浅析广东区域建设用海海洋环境保护对策建议——以《珠海高栏港经济区区域建设用海总体规划》为例

李 捷

（广东省海洋与渔业局，广东 广州 510222）

浅析广东区域建设用海海洋环境保护对策建议
——以《珠海高栏港经济区区域建设用海总体规划》为例

李 捷

（广东省海洋与渔业局，广东 广州 510222）

文章分析广东海洋经济的重要性和集中集约用海的迫切需求，从区域建设用海的角度思考海洋环境面临的严峻形势，并提出合理化的对策建议，有利于加强区域建设用海的科学管理，旨在为妥善协调区域建设用海中开发与保护的关系提供一定地参考。

区域建设用海；海洋环境

区域建设用海是当前海洋开发的热点和重点问题，是海洋开发和管理不可回避的问题。《珠海高栏港经济区区域建设用海总体规划》（以下简称《区规》）实施近十年，在海洋管理和经济效益等方面是全国相对出成效的区域之一，而《区规》实施过程中出现的典型海洋环境问题，对广东区域建设用海海洋环境保护具有借鉴意义。

一、广东区域建设用海的基本情况

广东位于北纬22°09′-25°31′、东经109°45′-117°20′之间，面向南海，毗邻港澳，且海域辽阔，海岸线长，滩涂广布，大陆架宽广，港湾优越，岛屿众多，海洋生物、矿产和能源资源丰富。其中，海域面积419300km2（包含专属经济区），近岸海域面积63889km2，大陆海岸线4114km，居全国首位；海岛1431个，岛屿岸线2414km。

广东是我国大陆与东南亚、中东以及大洋洲、非洲、欧洲各国海上航线最近的地区，是我国参与经济全球化的主体区域和对外开放的重要窗口，海洋经济活动频繁。近年来，随着陆域空间和资源趋于饱和，向海洋进军，向海洋“要空间、要资源、要环境”成为必然。

2007-2012年间，珠海高栏港、江门银湖湾、汕头东部经济带、广州龙穴岛、江门广海湾产业新区、阳江吉树港区、东莞长安港区、湛江东海岛临港工业新区等8个片区区域建设用海总体规划相继获批，用海总面积16787.4ha，填海总面积11071.5ha。十八大之后广东省政府谋划了中山翠亨新区、茂名滨海新区、湛江海东新区、珠海横琴新区、深圳大鹏新区、东莞长安新区、惠州环大亚湾新区、广州南沙新区、潮州新区、阳江市滨海新区、汕尾新区、汕头海湾新区、揭阳新区、江门滨江新区等14个滨海新区建设。《广东省集中集约用海实施方案》中确立了广州南沙龙穴、汕头东部、湛江东海岛等29片集中集约用海区。广东发展过程中，区域建设用海成为促进经济发展的重要引擎，而区域建设用海引起的海洋生态环境问题也成为不可忽视、不可回避的难题。

二、《区规》实施情况

高栏港是依托华南沿海主枢纽港高栏港而设立的国家级经济功能区，是广东省重要的交通航运枢纽，陆地面积380 km2，海域面积1100 km2，海岸线55 km。2007年国家海洋局批复《珠海高栏港经济区区域建设用海总体规划》，批准填海面积3406ha，港池用海1625ha。

据不完全统计，2008-2010年，国家海洋局《关于为扩大内需促进经济平稳快速发展做好服务保障工作的通知》实施期间，通过珠海高栏港大平湾一期-九期等大规模的围填海活动，完成填海2155.9221ha(截至2015年8月，已利用1288.1364ha，未利用的867.7857ha)，未填的1250.0779ha。截至2015年底，《区规》范围内没有新增围填海。

目前，《区规》范围内三一海洋重工产业园、中海油海工基地、珠江钢管项目、国家船舶及海洋工程装备材料质量监督检验中心、珠海碧辟化工有限公司等项目已经入驻并投产，市政道路、防洪排洪渠等公益用海项目业已基本交付使用。中国海油深水海洋工程装备制造基地二期等项目在建。

