美国公共住房退出管理中的两难抉择及启示

曾辉　虞晓芬

摘要：出租型保障性住房的退出问题是普遍的也是影响深远的重大难题。美国公共住房发展了80余年，退出问题始终是政界与学界关注的焦点。自2010年开始，我国大力发展公共租赁住房，其性质与美国公共住房相似，都为面向中低收入群体的出租型保障性住房。在系统梳理美国公共住房退出管理政策，分析退出机制演变规律的基础上，结合我国公共租赁住房管理现状，就我国公共租赁住房退出管理机制设计提出了政策建议。

关键词：公共住房，公共租赁住房，保障对象，退出，演变

中图分类号：F293.31 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2016）09-0072-80 收稿日期：2016-06-27

2015年，美国住房和城市发展部（以下简称HUD）的监察部门发布了一份调查报告，报告指出大约有25000户公共住房家庭的收入超过公共住房入住条件，其中有1373户家庭收入超过50000美元以上。纽约一个4人家庭年收入近50万美金，却仍住着1574美元/月的三房公共住房。HUD的这份报告引起了美国社会的广泛讨论，反对者认为这种现象极其不公平，因为美国还有大量贫困家庭在排队等候政府安置；赞成者认为，鼓励不同收入群体混合居住有利于公共住房的可持续发展，而且当前的住房法案本身只规定了进入公共住房的收入条件，并未要求收入提高之后退出公共住房。

我国政府从2010年开始大规模建设公共租赁住房（与美国公共住房类似，以下简称公租房），截至2014年底，全国建设的公租房（含廉租房）已经有1660万套，已成为我国保障性住房的主体。2015年我国审计署公布的《2014年城镇保障性安居工程跟踪审计结果》显示：部分地区保障对象退出机制不健全，有2.34万户收入、住房等条件发生变化不再符合保障条件的家庭，未按规定及时退出，仍享受保障性住房1.53万套、住房租赁补贴1421万元。由此可见，出租型保障性住房的退出问题是普遍的也是严重的问题。即使在美国这种法律体系、信用体系完善，资产收入状况透明的条件下，也难以有效解决。这与我国许多学者提出只要完善法律法规及有关制度、加强收入资产审核就可解决公租房退出问题的观点并不完全相符。这是因为公租房退出不仅关系到公租房的本身，还会对经济、社会产生一系列的影响。美国公共住房从1937年开始至今已有80年历史，美国的成功经验与失败教训对我国公租房退出管理有重要意义。

1 美国公共住房的保障对象及其演变

1.1 以暂时贫困家庭为保障重点：1937-1949

美国公共住房最初并非是为最贫困群体建造的。1929年美国爆发了资本主义历史上最大的一次经济危机，在各个行业中建筑业首先出现衰退，在当时美国建筑业的失业人数已占其失业总人数的1/3。为促进就业、振兴建筑业，同时解决中低收入家庭的住房困难问题，1937年美国制定瓦格纳住房法案（The Wagner Housing Act），提出了改变“体面、安全和卫生的住房极度短缺”的状况，明确由地方公共住房管理局负责建设、拥有和运营公共住房。实际上，在上世纪30年代中期，是由美国公共工程管理局（the Public Works Administration）负责购买土地、建造低收入家庭住房。但1935年，一家联邦法院否决了美国路易斯维尔的一个公共住房项目，理由是为低收入工人和贫民窟居民提供公共住房不是公共目的，因此超出了联邦政府征地权限。但由于二战爆发，实际上基于1937年住房法案建设的公共住房数量很少，1937年至1948年，仅建设了117000套公共住房。

