我国地方国库现金管理与地方债管理的协调研究

柳 挺

(中国人民银行临泽县支行，甘肃 张掖 734500)



我国地方国库现金管理与地方债管理的协调研究

柳 挺

(中国人民银行临泽县支行，甘肃 张掖 734500)

本文采取理论分析与实证研究相结合的方法，通过借鉴发达国家地方国库现金管理与地方债管理协调配合使用的成熟经验，分析我国地方国库现金管理和地方债管理协调现状，为我国地方国库现金管理和地方债管理协调配合发展提供可行性建议。

新预算法；国库现金管理；地方债管理；建议

一、发达国家地方国库现金管理与地方债管理的经验借鉴

(一)美国地方国库现金管理与地方债管理协调配合的实践。美国是联邦制国家，其地方国库现金管理采用分权型管理模式，即中央政府和地方政府分别建立国库单一账户制度，在中央政府的监督下自主开展国库现金管理。地方债管理采用制度约束型管理模式，即地方政府可以在法律法规规定的权限、规模和监管要求内自由行使举债权。其主要做法是通过立法对地方政府借债行为实行管理和控制，地方政府在法律法规监管体系下根据国库现金预测流动周期和政府管理信息系统提供的本级政府财务收支情况调整商业银行税收与贷款账户余额。这种协调方式的优点在于为地方政府提供了较大的财政自治，管理方式更加灵活多样，缺点是单个地方政府管理能力参差不齐，容易出现国库现金管理损失风险。

(二)英国地方国库现金管理与地方债管理协调配合的实践。英国的地方国库现金管理采用分权型管理模式，地方政府可以自由地投资盈余现金，还可以获取来自中央政府的长期借款。地方债管理采用行政控制管理模式，即中央政府运用行政手段直接控制地方政府债务，控制范围涉及发债年限、规模、单笔借款金额等。其主要做法是地方政府在中央政府的约束下根据每日的国库现金流预测，采取发行短期债券和货币市场双边操作来管理不确定的现金流动。这种协调方式的优点在于可以通过中央审批和检查控制地方政府发债的规模，防止地方政府不负责任的借债行为发生。缺点是增加了借债融资的不确定性，提高了地方政府举债成本，并且会使中央政府过多地陷入到地方政府的筹资和投资项目之中。

(三)法国地方国库现金管理与地方债管理协调配合的实践。法国的地方国库现金管理采用集权型管理模式，即将地方政府国库单一账户纳入到中央政府国库单一账户制度中，统一由中央政府有关部门进行操作，从而实现中央和地方国库现金管理一体化。地方债管理模式采用行政控制模式，主要做法是地方政府在中央政府的控制下依据现金流预测数据发行短期债券，并在货币市场进行债券的回购和逆回购。这种协调方式的优点是可以更好地控制现金流，最大限度地降低国库现金余额。缺点是支付和核算体系变得复杂，管理成本高昂，地方政府参与改进财政管理积极性较低。

(四)发达国家地方国库现金管理与地方债管理协调配合的经验总结。

1、完善的国库集中收付制度和预算管理制度。将政府所有收支集中于国库单一账户并实行严格的预算管理制度是开展国库现金余额集中化管理和现金流预测操作的基础，也是改善现金流入和流出的重要举措，当前发达国家均有完善的国库集中收付制度和严格的预算管理制度，并且均将地方政府债务纳入预算管理。

2、科学、准确的国库现金流预测机制。完善的现金流预测机制是确定国库现金投融资管理节奏和策略的前提，科学、准确的国库收支预测是发行短期债券从而形成国库现金管理和地方债管理有效配合的重要依据。

3、国库现金最低余额控制。国库资金属于公共资金，确保财政库存资金安全和支出需求是其首要考虑因素。当前国外发达国家一般都对国库现金实行最优库底余额控制，根据地方国库收支管理情况，测算国库最佳存量，调控国库现金流，在确保国库资金安全性和流动性的前提下实现国库余额最小化。

4、将地方国库现金管理与地方债管理纳入统一框架。国库现金管理与债务管理对应着国库现金资源优化利用的两个方面。目前发达国家一般将国库现金管理与债务管理纳入同一职能部门来进行管理，以便更好的把握现金管理和债务管理的配合节奏，达到降低财政融资成本、盘活存量资金的目的。

二、我国地方国库现金管理和债务管理现状

(一)我国地方国库现金管理模式和地方债管理模式的现实选择。通过发达国家地方国库现金管理与地方债管理的经验借鉴可以发现，目前国际上发达国家地方国库现金管理模式大致有集权型和分权型两种，地方债管理模式大致可分为市场约束型、制度约束型、行政控制型和共同合作型四种。根据我国新《预算法》第五十九条中“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额”的描述和我国分级负责的财政体制，我国的地方国库现金管理模式应为分权型国库现金管理模式。纵观我国地方债制度的演变，在新《预算法》出台之前，我国的地方债管理模式具有很明显的行政控制型特点，新《预算法》出台后，从自主举债权限方面来说，我国的地方债管理仍然趋向于行政控制型管理模式，从制度建设和借款行为控制方式来说，我国的地方债管理模式又带有一定的制度约束型色彩。如新《预算法》在地方政府发债的审批程序、偿还方式、资金用途等方面做出的相关规定。