2007年-2016年，《区规》执行近10年时间，围填海完成率约63%，利用率约38%，围填海进度主要受限于海域使用权证审批，利用程度主要受限于产业政策调整和招商引资力度。

三、《区规》实施过程中的主要生态环境问题与原因分析

1、海水无机氮等指标超标问题显现。2011年-2015年《广东省海洋环境状况公报》和2011年-2014年的《珠海市海洋环境状况公报》显示，高栏港区附近海域无机氮基本处于第四类海水水质标准，石油类大多处于第一、二类海水水质标准，部分港口海域略劣于第二类海水水质标准，活性磷酸盐基本保持在第二类海水水质标准，海域海水水质质量总体呈下降趋势，部分指标有所改善。

主要原因为：一是《区规》实施后，经济开发活动增加，人口向港区快速积聚，生产、生活污水增加，而污水处理设施及管网不能完全满足需求，部分含氮的污染物随着地表径流入海；二是公共码头、企业码头数量多、分布散，港区船舶来往频繁，含油废水等不能完全回收处理，部分废水直排入海；三是围填海活动增加，防波堤等公共设施一定程度上减弱了该海域的海水交换能力，海水自净能力削弱。

2、海洋生态系统破坏，海岸带生态功能丧失。围填海活动产生大量悬沙直接造成大量海洋生物（浮游藻类、微生物、鱼类等）死亡，海洋生物栖息地以及鱼类产卵场、洄游通道消失，间接导致海洋生物多样性减低，优势物种改变，部分物种在该海域消失。填海成陆对原海域的生态系统造成永久性破坏，海洋湿地面积减少、亲水空间压缩、海陆交换区域硬底化严重、潮间带底栖生物消失，原有海岸带生态系统完全破坏，生态功能基本消失。

原因为：人类本身的经济活动和基础设施建设，对生态环境的直接破坏和间接影响。

3、抗风浪以及风暴潮、台风等灾害性天气能力急剧减弱。近年来，风暴潮、台风等灾害性天气造成的经济损失逐年增加，受灾人口、范围呈增加趋势，强降雨天气造成的洪涝、排水问题严重，并且容易造成海洋环境的二次污染，历年海洋环境状况公报显示，8月份高栏附近海域的海水质量为全年最劣水平，水体富营养化程度最高。

原因主要为：大规模围填海挤占海域空间，纳潮能力减弱；围填海造成排洪渠道改道，排洪能力减弱；围填区地表性质的改变使得地表的蓄水和下渗能力减小，导致地表对雨水的调蓄功能下降；围填海海陆交换区域生态屏障消失，风浪抵御能力减弱。风暴潮、台风期间，大量雨水携带泥沙以及其他生活、生产污染物（主要为含氮污染物）通过地面漫流及地表径流入海。

4、回淤增加。《区规》实施以来，高栏港区的航道清淤方量、清淤成本明显增加，清淤时间间隔缩短，而清淤造成的悬沙对海洋生态造成持续影响。2008-2011年期间，因围填海造成大量悬沙，港口区域的回淤量达到峰值。总体而言，高栏港回淤量呈上升趋势。

原因主要为：一是大规模的围填海挤占海洋空间以及影响海洋水动力环境，致使港区泥沙容易沉积。二是填海区域的海陆交换区域对海浪冲击抵御能力降低，水土流失并由潮水、海浪携带入海。

