基于农村社区发展的苏北农业生态补偿情况调研及完善对策

秦小丽，王经政

（宿迁学院　商学院，江苏　宿迁　223800）



基于农村社区发展的苏北农业生态补偿情况调研及完善对策

秦小丽，王经政

（宿迁学院商学院，江苏宿迁223800）

[摘要]针对目前苏北地区实施的农作物秸秆综合利用、农作物秸秆机械化还田、耕地质量监测、测土配方施肥等农业生态补偿项目，本研究在对其实施现状进行调研分析的基础上，基于苏北农村社区发展对该区域农业生态补偿民众认知现状也进行了调研评析，发现当前农民对农业生态补偿认知度不够、农村社区在农业生态补偿中的作用发挥有限、农业生态环境问题改善力度不大、农民维护自身农业生态补偿权利的意识较弱。为此，应从完善农业生态补偿的资金投入机制、构建以社区为载体的农业生态补偿模式、建立社会化监督评估机制促使农业生态补偿健康长效等方面完善苏北农业生态补偿机制。

[关键词]农村社区；苏北农业生态补偿；调研；对策

一、引言

日渐突出的生态环境问题如环境污染、生态破坏、资源浪费等不仅给社会造成了巨大的经济损失，也给人民生活和健康带来严重威胁。自上世纪80年代以来，国内逐步启动了国家层面的生态补偿的初步尝试。在江苏省境内，以地方为主导的生态补偿实践取得一定成效，如苏州在2010就发布了建立生态补偿机制的意见。2013年年底，《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》出台实施，该办法以市、县(市)为单位，将具有重要生态功能作用、提供重要生态产品的生态红线区域列入转移支付测算范围，加大财政性转移支付力度；同时，省级财政在实施该办法时坚持奖惩结合、强化约束，不断维护生态安全。江苏省农业政策机制和体制创新一直走在全国前列，一些出台的补贴项目已初具农业生态补偿雏形。而苏北属于江苏欠发达地区，其农业生态补偿依然是以财政补偿为主，没有实现补偿主体和方式的多样性，补偿资金缺口较大，这一方面加重了财政负担，同时也不符合“谁受益、谁补偿”的生态补偿原则。为此，基于农村社区发展，调研评析苏北农业生态补偿民众认知情况以及苏北农业生态补偿实施现状，并针对存在的问题提出完善苏北农业生态补偿机制的对策，以期进一步推动苏北农村生态文明建设。

二、苏北农业生态补偿实施现状的调研分析

目前，苏北地区的农业生态补偿项目主要有农作物秸秆综合利用、农作物秸秆机械化还田、耕地质量监测、测土配方施肥项目等，本研究主要针对上述几项补偿项目实施情况进行分析。

(一)苏北农作物秸秆综合利用重点支持项目

以2014年为例，包括苏北在内的江苏省该项补贴重点支持秸秆收储中心项目、秸秆规模综合利用项目和秸秆集中供气工程项目3类项目，同时也明确提出对在第三方考核、省级检查中发现问题的扣减省级应补资金，造成的应补资金缺口由地方财政弥补。由此可见，2014年江苏省这些农业生态补偿项目为地方政府也施加了不少压力，相关财政补贴政策导向性很强。为了配合省财政做好这些工作，各县(市、区)也在自身财力可承受范围之内积极采取行动，如宿迁的泗阳县安排1000万元资金支持秸秆发电企业进行技术改造和购置打捆设备，安排500万元补助从事秸秆收购的农民经纪人；泗洪县安排800万元集中购买打捆机发给乡镇使用，大大提高了各方从事秸秆综合利用的积极性，有效推动了该区域农业资源的综合利用。

(二)苏北农作物秸秆机械化还田作业补贴项目

针对常规性农作物秸秆利用项目——农作物秸秆机械化还田作业，2014年省财政共计下拨补贴资金51830万元，其中苏北地区受益总额36673万元，约占该项目省财政给予各市县补贴资金总额的70.76%。为了更好地发挥省财政补贴的政策导向作用，省财政厅根据省政府办公厅《关于加快推进秸秆综合利用若干政策措施的通知》(苏政办发〔2013〕184号)确定的省级秸秆还田补助标准和各市县实际执行等情况，审核兑现省补资金。课题组对苏北主要市(区、县)农作物秸秆机械化还田调研的结果显示，各市县基本上都能按照省财政厅、省农机局要求组织实施该项作业，认真履行第三方监管核查职责，奖惩结合，严格按规定支付补助资金。以宿迁市为例，2014年全市秸秆肥料化率达75%(主要是秸秆还田)，其下辖的宿城区安排600多万元，按照每亩20元的标准补助秸秆还田；下辖的沭阳县对没有焚烧的田块每亩奖励5元，这些区域差别性激励措施的实施推动了秸秆还田作业的有序开展。

