政府职能转变视角下的社会中介组织角色和作用研究

陈思诗（西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120）

政府职能转变视角下的社会中介组织角色和作用研究

陈思诗
（西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120）

改革开放以来，中国从传统社会向现代社会转变，其内容涉及经济、政治、社会领域的各个方面，其中一个重要内容就是国家权力的转移①国家权力要从经济、社会领域有序退出，即还权于民，还权于企业，还权于社会。。当前，随着有限政府的建设、职能转变的深入，政府将从越来越多的社会管理领域“退居二线”②政府职能转变不再走体制内循环的老路，而是把市场失灵作为政府干预范围的基本标尺，只有市场自身无法解决的，才由政府介入干预，而不再是由政府大包大揽。，向社会放权，由社会中介组织来接管原来由政府承担的大量社会管理职能，这样就有利于降低政府运作成本，增加社会效益。本文试图从政府与社会中介组织的关系出发，通过对社会中介组织的内涵、特征、功能作用及其发展中所面临的一些难题的探讨，从而提出社会中介组织未来发展的方向和路径选择的相关建议。

政府职能转变；社会中介组织；角色和作用

0　引言

政府与社会是相互影响、相互制约、相互推动的关系，社会中介组织的发展是政府职能转变的动力，促进政府职能转变的一个重要途径就是加快中介组织的培育和发展。近年来中介组织迅速崛起，但由于相应规范与制度没有及时出台，管理体制没有理顺，导致中介组织发展中存在诸多问题，如官方色彩浓厚、法律法规滞后、出现诚信危机③政府诚信危机则是政府在取信于民、执政为民、行使权力等方面出现了问题，使国家法律、法规和政策得不到良好的落实，公民对政府出现信任危机，从而导致政府合法性出现问题。等。为确保中介组织更好地发挥作用，就必须理顺政府与中介组织的关系，加快社会中介组织管理的法制化，进一步规范社会中介组织的内部治理结构。

1　社会中介组织的界定

1.1社会中介组织的内涵

在哲学上，“中介”是指不同事物的间接联系或联系事物的间接性。在我国现有的管理体制中，可以认为：社会中介组织就是按照一定的法律、法规、规章或根据政府委托建立的，遵循“独立、客观、公正”的原则，在社会经济活动中发挥服务、沟通、监督、鉴定、公证等功能，实施具体的社会性、技术性、执行性、服务性行为和部分监督性行为的社会组织。简言之，社会中介

1.2社会中介组织的特征

（1）依法而立。社会中介组织的法律地位决定它必须依法登记注册，成为单独承担民事责任的法人组织。它既不是政府的附属物，也不是政府与社会、政府与市场、政府与企业之间的行政管理层次，更不是政府的派出机构，而是介于政府与社会、政府与市场、政府与企业之间的桥梁与纽带，具有一定的独立性。

（2）依法而行。社会中介组织运行机制要求它一方面必须按照有关法律、法规、规章进行各项中介业务活动；另一方面必须按照组织章程或有关规定进行自我管理和自我约束，发挥自律机制的作用。

（3）覆盖社会。社会中介组织的服务对象是全社会，包括了社会各个领域，而不是社会的某一部分，因此，社会中介组织往往也因为社会生活的丰富性而体现出多样性的特点。

（4）专业性强。社会中介组织必须具有一定的专业知识和技能。中介服务是一种智力性劳动，只有具备符合社会需要的专业知识或技能，才能建立一个组织。

（5）提供服务。社会中介组织运行的实质是提供服务。目前，由于我国社会中介组织大部分尚处于政府主管与市场运营相结合的准政府状态，④准政府状态是指那些虽不属于政府系统但却承担着某些公共职能的、半自治非政府组织状态，他们介于公共部门与私人部门之间。主要承担的是政府在改革过程中逐步分离出的一部分社会管理和公共服务职能。社会中介组织的具体服务行为是实现社会管理的具体方式，相对于市场中的服务而言，社会中介组织的服务是规范性的，同时又是竞争性的，不是强行或垄断的。