公共住房倡导者希望只提供给暂时的低收入群体作为过渡用房，认为公共住房不应成为一种恒定的生活方式，而应是通向更好生活的桥梁。美国亚拉巴马州的住房管理局曾将其简单描述为：“从贫民窟到私人住房的途径是公共住房”。斯坦福大学法律教授佛里德曼认为，应将公共住房作为“淹没的中产阶级”（submerged middle class）的暂时避难所，至少到1950年代中期。淹没的中产阶级是指那些曾经属于中产阶级，但经历大萧条后，或者失业或者收入大大降低的群体，他们保留着中产阶级文化、观念和习惯，只是暂时贫困群体而已。公共住房推出后的10年间，保障对象主要是经历大萧条后，暂时失业的或工资收入很低的工薪家庭（主要是白人）。直到1950年，公共住房的保障对象仍然是工薪阶层，租户的收入为国家中等收入的2/3水平，但这一状况在1949年之后出现明显变化。

1.2 以弱势群体为保障重点：1949-1959，1974-1990

二战后美国公共住房保障对象开始发生变化，转向以低收入家庭、单身老人等弱势群体为重点，主要原因是受到战后美国经济复苏和新的法律法规的影响。1949年美国国会通过新的住房法案，确立了清理贫民窟和城市更新计划，并授权地方住房管理局建设81万套公共住房，使公共住房计划得到恢复和扩展。在城市更新计划中，要求遵循“等量清除” （equivalent elimination）原则，即新建公共住房的量与拆除的贫民窟数量相当，且贫民窟居民和战后归来的退伍军人有优先获得公共住房的权利。这些新的公共住房居民与原来公共住房租户有很大区别，大多都为失业者、永久贫困群体和非白人群体。1949年住房法案还将公共住房准入过程中的种族歧视定为非法行为，并指示地方公共住房管理局设立收入上限，家庭收入超过上限规定需退出公共住房。有趣的是，美国在不同的时期设立租金上限有不同的理由和意义，1949年法案设立租金上限是为将公共住房分配给最需要的家庭；后来1980s设立租金上限是为避免公共住房与商品房发生竞争，让中高收入群体购买商品房；1990s设立租金上限是为促进混合居住，降低租户的租金，留下中高收入群体。因此，该法案不仅为非白人群体进入公共住房铺平了道路，也为中等收入群体和暂时贫困群体退出公共住房铺平了道路。二战后，美国经济迅速恢复和发展，工薪家庭收入不断提高，再加上联邦政府制定优惠政策刺激购买自有住房，大量中等收入群体逐步退出公共住房。数据显示，1952年，在公共住房中非白人群体仅占38%，1961年提高到46%，而1965年达到51%。

1950年之后，联邦政府又出台了一系列相关法律法规，不断加强老年人、无家可归者等弱势群体的保障力度，使公共住房的低收入特征进一步强化。1956年住房法提出将单身老年人纳入公共住房保障范围；1965年，美国制定《老年人法》，重点加强老年人住宅建设。虽然从1959年开始，联邦政府对贫困集中问题有所认识，并企图采取一些措施促进混合居住，但这个过程仅持续了一段时期。1979年，联邦政府将居住在“不合格住房”（包括无家可归者）中的居民纳入保障范围。1981年，美国国会严格限制将公共住房出租给收入超过中等收入50%的家庭的量。1984年，给予那些租金超过收入50%的申请人优先保障权。因此，这些政策措施使得公共住房的弱势群体特征进一步得到强化。

1.3 鼓励各类收入人群混合租住公共住房：1959-1974，1990-至今

早在1959年国会就开始弱化公共住房的低收入属性。1959年住房法案取消了租户租金不超过公共住房租金五倍的限制。1961年住房法案削弱了对特殊需要群体申请者的优待措施，并取消了驱逐收入超过上限规定但由于特殊原因无法从私人市场获得其他住房的家庭的义务，地方公共住房管理局可以自主决定是否选择通过收取更高租金的方式允许收入超过上限规定的租户继续租住公共住房。1974年的《住房和社区发展法案》将减少地理上的贫困集中作为联邦住房政策的一个重要目标，提出要防止只将公共住房出租给最绝望的穷人，要求地方公共住房管理局确定租户选择标准，以保证居住在公共住房中的家庭收入呈现多样化特征，避免低收入家庭的过度集中，并取消租户收入上限和驱逐过高收入租户的规定。但随后的有关立法（如1981年住房法案）又将公共住房的保障对象重新定位为最需要帮助的弱势群体。