(三)耕地质量监测、测土配方施肥项目

省财政安排专项资金支持耕地肥力与质量测点项目的实施。以宿迁市为例，其耕地质量监测项目实行市财政国库代管，财政资金支出，财政报账的核算方式。在项目资金下达后，严格按照细化项目合同资金使用方案进行报账，以确保项目资金专款专用。2013年，宿迁市耕地质量监测项目资金计划金额27万元，已报账金额19.14万元，已实施尚未报账7.855万元。同时，为保护土壤生态环境，降低农业生产成本，各地区先后又开展了测土配方施肥项目。以宿迁市为例，其2013年测土配方施肥项目计划使用资金50万元。在项目资金支持下，宿迁市2013年完成测土配方施肥技术推广面积28万亩，应用配方肥的土地面积达到20万亩，推广配方肥0.8万吨，小麦亩节本增收36元，水稻亩节本增收44.8元，累计节本增效731.6万元。尽管这些项目的实施取得了一定的生态效益和社会效益，但因为其技术性较强，其推广中的人、财、物的匹配与协调需要各方面特别是行政部门的大力支持。

三、基于农村社区发展的苏北农业生态补偿民众认知调研评析

农业生态补偿问题较为复杂，通过对基于苏北农村社区发展的农业生态补偿民众认知现状问卷回收资料进行分析发现，当前人们对农业生态补偿的认识不是很深入，农民对农业生态养护给予的补偿满意度较低。

(一)调研的主要内容

1.对农业生态补偿知情状况的调研。调查数据显示，有18%的调查对象表示借助各种信息渠道比较了解农业生态补偿；40%的调查对象对农业生态补偿有一般程度上的了解，但不是很详细；30%的调查对象对农业生态补偿不太了解，有点陌生；12%的调查对象反映很少听说有关农业生态补偿方面的内容。由此可见，对苏北农村农业生态补偿的知晓程度还有待进一步提高。

2.对农村社区在农业生态补偿作用发挥的调研。实地调查反映，调查对象对农村环境维护机构不是很了解，对农村社区在农业生态补偿中的作用不是很熟悉。在农村环境维护认识上，认为农村环境无人维护的占16%，村委会维护的占32%，社区维护的占39%，自己管自己的占10%，不清楚的占3%。当前，有关农业生态补偿的相关政策法律不多，不少人缺少对农业生态环境保护的意识，只有广大农民树立起正确的环保意识并得到相应补偿，才能促使他们运用正确的环保型生产方式，进而改善农业生态环境状况。

3.对社区发展的农业生态补偿优势的调研。在被问及通过农村社区实现其在农业生产中产生的生态利益补偿的诉求有什么优点时，调查结果显示，32%的调查对象认为通过农村社区实现生态补偿资金分配具有较为透明的优点；25%的调查对象认为实现自主管理成本较低；23%的调查对象认为能较快实现对农民的补偿；27%的调查对象认为能够在社区成员间进行公正的分配；6%的调查对象认为没有什么优点；2%的调查对象表法对此不太清楚，不愿发表意见。

4.对农村社区参与保护农业生态环境的态度的调研。农村社区作为一个农民自治组织，可以使农民有效参与农村社会的公共产品供给。调查结果显示，绝大多数的调查对象对通过农村社区建设来实现农业生态补偿持有的是充满信心、积极参与的态度或期待参与的态度，同时，基于社区发展的农业生态补偿可以改善农业生态环境、为农民谋求福利、提供农村生态文化得出广大农民的认可。

5.对以社区为载体的农业生态补偿存在问题的调研。调查数据显示，39%的调查对象认为最主要的是补偿资金来源困难，即国家财政给予的支持不足以来补偿农民为保护农业生态环境所付出的代价；35%的调查对象认为在农业生态补偿中如何确定补偿范围、补偿数额、补偿类型存在较大困难；27%的调查对象认为补偿标准不明确，在资金分配过程中易出现混乱和纠纷；此外还有34%的人认为农业生态补偿存在法律制度不健全、补偿方式不确定等问题。

6.对农村社区农业生态补偿的建议及意见。在当地被问及农业生态补偿问题上农村社区应从以下哪些方面进行完善时，调查结果显示，42%的调查对象认为社区应从经济上给予农民一定的补偿；23%的调查对象认为社区应从社会权益上来对农民进行农业生态利益补偿，如加强对生态农业生产的项目投入；27%的调查对象认为应从政治权益上保护农民权益，即通过政府给予一定的政策支持来实现农业生态补偿；同时，也有8%的调查对象认为可以采取其他方式保护农民权益。

(二)调研的结论

调查资料显示，江苏省农村社区发展中的农业生态补偿主要存在以下问题：农民对农业生态补偿认知度不够、农村社区在农业生态补偿中的作用发挥有限、农业生态环境问题改善力度不大、农民维护自身农业生态补偿权利的意识较弱。但是通过调查也同时发现，多数调查对象对通过农村社区来构建和实施农业生态补偿制度持积极的态度，希望通过加强农村社区建设使之能更好的维护农民权益和农业生态环境，并从补偿方式、补偿标准、补偿资金来源方面提出建议和意见，以期为保护农业生态环境，建设农村生态文明做出自身贡献。