1.3社会中介组织在政府职能转变中的角色定位

随着中国体制改革的进一步深化和政府职能的转换，在政府与市场主体之间将会出现一个“断裂层”，于是，客观上需要在政府与企业之间有一个中间连接层，用以协调政府与企业间的关系，对下向企业传达政府的意图，对上向政府反映企业的呼声。社会中介组织首先承担了政府为适应市场经济体制而转移出来的一部分经济、社会职能，这些职能因大部分都比较具体、繁杂，故由中介组织承担，使政府职能从微观管理中解脱出来，集中精力抓好宏观管理；同时，随着体制转变的不断深入，经济、社会中的新事务也层出不穷，在过去政府全权统制、控制微观的条件下，一旦新事务出现，便顺理成章的归口到政府部门或设立新的政府机构来管理，而今，由于社会中介组织的存在，大量不宜由政府来承担的事务便由中介组织来承担了，从而大大减轻了政府职能转变的压力。

2　社会中介组织对转变政府职能的意义

政府职能的转变影响社会中介组织的发展，中介组织的成长则推动着政府职能的调整。社会中介组织作为政府与私营部门之外的“第三种力量”，它的主要职责是承担一定的社会性、公益性、事务性的社会职能以及受政府授权的公共服务职能，以沟通政府与社会，为社会和经济生活提供广泛的服务。目前，我国社会中介组织的发展及其功能的发挥对政府职能调整的意义主要体现在以下几个方面：

2.1提高了社会运行质量

在政府与社会的关系上，任何一国政府职能的宏观体系和配置要与生产力发展水平决定的社会化程度相适应。王沪宁（1990）把社会各种因素的综合对社会的作用概括为一个综合指标：社会质量。⑤社会质量是指民众在提升他们的福祉和个人潜能的条件下，能够参与社区的社会、经济与文化生活的程度，用以衡量公民的日常生活质量达到社会可以接受的水平的程度。社会质量的抽象指标是社会有序化程度，因而政府职能转变的程度和成功与否在很大程度上取决于社会质量的高低。

政府职能转变的重要目的就是为了更好地履行社会管理和服务效能，降低管理成本，提高社会质量。一个善于治理的高质量的现代小政府总是与一个发达的现代社会中介组织联系在一起，因此可以说：发达的社会中介组织是政府职能转变十分重要的社会资本，这种社会资本的积累于政府职能转变而言具有特殊的意义。简言之，社会质量高，社会中介组织发展程度良好，社会就能有效地进行自我运作和管理，解脱政府重负，从而使职能转变顺利进行；反之，政府就会陷入繁杂的社会管理事务中，职能转变就难以向前推进。

2.2承担微观的社会服务和管理职能

政府职能转变，要求把大量原来由政府承担的微观管理和服务职能转移出去，交给中介组织来承担，因此，大力培育社会中介组织是推进政府职能转变的一项重要工作。中介组织的发展与市场经济体制的建立有着直接的关系，目前，中国市场经济远不发达和完善，其原因固然很多，但市场中介组织的不发达和不完善也是其中一个重要原因。社会中介组织种类繁多，所起作用的领域极为广泛，中介组织承担着重要的社会管理功能，替代政府对经济活动进行监督、提供服务，使政府从直接的、微观的管理转变为间接的、宏观的监督管理，协调了政府与企业、政府与市场的关系，使政府摆脱了许多具体事务，提高了宏观调控和监督管理的能力与效率，为政府职能转变提供了广泛的空间。

2.3提高公共物品的供给效率

斯蒂格利茨说：“政府同私人市场一样是有缺陷的。政府并不是某种具有良好意愿的计算机，总是能够做出对整个社会有益的无私决策。”在完成政府、企业、社会都能够承担的工作方面，政府效率往往是低下的。鉴于此，无论是在资本主义国家还是在社会主义国家，都有越来越多人主张，只要社会能做的事，政府就尽量不要插手。从世界范围看，一些原来由政府承担的实施性、操作性的工作，正逐步转移到社会中介组织去完成。愈来愈多的国家把中介组织当作服务合同的签订者，当政府将一部分执行性工作分离出来交予社会中介组织时，一方面，政府能更好地发挥它“掌舵”的专门职能；另一方面，中介组织的兴起也有助于将市场机制引入到公共服务领域，从而提高服务效率。

2.4满足社会多元化需求

现代社会是多元社会，人们的兴趣、价值观念、经济利益都高度多样化，而政府是纯公共物品的提供者，需要对全体社会成员负责，其服务行为具有一定的“普遍性”，这就使它很难对社会多元化需求作出及时、恰当的反应。社会中介组织则是准公共物品⑥准公共物品是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间。包括俱乐部物品、有线电视频道和高速公路等。的提供者，其产生与发展本就是社会需求和利益格局多元化的结果，中介组织所追求的也正是满足特定群体的利益需求。因此，政府可以专心于提供纯公共物品，而让社会自己组织起来生产自己的俱乐部产品。