上世纪90年代早期开始，这些以弱势群体为主体的公共住房政策受到强烈攻击，越来越多学者、业界人士要求改变准入条件，促进混合居住，通过设立租金上限留住工薪家庭。1992年，美国国会采纳严重衰落公共住房委员会的建议，创立了城市复兴示范项目，目的是根除越来越衰落的公共住房问题。1993年，将原城市复兴示范项目更名为希望六号计划（HOPE VI Programme），其中一项重要任务是以低密度的开发模式代替原高度密集的公共住房建造模式，减少公共住房租户的贫困集中，促进社会的收入融合。1998年，美国又出台了一项具有里程碑意义的《质量住房和工作责任法案》，明确将公共住房混合居住摆在优先位置，规定公共住房的租户中收入低于地区平均收入30%的家庭不能超过40%；为减少贫困集中和促进收入混合，地方公共住房管理局在出租空置单元时，考虑现有住户的收入水平，将高收入住户分配到低收入社区，而低收入住户分配到高收入社区。

2 美国公共住房的退出机制及其演变

2.1通过提高租金、给予购房补贴等方式，促进租户主动退出

二战后美国经济高速发展，工薪阶层收入不断提高。美国公共住房的租金是按可支配收入的25%计算的（后提高到30%），而且租金没有上限，意味着收入越高租金越高，甚至高于市场租金，使得一些收入提高后的家庭选择主动退出公共住房。美国的租金是以可支配收入的一定百分比计算的，1965年颁布的布鲁克修正案设定的比例是25%，目的是保障低收入家庭的可支付能力。1981年为增加租金收入，促进高收入群体退出公共住房，将比例提高到30%。因此，收入高的租户退出之后，租金收入会随之降低。另外美国联邦政府制定了低收入政府补助贷款（FHA）和美国退伍军人贷款（VA）政策，使得大量工薪家庭能以较低的抵押贷款利率购买自有住房。但联邦政府的补助只针对白人，促进白人群体往环境更优越的郊区居住，而黑人则继续留在市中心，Massey & Denton（1993）的研究证实了该项政策的歧视性问题，认为这项政策为美国社会隔离、城市衰败、贫民窟等社会问题的产生和发展埋下了伏笔。

美国中高收入家庭愿意退出公共住房，选择郊区买房的另一重要原因是公共住房的建筑质量差、房间小、设施残缺，公共住房原本只是作为“暂时的过渡”，只提供“最低限度的慈善”（Minimum Charity）。虽然这种设计方式有利于降低建造成本，避免与私人市场发生竞争，并促进中高收入群体主动退出，但也极大地增加了后续公共住房的运营管理成本，是公共住房快速衰落的重要原因。

2.2 通过立法设置硬性退出条件，强制行为不良和收入过高群体退出

2.2.1 “经济驱逐”政策（ Economic Eviction）

在美国公共住房发展的早期，由于考虑到公平性，住房法案都规定了入住公共住房的收入上限。1937年住房法案确立的收入上限是不超过租户所支付租金的5倍，但同时考虑到无业或极低收入家庭无力承担租金支付，因此也将这类人群排除在公共住房保障对象之外。1949年住房法案，明确将公共住房的保障对象定为非常贫困的家庭，并确定了入住公共住房的收入限制及收入超过规定上限后的合法驱逐程序。但1959年开始，为促进不同收入群体的融合，改善公共住房居住环境，对“经济驱逐”政策作了调整。如1959年取消了租户收入不得超过租金5倍的限制，1961年住房法案规定如果租户无法在私人市场获得合适的住房，允许地方公共住房管理局不对收入超过上限的租户进行驱逐。

