普惠金融理念下我国农村金融扶贫探析

石 勇

(中央民族大学经济学院，北京 100081)



普惠金融理念下我国农村金融扶贫探析

石 勇

(中央民族大学经济学院，北京 100081)

在我国二元经济结构突出的背景下，我国贫困现状严峻，但现有的金融扶贫措施面临困难较多，任由市场规律配置金融资源，使得农村贫困地区金融发展滞后，不利于脱贫目标的实现。本文提出普惠金融概念，并将这一理念深入到农村贫困地区的金融发展建设中，阐明了普惠制金融扶贫的作用机理，以及以往金融扶贫工作中的困境，在总结经验的基础上从而构建出科学合理的金融扶贫模式。

金融扶贫；普惠金融；金融抑制

一、金融扶贫作用机理

金融扶贫指的是在政策的支持和引导下，根据市场机制的作用，产生一种新的激励机制和金融机制，能够让贫困人口用自身力量致富，通过各种金融手段，联合政策性金融、商业性金融以及合作性金融的扶持活动，为贫困人口提供生产性和生活性资金需求，让贫困人口产生内生动力，实现扶贫由输血型向造血型的转变。按levine的分类，金融业有五个基本功能。(1)便利风险的交易、规避、分散和聚集；(2)配置资源；(3)监督经理人，促进公司治理；(4) 动员储蓄；(5)便利商品与劳务的交换。而这五种功能的核心最终都是有利于资本积累和金融创新，最终促进经济增长，缓解贫困。完善的金融发展部门有利于缓和贫困家庭的信用约束，给贫困人口从事投资提供了机会，事实证明，金融中介更发达的国家贫困率下降得更快。因此，促进金融的发展，有利于贫困问题的解决，从而改善最低收入阶层的收入，缩小贫富差距，降低贫困率。

二、 传统金融扶贫存在的困境

(一)商业银行重心向城市和大项目转移

在农村贫困地区，由于经济发展落后，基础设施差，很多商业性金融机构大量撤并，县域金融机构数量有缩减趋势。一是撤并县及县以下分支机构和经营网点，这就为农业贷款提出了困难；二是全面上收县域金融机构贷款权，许多分支机构多存少贷，压缩了县域信贷量投放，不能很好满足农村居民的贷款需求。在青海省，商业银行主要是中国农业银行和中国邮政储蓄银行，这两个银行是金融扶贫的中坚力量。但是近年来，农业银行和邮储银行的商业化步伐明显加快，县一级网点大量撤并，大城市网点却在增加，其重点业务早已不在农村和农业方面，工作重心也转向大企业、大项目和大中城市。这导致贫困区域的商业银行在贫困区域资源投入不足、金融服务环境建设较落后、金融服务能力和渠道建设较差。截至2015年12月末，批准开业的全国农村金融机构共计3676家，其中农村合作金融机构(农村商业银行、农村合作银行、农村信用社)共计2303家，新型农村金融机构(村镇银行、贷款公司、农村资金互助社)共计1373家。农村合作金融机构总量减少。由于农村金融机构改革的不断深入，农合行与农信社的数量在不断减少，农村金融机构数量在总体上正在呈现下降的趋势。

(二)贴息资金难以满足需求

由于贫困区域地方政府财政有限，而且主要财源为上级政府转移支付，往往没有多余资金用于本地贴息，所以存在巨大贴息需求与有限财政支持之间的矛盾，贴息资金缺口较大。而且，扶贫贴息贷款一般存在不良率偏高、办理成本高、农业生产保险体制不健全等特点，往往贴息不足以弥补运营成本，所以风险偏高，影响了金融机构放贷的积极性。截止2015年二季度末，内蒙古乌兰察布市卓资县下岗失业人员小额担保贷款财政贴息资金缺口376.29万元(历年累计数)，其中：中央财政承担75%，282.22万元，自治区财政承担10%，37.63万元，市财政承担5%，18.81万元，县财政承担10%，37.63万元。