2.5制约政府权力

任何公共权力都需要制约，不受制约的权力是危险的权力，绝对的权力导致绝对的腐败。政府内部的分权制衡是必要的，但最重要的制约来自于政府之外的社会，分散孤立的个人是没有能力对政府进行制衡的，只有强大的社会中介组织尤其是社团组织，才是制约政府权力的重要力量。

3　当前社会中介组织的发展困境

3.1独立性差、带有明显官办色彩

社会中介组织主要有三种产生类型：一是由政府机构改革转化而来；二是由原国有企业某些职能部门转化而来；三是由社会自身产生。目前，我国社会中介组织绝大多数属于第一、第二种类型，第三种类型为数甚少，也就说明大多数中介组织都是从政府的“母体”中衍生而来，是政府有关职能部门的转化物，是权力的产物，这就异化了中介组织本应是市场经济本身产物的性质，再加上长期的官本位思想，使其紧紧“挂靠”政府主管部门，具有相应的行政级别，就成了政府的附属机构。职能的错位，使得中介组织在社会发展中缺少动力和活力，在经营管理上普遍缺乏独立性、自主性，遇事喜欢依靠政府解决，创造性地开展工作及主动克服困难的精神显然不够，不能真正独立面向社会、面向市场，导致社会中介组织的作用难以真正发挥。3.2功能不全、环境缺失

由于计划经济中政府与企业直接面对面互动，能够满足用行政手段驱动达到政府宏观管理的体制要求，没有产生中介组织的合适土壤。进入市场经济轨道后，市场规则和政府职能分工迫切需要社会中介组织来扮演政府与企业之间的纽带角色，由于产生社会中介组织的内因和环境尚不成熟，迫使政府干预并自上而下地组建各类社会中介组织，导致中介组织的管理职能、组织结构等都没有得以很好地规范，由发育不良而引发功能不全，使社会中介组织没有找到合适的位置。一方面政府部门及其工作人员还习惯于大包大揽的作风，不想或不愿把有些过去属于政府的权力下放或分解给中介组织，影响了社会中介组织职能的发挥；另一方面，市场主体还不善于利用中介组织为其服务，许多企业有困难仍习惯于找政府或主管部门。

3.3总量不足、结构不合理、发展不平衡

相对于我国国民经济发展和市场经济体制的进程，社会中介组织无论在规模上还是在结构上，都远不能满足需要。市场主体类型丰富、层次复杂、数量众多，对社会中介组织有相当大的需求，就现有的社会中介组织来看，数量不够，种类不全，资金来源不足，一些急需建立的中介组织还未建立起来。从空间地理分布上看，各地区发展不平衡，建立市场经济的步伐、成熟程度也有很大差别，这就造成社会中介组织系统的发展也存在很大不同，我国目前已有的社会中介组织大多数都分布在东部沿海一带和大中型城市中，而广大的内地和乡镇仍是社会中介组织的空白地带。在一些传统行业中，社会中介组织初具管理规模和网络，而在新兴行业中，社会中介组织还很弱小，发展不平衡本身就会影响市场经济的资源配置方向和形式，对于政府职能转变和企业发展都是不利的。

3.4管理体制混乱、法律规范滞后

社会中介组织中大多数都是由行政机关运用行政手段建立的，直接依附于行政机关，有的就干脆被作为行政机关或事业单位来对待，定级别、定编制、财政拨款，在人、财、物上直接受制于行政部门，并且政出多门，多头管理，不同行业的社会中介组织受同一部门领导或同一个组织受不同部门的领导，造成不必要的人为管理矛盾与摩擦，形成部门垄断，不利于同行业公平竞争。此外，目前我国社会中介组织的性质、地位、作用等都缺乏明确的法律规范，已有的关于社会中介组织的政策法规也还有待完善，由于这方面立法建设的滞后，有的法规政策颁布施行后，随着改革开放向纵深方向发展，新问题、新情况的出现对已有的法规政策提出了一些新的要求，因此，管理体制的混乱和政策法规的不健全都严重影响了中介组织的正常运转和健康发展。