2.2.2 一次违规连带驱逐政策（One Strike and Youre Out）

1996年，美国总统克林顿在国情咨文中宣布：“犯罪团伙成员和贩毒者破坏了善良租户的生活。从今往后，只要违规一次就将其驱逐”。美国1995年的全国民意测验显示，被调查的88%的非裔美国成年人是支持将违规的租户驱逐的。这项政策非常严厉，它不仅针对驱逐犯罪者本人，与他相关的人犯罪也将使其受到驱逐，包括家庭成员甚至与他有关的其他人员（如来访客人）。例如美国旧金山住房管理局向一位老年妇女发出驱逐通告，原因是她38岁的儿子被指控藏有毒品，虽然她儿子并未与她住在一起，而且也不是发生在探望她的过程中。另外，地方公共住房管理局有权对拒绝或拖欠租金的租户执行驱逐政策，但实际操作较困难，时间周期长、耗费成本高，而且如何安置没有其他适合住房的租户也是难题。

2.3 通过较大折扣吸引租户购买公共租房，实现“人房”共同退出

美国公共住房出售计划采取两种不同的但相关的策略：一是通过发展租户管理公司，作为向租户出售公共住房的过渡形式；二是出售独栋类型的公共住房。早在1965年，美国联邦政府就颁布了拥有自有住房计划，当租户累计租金支付达到公共住房开发成本或获得足够的抵押贷款，就可购买公共住房。但这项计划并不成功，只有出售了不到1/5的公共住房。上世纪80年代开始，受到英国撒切尔夫人大力出售社会住房（Council Housing），以及国内预算限制和保守党总统里根大力推行私有化的影响，公共住房的私有化问题越来越受到关注。1984年，美国国会开始考虑公共住房私有化的立法问题。1985年，HUD发起了一个5年公共住房示范项目，允许所选的17个地方公共住房管理局在36个月内出售1315套公共住房。1986年，众议院通过了HUD秘书康普（Kemp）提出的给予公共住房租户以不超过公平市场价格25%的折扣价购买所租公共住房的权利的议案。虽然参议院并未通过该项立法，但国会在1988年颁布法令促进公共住房的出售。1986年，美国实施公共住房所有权示范项目，北卡罗纳州的阿什维尔是第一个参与该项目的地方公共住房管理局，在花费120万美元对公共住房进行更新改造之后，以市场价50%的价格出售给租户。

3 美国公共住房准入退出管理中的两难抉择

通过分析美国公共住房保障对象与退出机制的演化过程可以发现，在美国政界与学界，始终存在中高收入群体应该退或不退的争议，主要原因是不管是退还是不退，都会产生有利的和不利的重大影响。中高收入群体退出公共住房，产生的影响主要包括以下几个方面。

3.1 贫困人口过度集中，影响社会稳定

在美国的一些大城市，只有1/4的非老年公共住房家庭的主要收入来源于工资，其余大多依赖福利、救济基金生活。1981年，美国仅2.5%的公共住房家庭属于极度贫困群体，10年之后这一比例接近20%。美国HUD公布的数据显示，上世纪90年代中期全国80%以上非老年人公共住房家庭的收入在贫困线以下，且收入低于当地中等收入10%的家庭比重在快速增加。至1996年，估计公共住房家庭平均收入只有6100美元，约等于当地中等收入水平的17%。贫困集中会带来一系列负面效应，居住环境恶化、公共设施遭到破坏、毒品泛滥、失业率和暴力犯罪率不断提高等问题越来越突出。

3.2 租金收入减少，影响公共住房可持续运营

至上世纪70年代，尽管联邦政府提供了补贴，但美国许多地方公共住房管理局已徘徊在破产边缘。其中一个重要原因是将收入提高后的租户驱逐出公共住房，而美国的租金是以可支配收入25%收取的（后提高到30%），中高收入群体退出之后，租金收入减少。此外，许多低收入家庭还存下拖欠租金的现象（随着低收入家庭比重不断增加，租金拖欠率也不断提高），进一步加剧了资金危机。

虽然地方公共住房管理局有权驱逐拖欠租金家庭，但实施起来很困难，因为要消耗大量的时间和资金。由于受到资金不足的影响，地方公共住房管理局不得已延迟一些危旧房的维修改造工作，但这种延迟看似减少了当前的支出，实则会造成将来更大的更新改造成本投入，公共住房项目陷入恶性循环。

