第三方咨询机构参与PPP项目的制度完善

蒲丽娟

(四川省委党校区域经济教研部，四川　成都　610074)



第三方咨询机构参与PPP项目的制度完善

蒲丽娟

(四川省委党校区域经济教研部，四川成都610074)

摘要：在经济“新常态”的背景下，政府融资路径转型成为当下的研究热点，其中PPP模式被各地政府竞相采用。而在缺乏法律规范和投资经验的情况下，地方政府需要借力第三方咨询机构参与项目评估与运行。本文以第三方咨询机构介入PPP项目咨询现状为研究对象，试图界定并厘清咨询机构的职能，完善PPP项目的咨询制度。

关键词：咨询机构；PPP项目；制度完善

2015年4月，国家六部委联合公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年第25号令)，这部由多部门共同出台的法规被认为是现行推进PPP模式的“基本法”。随后，财政部发文《财政支持稳增长的政策措施》，文中提出在加快推广PPP模式的同时，要规范推进PPP项目实施，严格筛选新一批适宜采用PPP模式的项目；并要强化契约意识和风险理念，从财政中长期可持续发展、项目全生命周期的角度，将项目风险纳入中期财政风险控制体系。2016年初，我国出台了《中华人民共和国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》，标志着PPP制度的建立完善与风险控制将被法制化。

风险控制是PPP项目推进的重要保障。其中，完善咨询服务机构参与PPP项目的咨询制度是适度控制风险的一个途径表现。通过对政府部门、社会资本和金融机构等多方进行调研后发现：由于参与PPP项目的经验不足，多方参与主体均有强烈的咨询服务需求，并对咨询机构的建议有强烈的依赖性。而目前咨询服务机构在参与项目评价与项目管理方面尚无相应的制度约束，极易导致咨询服务机构在利益的驱动下违背项目筛选原则，最终将项目包装成“伪PPP项目”。面对当下咨询机构参差不齐、PPP模式经验不足、众多主体诉求不一的现象，咨询服务的稍不谨慎都会直接导致物有所值评价(Value for Money，VFM)的失真，从而损害一方或多方参与主体的利益，最终影响PPP模式的良性发展。所以，为实现 PPP模式的长期利益共享与风险共担，除认可并借助专业咨询机构的咨询服务外，政府部门还应提高自身对项目的认知能力，在建立咨询机构库的同时，尽快完善咨询服务机构参与PPP项目咨询的制度建设，做到优先防范、规避风险、互利共赢。

一、咨询服务机构参与PPP项目大有可为

(一)国家政策的大力支持

为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)，财政部、发改委相继出台了一系列部门规章及规范性文件推广政府和社会资本合作(PPP)模式。

财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)中指出“要积极借鉴物有所值(VFM)评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行；在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构，因地制宜地研究完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效。”

发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)中提出了“要积极发挥各类专业中介机构在 PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。”

(二)政府机构的经验不足

由于PPP项目周期较长，不可预见因素较多，目前政府部门在法律咨询、财务核算、合同管理、项目融资等方面尚缺少推进项目实施的技能与经验。“他山之石，可以攻玉”，专业的咨询服务机构具备多元化的项目投资经验，加强与专业咨询机构的合作，可以帮助政府在PPP项目中优化设计方案，寻求谈判机遇，找到切实可行的运作实施程序，为PPP项目的物有所值评价提供智力支持，从而推进政府与社会资本合作模式的发展。

(三)实施阶段法规不明确

社会资本在投资PPP项目时主要担心融资、招标、收益、管理等环节的相关问题，特别是准经营性项目和非经营性项目的收益来源以及政治风险问题等。面对目前我国PPP模式法律体系的繁杂，有行政法规、部门规章及规范性文本，不同部门的管理办法也不尽相同，社会资本方参与PPP项目非常期盼得到咨询机构的帮助和服务。如：针对招投标环节，财政部出台了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，而发改委采取《招标投标法》，两者在招标方法上略有不同，咨询机构可凭借经验通过项目流程设计，帮助社会资本提高参与PPP项目投资的可能性。

二、国内外咨询机构参与PPP项目的现状

(一)国外PPP项目咨询服务现状

国外PPP项目的政策咨询服务主要从PPP中心获得。如：加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一。加拿大组建了国家层级的PPP中心，即“加拿大PPP中心”，该中心是一个国有公司，专门负责协助政府推广宣传PPP模式，参与具体PPP项目开发和咨询。澳大利亚的“维多利亚PPP合作中心”也同样提供意见咨询，落实相关政策，评估项目成本和预算，协助财政局审批项目等服务，雇员的专业涉及法律、经济、金融和工程等多方面。