4　社会中介组织未来发展方向和路径选择

4.1转变思想，统一认识，为社会中介组织的发展创造积极良好的氛围

由于社会中介组织在我国应该还算新生事物，人们习惯于对政府权威的信任和依赖，往往忽视了中介组织的作用，对其存在的必要性和重要性认识还远远不够。因此，必须加强普及和宣传工作，逐渐形成社会各界对中介组织的正确认识，纠正错误思想观念：一是纠正社会中介组织“可有可无”的认识，要认识到中介组织是市场经济体制不可缺少的组成部分；二是纠正社会中介组织是“安置型”机构⑦“安置型”机构的功能仅仅只是安置，没有割断与政府的脐带关系，不具有非正式的社会管理服务组织或监督服务组织的特征，无法充分实现社会中介组织的公正和优化职能。的认识，要明确中介组织是联系政府与社会、政府与企业之间的桥梁和纽带；三是要加强社会中介组织是“非官办”机构的认识，要保障中介组织作为第三方力量的独立性质。

4.2明晰政府与中介组织的关系，充分发挥社会中介组织的职能作用

影响社会中介组织职能正常发挥的主要原因是政府职能与社会中介组织职能相互混淆，界限不清，要想让中介组织充满活力并发挥作用，首先要解决的问题就是明晰和规范政府与社会中介组织的关系，让中介组织独立于政府，除了少数官办中介机构外，其他社会中介组织不得由政府组建，也不得挂靠政府部门。对于由原政府部门转化而来的社会中介组织，应逐步实行分离和脱钩，使其成为完全具备独立性和中介性的组织，在行政隶属关系和利益关系上彻底切断与政府的直接联系。另外，要重新确认社会中介组织，对一些承担部分政府职能的行业组织，能够实行职能分离的坚决分开，难以分开的应归为政府部门，把发展社会中介组织与转变政府职能结合起来，转变观念，改变政府部门包揽一切的做法，使政府有计划、有步骤地把一些行政职能转移给社会中介组织，并积极地有重点地扶植一批与政府职能转变密切相关、又为社会和企业所需要的社会中介组织，如此才能使社会中介组织的职能得以充分发挥。而政府只需对社会中介组织进行必要的监管，如制定适合各类社会中介组织发展的政策法规并监督其执行情况，对社会中介组织及其构成人员的资格进行审核和确认等，一般情况下，政府不得干预其具体业务活动。

4.3建立科学的运行机制，规范、提高社会中介组织内部治理结构和治理水平

我国社会中介组织大多属于事业单位管理机制，缺乏像企业那样的市场竞争压力，自律性较差，存在科层化、官僚化、低效化倾向，有必要重新探索建立良好的内部治理机制，提高管理和运营水平：一是可以采用合伙制、公司制等权责清晰、治理结构清楚的组织形式，使社会中介组织在成立伊始就在体质上以独立的姿态存在于政府与企业之间，并依靠自我发展、自我约束树立起良好的社会信用；二是要建立健全组织内部章程，严格违规处罚制度，这种内在机制是社会中介组织有效运作、健康发展的重要保证；三是要加快行业协会建设，强化对社会中介组织的监督、管理功能。

4.4加强相关法律法规建设，优化社会中介组织发展的外部法律环境

这就应根据现阶段实际情况，借鉴外国经验，逐步制定并形成配套的、不同层次的法律法规体系，用法律形式明确社会中介组织的性质、宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利和义务等，并依据法律对其进行规范、引导和监督，彻底扭转将中介组织当作行政机关或事业单位来管理的传统做法，使社会中介组织的运行和管理尽快走上合法化、规范化、法制化轨道，使社会中介组织的日常活动有法可依、有章可循，形成一整套自我约束、自我管理的内在机制。

总的来说，一个健全的公民社会不仅需要有健全的政府体系和市场体系，还应有健全的社会中介组织体系。政府应该将自己不该管、管不了、管不好的事情交还给社会，为社会中介组织的发展壮大提供广阔的空间，这也有助于政府实现从“直接微观管理”到“间接宏观调控”，从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”，从“全能政府”到“有限政府”的角色转变。因此，在加快政府职能转变的任务下，大力推进社会中介组织的培育和发展也是当务之急。

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2016-04-20组织就是为各种社会主体提供中介服务的组织、机构的总称。