四、对策建议

1、制定并细化区域建设用海规划的政策措施。一是制订并细化区域建设用海规划审批的规范性文件。以海洋主体功能区规划和海洋生态红线制度为总控，限定区域建设用海的区域和规模、产业布局等，避免地方政府“圈地”式用海导致海洋空间资源浪费和海洋环境恶化加剧。二是制定区域建设用海规划的用海保障政策，区域建设用海规划批复后相关用海程序虽在一定程度上简化，但缺乏长效的用海保障政策，填海施工与区域建设用海规划时间节点实际分离，施工期的不确定性导致对海域造成重复性、长期性破坏。三是制定区域建设用海规划实施和海洋环境的监督计划。区域建设用海规划实施和环境的监督仅依赖海监执法行动，缺乏规范的监督措施。制定监督计划和问责制度，明确责任主体、监督主体、考核主体，有效避免实施过程产生的管理混乱，减少因管理疏忽而导致了海洋环境问题。

2、建立健全区域建设用海规划实施的海洋环境保护机制。一是建立健全区域建设用海的海洋环境后评价制度。在区域建设用海规划的实施中，每隔五年开展一次海洋环境后评价评估，科学调整海洋生态环境管理及修复保护的措施。二是建立健全区域建设用海的海洋生态环境损失补偿制度，在区域建设用海规划的编制和实施过程中，要求制定科学合理、长期性的、以当地政府为责任主体的海洋生态损失补偿方案，并根据阶段性的后评价结果实时调整，严格落实。三是完善海洋环境监测和预报体系。根据区域建设用海的区域、规模，科学设置海洋环境监测站点和验潮井，对区域建设用海的海水水质、潮位等指标进行实时监测、限时报送、及时处理。

3、优化结构，加强管理。一是优化区域建设用海规划范围内的产业结构，根据用海性质、规划主体产业特点及区域海洋环境状况，先行制定“准入标准”和“禁入名单”，促产业集聚发展、可持续发展。二是合理规划空间布局，区域建设用海规划的实施过程中，要求科学评估，合理布局，严格按集中集约用海，污染物集中处理排放的管理要求，避免多点开发，多点排污。三是实施区域建设用海规划的入海总氮总量控制，合理布置入海排污口，强化涉及陆源排污的海洋工程及海岸工程项目的监督管理。四是落实区域建设用海规划内海洋企业信息实时采集，督促进入企业与海洋管理部门实现点对点的对接，避免管理盲点，将违法排污入海的企业列入“黑名单”，并及时处理，重点监督。五是完善配套设施建设。按照“同步设计、同步建设、同步投运”的要求建设污水处理设施和污水收集管网，并根据当地实际情况开挖排洪渠和雨水收集管道，保障污染物的处理能力，禁止污染物入海。

4、构建生态屏障，重建海岸带生态系统。在区域建设用海规划的编制和实施中，明确海洋环境保护投入比重（污水处理等陆域环保的设施设备投入除外），投入资金由省级行政主管部门监督，当地市政府为实施主体，用于形成海岸线的整治修复，可考虑按修复岸线不低于35%的标准，或不低于原有自然岸线长度的标准执行。

5、加强事故的预防和处理。一是区域建设用海规划的实施，围填海的施工期船舶来往频繁，制定详细的污染事故应急处理计划，及时处理污染损害海洋环境突发事件，提高应急反应能力。二是布局有石油、化工等危险化学品企业的区域建设用海规划，应制定最严格的应急处理计划，有效应对最极端情况下的污染事故，避免突发事件引起海洋环境问题；三是科学制定灾害天气的应急处置措施，避免灾害造成海洋环境的二次污染。

[1] 关于加强区域建设用海管理工作的若干意见．

[2] 广东省海洋功能区划（2012-2020年）．

[3] 广东省环境保护“十二五”规划．

[4] 广东省海洋环境保护“十二五”规划．

[5] 广东省海洋环境保护规划（2005-2015年）．

[6] 2011年-2015年广东省海洋环境状况公报．

[7] 2011年-2015年珠海市海洋环境状况公报．

[8] 广东海洋发展报告．

[9] 广东海情．

[10] 珠海高栏港经济区区域建设用海总体规划．

[11] 苏钰．围填海对海岸带环境影响的研究进展．

（责任编辑： 李 健）