关于创新土地产权完善操作模式的研究——以广州至三水段铁路土地办证为例

黄伟英，邱海帆

（广东卓越土地房地产评估咨询有限公司，广东广州510075）



关于创新土地产权完善操作模式的研究
——以广州至三水段铁路土地办证为例

黄伟英，邱海帆

（广东卓越土地房地产评估咨询有限公司，广东广州510075）

摘要：本文以广州至三水段铁路土地办证为例，分析案例历史土地产权完善过程中克服难题的方法，总结土地登记应用的创新思路和操作模式，使理论与实践相结合，在合法合规的前提下，为提高不动产登记效率提供经验借鉴。

关键词：土地；产权完善；不动产登记；创新；效率

一、研究背景

《不动产登记暂行条例》自2015年3月1日起施行，第二条规定：“本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物”。目前，全国众多城市已设立不动产登记部门，并逐步开展不动产登记工作。土地登记是不动产登记的重要内容，是土地管理部门代表政府依据国家法律、法规，运用法律手段，确认土地所有权、使用权及他项权利的过程；土地登记工作的效率，体现着国家政府机构为人民服务的水平。土地产权的完善操作模式，会影响土地登记机关的行政效率。因此，如何创新土地产权的完善模式，提高土地确权登记效率，是当前不动产统一登记管理的重要举措之一。本文从具体案例出发，为提高土地登记效率提供参考建议。

二、案例分析

1、情况概述

广州至三水段铁路（下称“广三铁路”），主要经过广州、佛山两市，是1898年美商华美合兴公司在承修粤汉铁路时，作为粤汉铁路的支线经清政府批准建设。全长约30公里，自广州珠江南岸石围塘，经三眼桥、佛山、小塘至三水，分两段先后修筑，由美国合兴公司投资修筑，为清光绪年间建成的中国最早复线铁路。

广三铁路现属某国有企业管辖，全线土地性质为划拨用地，均未办理产权登记手续，为规范和加强企业国有资产的管理，需对土地产权进行完善办证登记。

2、难点

（1）争议土地界线的协商确认。由于土地年代久远，证明资料的缺失，部分土地界线存在争议，尤其是铁路沿线铁路留用地部分大多数存在被占用的现象，城市建成区内铁路基本的安全范围线甚至都无法保障，城市的发展对土地需求的不断增加，导致了土地被占用的情况更加严重。由于历史原因，以及线路的复杂和位置的偏僻，造成管理上的难处，用来界定边界的界桩也随着时间的变迁而消失，具体边界已无法考究，更无法证明土地界线的归属，如何举证协商相邻用地单位或个人认可土地界线，是阻碍项目办理土地登记的重要原因。

（2）协调国土部门认可历史来源资料。企业现有历史来源材料是当年铁路建设时期的资料，图纸是民国时期的接线图，后来为了补充完善地物地貌，对原来图纸进行了转绘和绘制复测图。由于资料仅为企业内部管理的资料，与现行国土资源管理的地籍资料并不一致，缺乏坐标点，无法准确定位铁路范围在现在地籍图上的具体位置，且当年的转绘图以及复测图，经过年代也过于久远，相关地物地貌也已发生较大的变化。同时，铁路在建设时因为建设的实际需要，实际线路的建设也发生了变化，与图纸的位置存在不一致，导致了确定具体范围的复杂性。如何协调国土部门认可企业的历史证明材料是一个难点。

（3）沿线承租给村民的土地难以确权。铁路用地范围包括线路所占的路基以及两边一定范围的安全距离用地。1953年，为使广三铁路两侧用于将来扩建增能的留用土地得到充分利用，铁路部门与南海、禅城等地共27个村、500余名村民签订了《耕种铁路土地承种书》，在明确承种土地属铁路用地的情况下，“暂时交由乡（村）政府分配给农民耕种，不收租金。如铁路方面需要时，无代价收回自用，不得拒绝或要求任何权利”。交付承种的土地由于年代久远，相关界桩点已缺失，部分承种书已遗失，而企业现有图纸资料地形图与现状相差较大，承租者自身对承租的情况不清楚，无法对沿线承租给村民的土地进行确权。

三、创新模式研究

1、技术思路

合法合规的前提下，案例采用先易后难，资料齐全，无争议的土地先办理土地登记的思路办理土地证。其中，具体细化为对无争议的铁路路基部分先行办理土地登记，其余土地再办理的形式。

2、操作方式

（1）争议土地界线的协商解决方式。相邻用地双方各自提供土地权属来源证明材料，互相举证。由于涉及的土地历史资料均较为久远，而现土地管理人员均不清楚具体历史情况，尽量询问当年熟悉土地来源情况的管理人员以及查询历史证明材料。同时，根据现在土地利用的实际情况，如现状地物利用的明显边界，当年经过双方无异议的围墙、沟渠等划分边界的地物，以及在现有地籍资料的基础上互相协商谈判，在保障双方利益不受损害的前提下，以无异议的分界作为土地界线，双方在宗地图上盖章或签字确定。