四、基于农村社区发展的苏北农村生态补偿机制完善措施

围绕对苏北农业生态补偿实施现状的调研分析、基于农村社区发展的苏北农业生态补偿民众认知调研评析得出的结论与发现的问题，建议从以下方面采取措施完善苏北农村生态补偿机制。

(一)完善农业生态补偿的资金投入机制

目前，江苏省对影响农业生态的一些主要项目如农作物秸秆综合利用、有机肥推广使用等主要给予财政资金补助或奖励。尽管各级财政的共同努力取得一定成效，但目前江苏省的农业生态补偿依然是政府主导“输血型”补偿。因为生态补偿资金来源单一，投入资金有限，难以满足农业生态建设强大的资金需求。为此，各级政府一方面要充分运用财政贴息、投资补助、物价补贴等多种手段加大对具有农业生态功能的区域、产品和项目的支持；另外，要进一步培育农业环境要素市场，逐步放开环境基础设施的市场准入，引导社会资本积极参与对农业生态保持与维护的投入，如为扩大资金来源可考虑适当发行生态环境补偿基金彩票。

(二)构建以社区为载体的农业生态补偿模式

农业生态环境是经济与社会发展的重要物质基础，更是广大农村社区居民赖以生存和发展的重要物质保障。构建农村社区为载体的农业生态补偿模式就是在农业生态补偿过程中探索一种社区成员共同管理、共同参与协商、决策、执行或监督处理的一种新型农业生态补偿运作思路。这会涉及生态保护、建设资金筹措和补偿资金使用管理等多个方面，因此需要不断探索科学的管理制度、多样化的生态补偿方法、补偿渠道、补偿方式等。江苏省内各区域应学习苏州相城区望亭镇新埂村的成功经验，因地制宜确定自身农业生态补偿示范区，不断研究适合本区域的以社区为载体的农业生态补偿标准、资金来源、补偿渠道、核算方法、补偿方式等，以点带面，积极探索试点区域内农业生态坏境共建共享的长效机制，以期为建立科学的农业生态补偿制度提供理论、实践和技术支撑，为全面建立农村生态补偿机制提供更科学的方法和经验。

(三)建立社会化监督评估机制促使农业生态补偿健康长效

长期以来，我国在生态环境建设方面实行上级主管部门监督和评估其下级部门的工作，结果造成目标扭曲、评估和监测标准不够准确等。建议借鉴欧盟的监测评估经验，建立独立的第三方生态补偿政策监管和评估人才队伍，并以此为基础上发展成独立的监管评估机构。这一方面需要通过制定合理的考核评价标准和制度，按照奖优罚劣的原则对农业生态补偿、生态保护的成效进行认真评估；同时还应当将农业生态补偿绩效考核纳入当地政府考核目标体系，实施绿色GDP核算和考评标准体系。在建立健全农业生态财政资金绩效评价机制的过程中，明确农业生态补偿的责、权、利，加强农业生态补偿资金使用监管，做到追踪问效，确保补偿资金规范使用，以期形成健康长效的农业生态补偿机制。

[参考文献]

[1]吴昊，梁永红，等.江苏建立农业生态补偿机制的实践探索与政策建议[J].江苏农业科学，2014(4)：308-310

[2]李长健，邵江婷，等.农民权益保护视角下的农业生态补偿法律研究[J].农业现代化研究，2008(9)：554-558

[3]秦小丽，陈沛然.国内生态补偿财税政策研究述评[J].财会月刊，2014(10)：49-51+52

[4]李杰瑜.我国农业生态补偿的地方探索——以苏州地区为例[J].中共成都市委党校学报，2014(3)：57-62

[责任编辑：王凤娟]

Survey of Compensation for Agro-Ecology in Northern Jiangsu Based on Rural Community Development and the Improvement Strategy

QIN Xiaoli, WANG Jingzheng

Abstract:The study investigates the compensation for agro-ecology projects in northern Jiangsu province, including the comprehensive utilization of crop straw, crop straw returning to field by machine, quality monitoring of cultivated land, and testing the soil for formulating fertilization. Based on the survey of the situation, the study analyzes the public acknowledgement and finds out that rural residents do not understand agro-ecology well, rural community plays limited part in compensating for agro-ecology, ecological environment for agriculture makes little improvement and farmers' awareness for protecting their own right in agro-ecology compensation is weak. In this connection, the compensation mechanism could be improved by sounding the investment system, building a compensation model based in rural communities, and establishing socialized supervision and evaluation system.

Key words:rural community, compensation for agro-ecology in northern Jiangsu, survey, strategy

[基金项目]教育部人文社会科学青年基金项目：黄淮平原农产品主产区农业生态补偿效益评价及财税政策优化研究(15YJC790082)；江苏省软科学研究基金项目：苏北循环农业发展与农业生态补偿财税政策支持体系研究——基于技术替代的需求(BR2015023)；九三学社江苏省委2015年参政议政课题：关于建立健全我省农村生态补偿机制的调研的阶段性成果。

[收稿日期]2016-01-08

[中图分类号]F30

[文献标识码]A