(三) 政府部门和金融部门缺少协调沟通机制

从地方政府方面看，统筹规划金融工作的是金融办，但是支持金融活动的资金却掌握在财政局，具体扶贫工作又分配在扶贫办。这几个部门的责任和目标往往并不一致，如果没有一个强有力的总体规划，金融扶贫就很难实施。而且，政府部门的目标是社会效益最大化，而金融机构的目标是经济利益最大化。扶贫贴息虽然是解决这一问题的有效途径，但是银行部门的贷款条件和扶贫部门的贴息条件往往并不一致，出现政府与机构之间的条块分割，不利于贫困户长期、方便地获得金融支持。

(四)农民贷款难，扶贫资金落实受限

众所周知，获得贷款需要一定的担保，但是对农民而言，担保物却是一个难题。因为，对农民而言，仅有的住房和土地都不能作为抵押贷款。除了房屋和土地，农民可供担保的抵押物寥寥无几，一旦农民需要大额资金，很难找到合适的担保人，也就不能顺利获得贷款。总体而言，贷款门槛高、程序繁琐、抵押物价值不足、贷款规模小、还款周期短，这些都是金融扶贫工作中面临的问题。

三、金融扶贫困境的原因分析

(一)现有信贷运营体制脱离扶贫目标

其一，金融机构商业目标与政策性目标相互冲突。

金融扶贫工作的开展，离不开金融机构和地方政府的共同作用，但是，由于两者的角度不同，导致各自的目标不一致，不利于扶贫工作开展。金融机构作为企业性质，追求的是利润最大化，以商业利润为目标，而地方政府和扶贫办则更多的是以政绩工程为出发点，强调扶贫资金的政策性。这样就会造成扶贫资金在界定上存在模糊意识，对贷款人的还款意愿产生不好影响，给银行造成损失。这样就大大影响金融机构进行扶贫贷款的积极性，不利于扶贫工作的开展。

其二，寻租行为使资金流向非贫困群体。

扶贫贷款利率低，这就对权势群体造成很大的吸引力，加上当前金融体系制度上的不健全，以及相关监管上的漏洞，必然会存在寻租行为，这不仅对贫困人口贷款造成不好影响，也对政府的公信力产生不利影响。扶贫资金并没有完全提供给贫困人口，使得扶贫工作失去意义。

其三，地方政府干预造成金融扶贫资金财政化。

在扶贫过程中，一些地方政府往往只是考虑到扶贫的需要，而不考虑可行性等因素，只要是符合国家产业政策或者技术水平的项目进行支持，这也是低效的表现。金融机构有时候也只能按照扶贫名单进行发放贷款，没有进行科学合理的审查，存在大量的坏账等问题。同时，政府的行政性而非市场性行为导致对于扶贫贷款更是只强调发放，忽略了对贷款农户的宣传、管理，对发展生产的支持、教育，对按时还款的引导、鼓励，导致道德风险和逆向选择问题严重。

(二)缺乏风险防范机制造成效率缺失和不良资产

首先，基本社会保障的缺乏导致贷款变成救济金。金融扶贫的本意本应该是为了农民增产增收服务的生产性贷款，但是，由于农村地区的社会保障体系不健全，使得很多贫困户在医疗、住房和子女教育等问题上存在困难，这就造成很多农民进行贷款的目的是解决上述问题，对农民增产增收等问题并没有起到很好的作用，这也违背了金融扶贫的本质初衷。

其次，即使一些贷款用于了农业贷款，但是，由于农业生产固有风险造成资金的低效率和难收回。农业本身对自然的依赖性极大，在目前我国农业发展阶段而言，大部分是处在靠天吃饭的状态，这就使得农业生产的结果具有极大的不稳定性，一旦遇到自然灾害等问题，就会遭受巨大损失。除了自然风险，农业风险还包括资源风险、技术风险和市场风险，其中以自然风险和资源风险对农业的破坏力最大。这样也造成农业贷款的风险很大，很多面临收不回的危险。影响金融机构的贷款积极性。最后，配套措施缺乏导致扶贫资金的无效率。

最后，缺少市场竞争机制导致成本过高。扶贫贷款，尤其是到户贷款有着比普通抵押贷款或消费贷款更高的交易成本，小额信贷扶贫的运行成本费用率应当在10%以上。因此，过高的交易成本大大降低了商业银行的贷款积极性，加上近些年金融机构的撤并，很多银行丧失了了维护和管理小额扶贫贷款的积极性。多种因素造成了金融机构的效益低下，对于扶贫贷款的发放也缺乏一定的支撑和动力。