3.3 提高公共住房使用效率，促进公共资源的公平分配

美国公共住房存量在上世纪90年代初达到最大值，也仅有140余万套，目前大约为110万套，只占美国住房总存量的1%左右（主要原因是1974年之后，美国以需求方补贴模式为主，包括住房券、租金证明计划等）。只有不到29%的需要并且符合租住条件的家庭能够获得公共住房，有将近100万家庭处于轮候中。

实际上，许多地方公共住房管理局已经停止接受新的轮候申请者很多年，主要原因是公共住房的周转率极低。因此，促进中高收入群体退出公共住房，提高公共住房的周转率，有利于提高公共住房的社会保障效益，有利于公共资源的公平分配。

3.4 退而租赁或购买市场房源，促进私人房产市场的发展

上世纪四五十年代，美国公共住房保障对象的第一次重大转变，即由以暂时贫困的工薪家庭为主转向以永久贫困的弱势群体为主的重要推动力量是私人利益集团。在公共住房发展初期，由于建设量较小，且私人房地产市场尚处于供不应求阶段，公共住房对私人市场的影响甚微，并未引起私人利益集团的强烈反抗。之后，随着公共住房建设规模的不断增加，挤出效应日益显现。私人利益集团要求控制公共住房建设规模（“等量清除”原则的目的就是控制公共住房供应量），降低公共住房建设标准，设立公共住房收入上限，加强收入审查并及时驱逐不符合收入条件的中高收入家庭，促使中高收入家庭通过私人房产商解决住房问题。

而中高收入群体继续租住公共住房，则会产生与退出相反的效果。有利的一面是向中高收入群体收取更高的租金可以增加收入，满足公共住房日常运营及大修理费用支出；公共住房的有效维护可以提高房屋的使用寿命、完善配套设施及改善居住环境；各收入群体的混合居住可以避免社会隔离、促进社会的融合、降低犯罪率及促进儿童的健康成长。不利的一面是中高收入群体占用公共住房，而弱势群体无家可归，会引起社会的不满情绪；未获得公共住房保障的家庭，需要通过发放住房补贴解决住房问题，增加了财政负担；中高收入群体有能力购买自有房产，继续租住公共住房会降低对私人房地产市场的需求。

4 美国经验对我国公共租赁住房退出管理的启示

美国公共住房的性质与我国的公租房极为相似，都是以中低收入群体为保障对象的出租型保障性住房。虽然具体管理制度有些差异，例如美国租金定价以可支配收入一定百分比计算，而我国大部分城市根据公租房的地段不同分类定价，而且美国公共住房的房屋类型与我国公租房也有很大差异（美国公共住房有很大比例属于独栋和排屋类住房，高层住宅仅占30%左右），但美国公共住房退出管理经验对我国公租房退出机制设计仍有很强的指导意义，具体包括如下几个方面。

4.1 加强资产、收入审核，避免不符合条件的租户占用公租房

目前我国公共租赁住房处于供不应求阶段，应确保将有限的公共资源分配给最需要的弱势群体，保障社会公平。在过去廉租房与经济适用房的制度实践中，屡屡出现高收入群体占用公共资源，引起社会的极大不满，大大降低了公共资源的使用效率。主要原因是对资产、收入等的审核流于形式，未能有效识别真正困难的群体，其中也存在部门间的审核壁垒，以及少数权力部门的寻租等问题。应加强房产、车管、银行、证券、工商等有关部分的协作，构建公租房资产、收入审核的统一平台，提高审核效率。同时应加强公租房信用体系建设、建立黑名单制度，并完善群众监督机制。

4.2 合理设置退出条件，避免“因退返贫”或“宁贫不退”现象的发生

退出条件的设置应体现人性化、科学化的特点，不应简单地以收入超过某一具体数值为唯一依据，而应该综合考虑该租户退出之后是否有能力获得更好的生活，则容易出现 “因退返贫”或“宁贫不退”现象。“因退返贫”是指租户的收入超过收入上限，但如果令其退出公租房，他的收入不足以购买商品房或租住私人出租房，因承担高昂的住房成本而重新陷入贫困，因此退出条件的设置应综合考虑租户收入与市场住房成本。“宁贫不退”是指一些租户为避免收入超过上限规定，宁愿选择失业或减少工作时间而保留公租房租住资格。姚玲珍等（2013）通过研究香港公屋的退出机制提出了类似的观点，即公租房退出条件的设定应更加人性化，不能简单地规定收入刚刚超过标准值就要求腾退。

