中美两国金融管制演变的比较分析

崔亚坤

(贵州大学，贵州 贵阳 550025)



中美两国金融管制演变的比较分析

崔亚坤

(贵州大学，贵州 贵阳 550025)

摘要：基于对美国和中国金融管制演变路径的梳理，比较两国金融管制演变路径的异同认为，中国金融管制演变的突出特点是政府在金融管制变革中起主导作用，政府追求经济快速发展的动机是金融管制政策变革的内在原因，中国金融管制演变呈“渐进式”特征，同时，中美两国金融管制体系在某些方面表现出相同趋势。

关键词：金融管制；演变；比较分析

管制一般是指政府行政机构依据法律的授权，采用行政手段或司法手段，对企业、消费者等市场主体的行为实施直接干预的活动。金融管制是国家政府管制的组成部分，是政府对金融市场进行干预的一种方式。从全球来看，金融业是一个受到严格管制的产业，原因在于金融市场中的信息不对称、外部性和对中小投资者的保护等。

虽然各国对金融产业都进行严格的管制，但由于金融发展水平及管制水平的不同，各国的管制模式及效果也相差很大。本文主要论述中美两国金融管制演变的不同路径，通过比较分析两国金融管制演变的差异，找出中国金融管制演变的特点，从而为中国金融管制的研究提供参考。

一、美国金融管制的演变路径

1.“大危机”之前的金融管制萌芽期

美国建国之初，13个州均可以单独发行货币，美国并没有建立统一的中央银行。这一时期，美国金融市场存在的突出问题就是货币体系不稳定。直至1913年12月，美国颁布《联邦储备法》，规定所有国民银行都必须加入联邦储备体系，达到联邦要求的州银行经许可也可以加入联邦储备体系。1914年，美联储正式建立。美联储建立之后，美国金融市场货币体系不稳定的问题才得以解决。但是，美联储未能实现对银行体系的有力监管，这一时期的美国尚未确立现代意义上的金融管制体系，这一时期为金融管制的萌芽期。

2.1929—1933年“大危机”爆发，确立金融管制体系

1929年爆发的大危机充分暴露了美国金融市场的不稳定。为了克服大危机对经济的危害，罗斯福政府放弃了“自由放任”的经济政策，采取政府全面干预经济的“罗斯福新政”。一系列金融强制措施出台并经过立法后就构成了美国金融管制体系。这一时期的措施主要包括：银行业的分业管制(商业银行与投资银行的分业)、存款保险制度建立、证券业信息披露强化、联邦住宅贷款体系的建立等。这一时期，政府对金融干预的核心是稳定金融市场职能，重点是保障安全和限制竞争，其监管形式是“一对一”的分业监管。为了应对“大危机”而出台的相关金融措施被认为是现代金融管制的开端，金融管制体系在美国确立。

3.20世纪70年代至90年代，金融管制的变革期

严格的金融管制实现了金融市场的职能稳定，但同时也带来了两个后果：管制成本的大幅提高及市场效率损失。同时，在金融业日益全球化的背景下，综合性全能型金融机构的缺失使得美国金融机构在和其他国家的金融机构竞争中处于下风。20世纪80年代，美国发生了严重的银行业危机，大量的银行倒闭或被当局接管。银行业发生的危机说明现有的金融管制政策的失败，金融管制开始变革。1999年，《金融服务现代化法》颁布，从法律上允许金融控股公司通过子公司同时经营全部或部分商业银行、投资银行和保险等金融性业务。该法律彻底打破了关于金融业分业经营的规定，开启了美国金融业发展的新时代，综合性金融业务成为发展方向。20世纪80年代爆发的金融危机暴露出金融机构内部管理的缺陷。面对种种问题，货币当局开始关注金融机构的内部管理。这一转变也改变了美国监管机构的监管形式，结束了“一对一”的监管，进入到“多对一”的监管阶段，功能管制体系在美国确立。

4.2007年次贷危机爆发，金融管制进入成熟期

金融管制的变革增强了美国金融机构的全球竞争力，促进了美国金融业的快速发展。但是，在金融衍生品工具不断推出、各金融产品边界日益模糊的情况下，金融市场的风险日益加大。而美国由于金融管制的放松导致了有效金融监管的不足，最终导致了2007年8月美国次贷危机的爆发。次贷危机对美国经济造成了巨大的打击，市场自由的质疑之声也此起彼伏。

为了克服次贷危机的严重危害，美国政府开始对金融管制体系进行改革。2008年，美国财政部公布了《美国金融监管改革蓝图》，美国财政部长保尔森建议赋予联邦储备委员会更为广泛地监管金融市场的权力。蓝图分为八个部分，包括美国现行监管体制、短期建议、中期建议以及长期建议等。2010年，美国通过了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，表明金融危机后美国对金融管制的改革进入了实施层面，这是美国自“大危机”以来最重大的金融管制体系变革。

这次改革使政府对金融管制的目标更加明确，即增强金融市场的竞争力、保护美国投资者的利益和维护市场稳定。同时，这次改革改变了放松金融管制的趋势，转而开始加强当局的监管职权。改革之后的美国金融管制体系除了关注金融市场的整体稳定，也开始强调对投资者的保护，即双峰管制体系确立。

二、中国金融管制的演变路径

1.1949—1978年建立“大一统”的金融管制体系

新中国成立到改革开放前的三十年，我国实行的是高度集权的计划经济体制，在金融管制领域就是“大一统”的金融管制体系。但是，严格意义上讲，这一时期国家对金融的干预来自于直接的行政手段，并不是现代意义上的金融管制。这一时期，国家对金融的管制主要表现在两个方面：对中国人民银行业务范围的规定以及对商业银行基本业务以外的金融活动的严格限制。而金融管制的特点主要表现为金融组织的国有化和监管机构的单一化。