四、普惠金融理念的提出

联合国于小额信贷年(2005)明确提出普惠金融的概念，将其定义为：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体(尤其是贫困低收入群体)提供服务的金融体系。其核心理念就是每个人都应该有获得金融服务的权利。国内学术界也对普惠金融提出了不同的观点，其中可以归结为两个特点，即“普”与“惠”。所谓“普”，就是指受益面广、受众群体多。与传统的金融服务对象不同，普惠制金融的主要服务对象是被传统金融机构排斥在外的小微型企业、城乡低收入群体、待业人员，强调的是金融产品和服务的可接触性，旨在为城乡弱势群体提供金融产品和服务机会，目标是实现社会所有阶层和群体的金融全覆盖。所谓“惠”，指的就是低成本获取资金的使用能力。

普惠金融理念下的金融扶贫，借鉴国际经验，如孟加拉乡村银行模式、印度尼西亚人民银行乡村信贷部模式、拉美的村银行模式以及印度的“正规金融机构+农民互助组织模式”，我们可以得出经验启示：第一，金融发展要有良好的外部环境，政府支持是普惠金融获得成功的前提，这就要在今后的金融扶贫中突出政府的作用，政府为金融扶贫提供良好的外部环境。第二，金融扶贫的对象要有精准，小额贷款明确服务对象，这样活在管理安排上降低成本。第三，创新担保体系，是金融扶贫成功的关键。由于农民缺乏必要的正式抵押品，如何成立小组织担保，是一个重要的创新点，也是金融扶贫的重要工作内容。在普惠金融理念下，在今后的扶贫政策中，要有更加明确的目标。一是增强金融服务的竞争性，为贫困农民提供多样化的选择；二是家庭和企业能以合理的成本获取较广泛的金融服务；三是金融机构稳健运行，接受市场监督和审慎监管；四是实现金融业的可持续健康发展，确保长期提供金融服务。本着这样的目标，普惠金融在今后的发展中，要突出其特性，不断改进在以往实践中存在的不足，与农村贫困地区的实际情况接轨，为贫困地区的贫困居民提供更加实际的金融服务，满足贫困居民的资金需求，为农村贫困地区产业发展提供资金支持，提升农民的自身素质奠定基础，保证扶贫动力的充足。

五、金融扶贫的对策

(一) 推进贫困地区金融改革创新，促进信贷资金惠农

扶贫金融创新工程主要是通过贫困区域地方政府对金融的介入，促进贫困区域的各类金融机构(以银行类为主)进行金融创新。扶贫金融创新工程通过多元化的渠道筹集资金，建立融资担保平台公司，此平台公司与银行类金融机构合作开发创新型金融产品，由平台公司进行风险兜底，以创新型金融产品的形式向贫困区域的中小企业、贫困农户发放贷款，以贴息资源进行贴息，解除传统金融扶贫中商业银行、政府性银行、合作性银行和新型农业金融机构中贫困区域中遇到的困难，并使这些机构都有所作为。融资担保平台公司还可以与风险投资金融、信托投资基金等金融机构合作，吸引社会资金投资与贫困区域有前途的产业，实现跨空间的价值交换。地方政府还可以撮合融资担保平台公司与互联网金融平台合作，通过发行互联网理财产品、票据理财、定期理财之类的固定收益产品或者推荐众筹产品，进一步扩大对贫困地区企业的融资渠道。此外，融资担保平台公司还可以帮助政府与保险机构合作，扩大农业保险范围和保险深度，增加保险资金再投资与本地的比例，增强贫困区域抗风险的能力，改善贫困区域的金融生态环境。