4.3 激励与强制措施并举，促进承租人按时腾退公租房

我国当前的退出机制以惩罚为主，包括罚金、取消今后申请资格、媒体曝光、记入征信系统及向法院起诉等（详见住建部出台的《公共租赁住房管理办法》和《杭州市公共租赁住房建设租赁管理暂行办法》等）。惩罚措施有很强的威慑力，但在我国的实践中却效果并不理想。一方面是由于我国家庭、资产收入不透明，信用体系不完善，一些家庭通过各种手段隐瞒真实收入情况难以被发觉；另一方面是存在“老赖”现象，部分家庭法律意识淡薄，即使被审核出不符合条件也不愿意退出。在美国也存在此现象，而且与国内一样通过法院途径解决“老赖”问题是个费时费钱的漫长过程（调查发现，在我国完成一项公租房起诉案件至少需要耗费半年时间，支付5000元以上的律师费用）。美国公共住房退出机制设计中，很注重激励性措施的作用。如购房补贴、抵押贷款利率优惠等，使得大量中高收入群体主动退出公共住房。因此，我国在今后的退出机制完善过程中，也应加强激励机制的制定和实施。

4.4 加强维修基金的积累，保障公租房后续重大更新改造成本

美国的1937年住房法案，只考虑了公共住房的建造成本和日常运营成本，其中建造成本由联邦政府承担，日常运营成本来自租金收入，而后续重大维修改造成本并未考虑。刚开始都认为新建房屋，运营维护成本较低，租金收入能有效维持公共住房项目的运转。但1950年代后期开始，公共住房的运营维护成本快速上升，运营资金缺口越来越大，主要原因是房屋建造成本低质量差、建筑老化和通货膨胀，以及收入增加的白人群体不断退出公共住房造成租金收入减少。我国公共租赁住房的设计建造标准肯定明显高于当时美国的标准，基本都为中高层框架或框剪结构，结构安全性可以得到保障。但公共设施维护、修理、更换，公共部位装修改造等成本会随着时间的推移不断增加，要加强维修基金的积累，合理安排租金收入的使用计划，确保公共租赁住房的长期可持续运营。

4.5 有条件的地区应鼓励混合居住或出售公租房，同时加强货币化补贴力度

美国公共住房的实践证明，低收入群体的过度集中会带来严重的社会问题，而且公共住房对于政府来说是个巨大的财政负担。1969年美国联邦政府运营补助为1490万美元，1979年上升到72700万美元，1993年为25亿美元，而2003年已达到了35亿美元。出售公共住房不仅可以减轻政府的财政负担和管理责任，而且可以提高国家自有住房比例，增强居民财产意识，有利于社会稳定。我国公租房发展时间较短，大部分地区处于供不应求状况，还不具备出售的条件。但也有部分地区，由于建设量较大而需保障人口相对较少，存在公租房供过于求的现象，可以考虑适当出售公租房，或者采取柔性退出机制，向收入超过标准的租户收取更高的租金而不令其退出公租房，这有利于实现不同收入群体混合居住的目标，并增加租金收入。另外，我国部分二三线城市商品房库存量较大，继续建设公租房会使已经过剩的商品房市场雪上加霜，极不利于房地产市场的持续稳定发展。而通过加大货币化补贴力度，可以提高中低收入群体的住房支付能力，从而推动该群体进入商品房市场，有利于化解库存危机。

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作者简介：

曾辉，浙江工业大学经贸管理学院，博士研究生、讲师，主要研究方向为保障性住房运营管理。

虞晓芬，浙江工业大学副校长、教授、博士生导师，主要研究方向为住房制度与政策、房地产经济。