2.1979—1990年形成金融管制体系雏形

十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕，金融领域的改革也由此开始。从1979年起，中国银行、中国农业银行和中国人民建设银行相继从中国人民银行或财政部独立出来，成为专业银行。1983年，国务院规定中国人民银行专门行使中央银行的职能，中国人民银行正式成为我国货币管理当局，形成了“以中国人民银行为核心，四大专业银行为主体，各类金融机构多元化，金融业务多样化的局面”。1986年交通银行恢复成立，中国金融市场结构进一步优化。1990年上海证券交易所和深圳证券交易所成立，大大促进了中国资本市场的发展。

这一时期，中国打破了之前的“大一统”的金融体系，多元化的金融市场开始形成，中国人民银行作为央行的地位被确定。但是，我国金融的依法管制仍然刚刚起步，还没有制定正式的金融法律文件，金融管制只是形成雏形。

3.1991—2003年垂直分业金融管制体系确立

1992年国务院证券委员会和中国证监会成立，证监会的成立标志着中国分业管制的开端。这一时期，中国金融市场出现了明显的混业经营趋势。金融混业经营，加上金融管制的落后，我国金融业的风险日益积累，甚至在某些领域出现了混乱。1993年，为了整顿金融秩序，国务院出台了《关于金融体制改革的决定》，规定商业银行要与证券业、保险业和信托业脱钩，实行分业经营。从1995年起，我国相继出台了《中国人民银行法》《商业银行法》《票据法》《保险法》《担保法》等金融法律法规，我国分业经营的金融管制体制开始确立，金融的依法管制进入新的阶段。1998年，国务院证券委员会并入中国证监会。同年，中国保险监督管理委员会成立。2003年，组建中国银行业监督管理委员会。此后，中国人民银行专门负责制定和执行货币政策。自此，我国金融业垂直分业管制的体系正式形成。

这一阶段，我国金融市场中金融机构快速发展、专业银行的商业化及金融混业经营到分业经营。我国相继颁布了一批金融法律法规，使得对金融的管制变得有法可依，金融管制体系开始确立。随着银监会的成立，我国以“一行三会”为主体的金融垂直分业管制正式形成。

4.2004年至今，金融管制体系逐步发展和完善

加入世贸组织后，中国金融业对外开放的步伐也进一步加快。2008年，中国银监会与中国保监会在北京签署关于加强银保合作的备忘录。2009年，国务院原则上同意银行投资入股保险公司。2010年，国开证券成立，实现了我国银证互补的成功案例。2012年，证监会、保监会先后出台文件松绑相关金融机构的资产管理业务，资产管理领域的混业开始到来。2013年，银监会允许城商行设立基金管理公司。

2004年以来，中国金融业垂直分业管制体系得到进一步发展和完善。2008年国际金融危机爆发后，加强宏观审慎管制的思路逐步推进。这一阶段，中国金融管制体系的变化与金融全球化、经营混业化及金融危机密切相关。金融管制的发展和完善主要体现在：一是对《证券法》《公司法》等法律进行修订，法律体系进一步完善；二是建立监管机构之间的联席会议制度，加强了金融监管机构之间的协调与配合。

三、中美两国金融管制演变的比较分析

1.相较于美国金融管制的变革，中国金融管制变革的突出特点就是政府在金融管制变革中起主导作用

政府追求经济快速发展的动机是金融管制政策变革的内在原因。金融管制的演变可以划分为两种模式：“危机引致”与“发展牵引”。“危机引致”即前面论述的为了克服金融脆弱性导致的金融危机建立的金融管制体系。“发展牵引”则是当局注重金融市场发展对于经济发展的作用，或者直接根据经济发展的需要由有关部门对金融资源进行直接“调控”。美国金融管制的建立及演变离不开对金融危机的克服，其关心的是金融的脆弱性或不稳定性。中国金融管制的建立及演变则多是在政府主导下追求经济发展的结果，其所关心的是金融对经济发展的贡献程度。

2.中国金融管制的演变呈“渐进式”的特征

美国金融管制的建立及演变是为了应对金融危机的危害，而且每一次的变革都是对已有金融管制体系的重大调整。中国则不同，除了十一届三中全会后对金融体制做了较大调整，此后的中国金融管制体系保持相对稳定，其演变也呈现出“渐进式”的特征。究其原因，是政府力图保持既得的垄断租金，从而对改革金融管制体系的意愿不强烈造成的。

3.中美两国金融管制体系在某些方面表现出相同趋势

美国对金融业从原来的自由放任到开始管制，而中国对金融业则是从“大一统”的行政性控制到逐步强调规则管制与市场约束并重，即“大一统”的行政性控制开始弱化，开始重视市场约束的作用。

中美两国对金融业虽然管制目标略有不同，但中美两国对金融业进行管制的内在逻辑却是相同的，原因有两点：一是金融业在国民经济中的重要性；二是金融业本身的脆弱性。其内在逻辑是金融业在经济社会中占有举足轻重的地位，且对其他行业的发展往往有重大影响。但是，由于金融业本身的脆弱性，其发展总是伴随着不稳定性或波动性，其极端表现形式就是金融危机。而金融危机一旦爆发，经济发展必然遭受巨大损失。基于此，中美两国才会对金融业都进行严格的管制。

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(责任编辑：张彤彤梁宏伟)

中图分类号：F830

文献标识码：A

文章编号：2095-3283(2016)02-0090-03

[基金项目]2015年贵州大学研究生创新基金“金融深化与经济发展关系的实证研究”(项目编号：研人文2015027)。

[作者简介]崔亚坤(1990-)，男，汉族，河南商丘人，硕士研究生，研究方向：金融规制。