(二)促进扶贫资源整合，提高财政助农资金支出额度，充分发挥其支撑和兜底作用

扶贫资源整合工程是整个综合扶贫金融工程的基础，其基本指导思想是将贫困区域的各类资源(如扶贫资源、财政资源、土地资源、社会资源等)进行有机的整合，以便于支持综合扶贫金融工程其他模块的运行。在此模块中，贫困区域的地方政府首先要将本级政府的所有资产和负债进行重新核算，同时对本区域的农户部门的总资产和总负债进行总体评估，以此掌握本区域的宏观资产与负债。然后在此基础上分离出一部分资金建立各类产业发展基金或风险资金池，以便和金融机构合作扶贫。此外，扶贫资源融合工程要求动员贫困区域政府各职能部门的资源，主动参与综合扶贫金融工程，实现政府部门和金融部门的高效沟通。此外，利用市场化的资金来源建立扶贫基金，并对扶贫基金进行市场化的管理。在整个过程中，政府官员不参与扶贫项目的审核，杜绝权力寻租的现象，提高扶贫基金的利用效率，实现“精准扶贫”。

一是充分发挥财政支农资金的作用，使其能够更好的发挥作用，尤其是在引用体系建设、支付结算体系建设和信贷支农中的支撑作用，更好的发挥其在这些体系中的兜底作用；二是在涉农贷款中加大补贴奖励，增加涉农贷款增量奖励、定向费用补贴和农村金融业务税收优惠等政策扶持的力度；三是加大财政和税收等政策支持机制，在普惠金融理念下，创新财税政策、货币政策和监管政策等，挖掘和注入更多的贫困地区金融资源，保证贫困地区金融需求。

(三)加强金融风险管理，提升金融扶贫的效益

金融风险管理通过宏观和微观两个层面实现立体金融风险管理。在微观层面，综合扶贫工程通过县域金融工程信息系统建立企业和个人信用数据库和风险评估体系，实现全国联网可查。在宏观层面建立公共部门、金融部门及企业部门资产负债表，在此基础上对各部门的期限错配、货币错配、资本结构以及清偿能力等问题进行计量，以此揭示在各部门存量结构中所表现的宏观金融风险问题。通过资产负债表矩阵分析不同部门间资产、负债、权益间的关系，研究各部门间的金融风险传递问题。在结合存量和流量分析的基础上，对金融风险影响各资产负债表的表现和程度进行研究，同时根据历年各部门资产负债表变动情况，建立反映区域经济金融运行的考核指标，由此实现宏观金融风险的控制，同时还可以对扶贫金融绩效进行评估。按照县域金融工程的思想，贫困区域可以建立要素交易市场，如农村三权交易市场和大宗商品场外交易市场，从而解决贫困区域大宗农产品的市场销售、规避市场风险、引进新型金融机构、完善投融资体系。扶贫要素市场建设对于提高贫困区域的金融理念、进一步完善担保抵押机制、扩大新型农村金融机构的业务范围都具有重要的意义。

(四)拓展金融扶贫的政策内涵，提高金融扶贫政策的实施性，努力将金融扶贫准确落实

一是建立对贫困户、扶贫企业信贷在政策上的支持，并完善相应的跟踪管理制度，从整体上解决各地区之间存在的再贷款、再贴现限额等问题，实现贫困地区金融机构的信贷资金的充足供应，保证资金链的稳定。二是促进产业扶贫与政策扶贫政策的推广并失之与金融扶贫尽快精准对接。建立信息化沟通平台，将农户、涉农企业及扶贫项目有效的结合起来，保证在贫困地区、贫困农户能够享受最优惠信贷资金。三进一步加强“精准扶贫”的信息化水平。一方面，促进农户信用信息系统的全面提升，进而完善整个系统各项功能，为精准扶贫提供更好的信息支持。另一方面，完善扶贫项目库，并构建扶贫项目库网络实现信息共享，实现金融机构与扶贫项目、扶贫企业和扶贫对象户的对接，使资金信贷的投放更加合适。同时，也要执行好相关金融资金政策，积极发展贫困地区的农业生产，提高农户及农业企业在信贷方面的需求。构建完善的涉农贷款风险补偿机制，可以适当补偿扶贫贷款等高风险领域贷款，建立贫困户和可以带动扶贫的能人大户以及专业合作社等多方面的资金扶持体系。增加农业保险的发展，构建相对完整的农业保险服务站点，完成农业保险品种的创新，分担涉农信贷带来的风险。

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