(二)地方国库现金管理和地方债管理在我国的试点情况。我国地方国库现金管理试点工作自2014年底启动以来，试点范围逐步扩大，截至2016年6月份，全国累计已有21个省市开展了国库现金管理试点工作。当前我国试点地区地方国库现金管理主要通过商业银行定期存款或者进行债券回购等方式操作。地方国库现金管理由地方财政部门和人民银行分支机构共同完成。地方债管理方式主要为中央财政部给地方政府设置当年举债限额，地方政府根据当年确定的限额发行地方政府债券。

三、我国地方国库现金管理与地方债管理协调中存在的问题

(一)地方政府国库单一账户和预算体系不健全。根据国外发达国家地方国库现金管理和地方债管理协调经验，完善的国库单一账户制度是开展地方国库现金管理的先决条件。但从我国单一账户体系改革情况来看，地方政府财政资金分散收付、专户资金沉淀等问题仍然存在，影响了国库库存现金集中化管理和国库现金流预测效果。

(二)地方政府国库现金流预测准确度有待提高。准确预测国库现金流是国库现金管理决策的重要依据，但从现阶段我国地方政府国库现金流预测情况来看，一方面我国地方政府财政预算编制粗放、预算执行随意、预算政策多变等问题仍然存在，根据地方政府预算编制与执行计划进行国库现金流预测难度较大。另一方面当前我国地方国库现金流预测大多是根据经验和历史数据来作出判断，缺乏科学有效的监测工具，现金流预测的准确度不高，难以实现真正意义上的准确滚动预测。

(三)地方债规模控制方式缺乏灵活性。债务规模控制是地方政府债务管理的重要途径和手段。通常釆用两种方式：一种是地方债发行额管理，即通过控制年度地方债发行额的方式管理地方债务规模。另一种是债务余额管理，即通过控制债务余额的方式管理债务规模。从当前我国试点地区地方债规模控制的情况来看，现阶段我国地方债规模控制采用中央政府限额发行的管理方式，这种控制方式下，地方政府为保持地方债务发行额的较快增加，会偏爱于发行中长期债券，少发或者不发行短期债券，不利于地方国库现金管理与地方债的协调配合使用。

(四)现行地方国库现金管理模式和地方债管理模式契合度不高。我国的地方国库现金管理模式为分权型国库现金管理模式，优点在于为地方政府提供了较大的财政自治，管理方式灵活。我国的地方债模式采用行政约束型管理模式，分权程度较低。行政约束型管理模式有明显的管理向上集中的特点，与我国分权型的地方国库现金管理模式契合度偏低，突出表现为地方债无法用于熨平突发性地方财政支付缺口。

四、对我国地方国库现金管理与地方债管理协调配合的建议

(一)完善国库单一账户体系，进一步加强政府预算编制和执行管理。国库单一账户体系改革是顺利开展国库现金管理的一个重要前提。建议地方政府加大财政专户清理力度，持续深化国库单一账户体系改革，进一步完善非税收入收缴制度，切实增强地方政府对财政资金的控制能力，确保地方政府所有财政收支经由国库单一账户收付。与此同时，地方政府还应进一步提高预算编制的科学性、规范性和预算执行的严肃性，建立健全预算执行考核评价体系，加大对预算执行的监督、考核力度，确保地方政府财政收入及时入库，财政支出严格按预算执行，减少影响国库现金流预测的不确定性因素。

(二)加强地方国库现金流分析预测，探索建立逐日现金流预测机制。准确预测国库现金收支流量和国库现金余额，对熨平国库现金头寸、保证财政支出、减小国库余额的浪费具有重要意义。因此，一方面地方政府要进一步加强对国库现金流、余额变动的实时监控，及时全面掌握国库现金管理相关信息；另一方面地方政府要选择合理有效的现金流预测工具和方法，完善国库现金收支存数据库建设，规范转移性收支管理，明确财政部门、人民银行、税务部门、预算单位等部门在国库现金流量预测中的职责分工。积极构建涵盖财政、税务、金融系统等部门的信息沟通协作机制，探索建立地方国库现金流的滚动预测机制。

(三)建立健全地方债余额管理，建立科学灵活的地方债管理机制。债务发行额管理通常是在融资规模较小、市场发育不成熟和国库管理制度不健全的情况下采用的，是一种粗放型的管理方式，具有一定的局限性。鉴于我国地方债规模控制仍采用债务发行额控制方式的现状，我们要根据当前国情，结合我国中央政府采用国债余额管理方式进行国债规模管理的成功经验，建立健全地方债余额管理方式，建立科学灵活的地方债管理机制。合理确定地方债发行规模，合理安排地方债期限结构，连续滚动发行短期地方债券，满足市场需求，完善地方债收益率曲线，构建地方债和国库现金管理相辅相成、协调配合的新局面。

(四)探索地方债发行模式，完善地方政府债务管理。依据发达国家地方债管理的成熟经验，地方债的发行体制要与本国财政体制相适应。按照我国分级负责的财政体制，我国现行的行政控制型地方债务管理模式已无法适应。因此，我们有必要结合我国国情现状，积极探索符合我国地方债发展方向的地方政府债管理模式，通过债务管理模式渐进式探索，完善地方政府债务管理模式。

[1] 林嘉立，李立宪，李海川.基于新《预算法》规范开展地方国库现金管理[J].征信.2015(12).