（2）协调国土部门认可历史来源资料的方式。企业土地权属来源资料历史较为久远，需要对原来纸质图纸进行电子化转绘以及绘制复测图，再与现状地籍红线图进行比对、衔接和匹配，在此基础上协商确定用地红线范围。在此过程中，鉴于实际地物地貌以及位置发生了比较明显的变化，要精确确定土地在现状地籍图上的位置较为困难。因此，在磋商的过程中，应从土地实际利用以及尊重铁路用地使用的特殊性出发，对于与实际用地范围变化不大，而且实际用地无争议的土地，应该认可该部分土地权属属于铁路用地部门，而对于有争议且实际发生较大变化的土地，应在原有图件和现在地籍图的基础上，以及双方提供的土地权属证明资料共同磋商，结合铁路用地确权的相关管理办法，共同协商解决。

（3）沿线承租给村民的土地确权解决方式。根据《耕种铁路土地承种书》，在明确承种土地属铁路用地的情况下，“暂时交由乡（村）政府分配给农民耕种，不收租金。如铁路方面需要时，无代价收回自用，不得拒绝或要求任何权利”。根据纸质红线图和转绘的矢量红线图位置，尽可能查找相关村委的历史承种书，积极与当地村民沟通，通过查找历史资料以及询问熟悉土地历史来源情况的相关人员，尊重双方历史的约定以及支持铁路建设和发展，针对有承种书的先行办理土地确权，承种书缺失的，与当地国土部门以及村民三方再具体协商解决。

3、实践经验总结

本案例针对产权复杂、区域跨度多、每个标段都具有不同产权问题等特点，采用创新方式和技术手段进行问题解决与确权办证，确保项目得以顺利实施。

（1）思路创新。针对案例土地确权办证的时间要求及实际土地利用等状况，由于线路用地和大部分站场用地均为历史用地，历史悠久导致土地被占用或存在争议，对路基、站场、货场和铁路留用地等土地，采用独立分割、无争议土地先确权办证的方式，最大限度地解决产权完善过程中土地争议的难题。

该方式的提出与实践，争取到省级国土部门、地方政府以及地方国土部门的大力支持，在最短时间内取得显著成果，为国有企业争取到最大的利益和节省了大量时间和成本，保障企业后续资产管理和资产运营的可能性。该案例处理土地争议难题的多种方式，也得到企业和土地专家的高度认可。

（2）技术操作创新。一是针对历史用地资料严重缺失等问题，综合运用沿线村民小组及村委会盖章确认、关联方指界、历史用地公告、出具保证书等一种或多种方法结合的手段，替代缺失的产权证明材料，简化办理流程，节省工作时间，在保障工作效率的同时，也使铁路历史用地能够顺利确权，是项目解决历史用地产权材料缺失问题的创新手段。二是针对项目的特殊性，以及在现有法律法规制度下项目办理土地登记缺乏依据，是影响土地登记办理的制约因素，通过发文省国土资源厅来协调地方国土部门，使地方国土部门在办理土地登记过程中有政策依据，从而推动项目办理的进展。

四、提高土地登记效率的几点建议

通过上述理论和案例的分析，为提高土地登记效率提出以下几方面的建议。

1、进一步理顺政府与土地登记中介机构的工作关系

土地行政主管部门作为土地登记代理行业主管部门，要在机构资质、人员资质上加强对代理机构的监督管理，在建立和完善土地登记代理制的基础上，将土地登记代理全面引入市场机制，以提高政府部门的办事效率，创造良好的登记代理发展环境。

充分肯定社会中介组织的积极作用，在立法上给予登记代理人员、机构、协会等明确的法律地位对登记代理的作用予以认可，将其作为不动产登记制度建设的重要组成部分。简政放权，建设服务型政府，是我国行政体制改革的方向。在不动产交易日益活跃的现状下，土地登记代理机构通过自己专业的服务，减轻当事人的负担，提高土地登记机关的工作效率，有利于促进不动产交易的迅速完成，提升不动产登记的规范有序运行。

2、加强土地登记代理服务行业自律

行业协会要在政府与用地者之间发挥桥梁纽带作用，在行业内部发挥组织、协调、沟通、监督作用。一是制定土地登记代理机构及道德规范，形成有序竞争的良好局面。二是组织土地登记代理从业人员的专业知识、职业道德和职业纪律培训，以提高从业人员素质和代理业务水平。三是向土地行政主管部门反映土地登记代理机构和从业人员的意见和要求，维护土地登记代理机构和从业人员的合法权益。四是组织土地登记代理机构之间的业务、信息交流，共同提高、共同发展。

3、综合运用各种方法，合理处理土地权属争议

土地权属争议，特别是历史遗留问题造成的土地权属争议，因时过境迁，有关事实证据难以查清，这就要求政府在处理土地权属争议问题时需要从实际出发，合理处理土地权属纠纷。除了做好争议各方当事人的思想工作外，还需综合运用各种方法，如通过收集证明材料、红线图签字盖章确认、关联方现场指界、历史用地公告、出具保证书、登报公示或分割无争议土地发证等一种或多种方法结合，解决土地权属纠纷问题，提高土地登记发证的效率。

参考文献

［1］刘福增、原显顺：浅析铁路土地确权的几个难题［J］．山东国土资源，2013（29）．

［2］谢永岐：浅谈如何盘活铁路土地资产［J］．黑龙江国土资源，2006（6）．

［3］徐守胜：当前铁路用地的地界问题与对策［J］．山东国土资源，2006（22）．

［4］武淑梅：浅谈铁路建设项目竣工建设用地验收交接［J］．河南国土资源，2010（6）．

［5］刘福增、原显顺：浅析铁路土地确权的几个难题［J］．山东国土资源，2013（29）．

（责任编辑：徐悦）