对经济补偿标准进行规范，防止经济补偿的主观性和随意性。

（责任编辑：孙永钰）

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1002-4484（2017）07-0025-03

作者：于川信，军事科学院原军队建设研究部国防综合研究室，主任，博士研究生导师，大校；陈力，军事科学院原军队建设研究部，博士后，中校