(二)国内PPP项目咨询服务现状

2014年底，我国财政部政府和社会资本合作(PPP)中心已正式获批，但面对全国日益增长的PPP项目投资咨询需求，仍力不从心。目前的咨询服务主要来自各省市自己建立的PPP咨询机构库。

例如：河南省某市政道路PPP项目，项目实施过程中就采用了“政府+咨询机构”共同研讨的方式推进。据调研了解，该咨询机构将针对政府部门提供该PPP项目的全生命周期服务，主要咨询服务包括以下内容：

(1)项目识别阶段：协助政府筛选出适合PPP运作模式的项目等。(2)项目准备阶段：协助政府设计PPP模式运作的基本交易架构和商业模式，并编制PPP实施方案和工作计划。(3)项目采购阶段：协助政府参与政府与中标(成交)的社会资本协商、谈判、磋商并发表专业建议。(4)项目建设阶段：协助政府制定项目监督条例，并协助政府对进行项目监督，合同修订、争议解决等工作。(5)项目移交阶段：协助政府制定项目移交性能测试方案等。

该项目实施采取由洛阳市财政局和住建委选择专业咨询机构，但并不完全依靠专业咨询机构的方式进行研讨咨询，同时约定咨询机构全生命周期的参与机制，具有一定的代表性，但亦无具体的约束机制。

(三)我国PPP咨询服务存在的主要问题

目前我国PPP咨询服务存在约束力不足和制度不完善的问题，例如：(1)一些项目通过咨询服务被包装成“伪PPP项目”获取银行贷款；(2)一些项目被政府和咨询机构共同粉饰为“政府套利工具”获取财政拨款；(3)一些项目在咨询建议下违反招投标竞争规范；(4)一些项目在采纳咨询意见后签订了不公平的回购条约；(5)一些项目在接受非专业咨询测算后错误估计投资利润等。上述不当行为缺少相应的法律监管与道德约束，咨询机构不仅不会因此承担相应的法律后果，还会因此导致项目物有所值评价(Value for Money，VFM)失真，从而损害公众利益，引发道德风险与经济风险，最终影响PPP模式的良性发展。

三、咨询服务机构参与PPP项目咨询的制度完善

我国目前仍处于PPP模式推行的初期阶段，只考虑设立“咨询机构库”引入咨询服务机构参与PPP项目是远远不够的，面对当下多方主体咨询市场的需求激增，我们还需要从以下几个方面对咨询服务机构进行制度完善：

(一)明确咨询服务机构参与PPP项目咨询的角色定位

无论是在项目前期的识别发起、准备采购、与社会资本磋商谈判、合同签署，还是项目执行中的行政监管、绩效评价以及项目执行后期的移交等过程中，必须明确无论咨询服务机构专业的能力多强，也只是作为政府PPP项目的顾问角色。同时，相关行业的主管部门要不断提高自身职业素质，放眼项目方案的全生命周期，方可把控咨询机构的服务质量，保障与社会资本项目谈判磋商的有效性和科学性。

(二)完善咨询服务机构参与PPP项目咨询的进入与退出制度

在PPP咨询服务机构入库比选方面，要“广撒网，多敛鱼，择优而从之”，除咨询公司和研究中心以外，可广泛引入经验丰富的会计师事务所和律师事务所，通过评价业务领域和资历经验等因素择优选择，为PPP模式提供多元化、专业化的咨询服务。在PPP咨询服务机构退出方面，若PPP咨询机构存在不作为或乱作为的现象，政府部门应主动保障咨询方的利益，将该咨询机构列入负面清单或剔除出库，有效保障PPP模式的安全推进。

(三)建立咨询服务机构参与PPP项目咨询的考核制度

据调研发现，目前咨询机构参与PPP项目咨询是无需相应资质的，入库的咨询机构均可参与各类项目的咨询。而PPP项目因其长期性和复杂性的特征，每一项目均有不可复制性，所以应着重加强咨询机构的服务匹配与管理考核。一方面，在项目执行前可建立参与环节的考核制度，包括法律支持、技术服务、现场勘探、文件编制、工作能效等多项因素的量化考核等；另一方面，在项目执行后可对项目建立全生命周期的考核评价，特别是对因方案设计不合理，如通过不当的政府兜底、回购安排等给政府增加财政补贴或支出风险等的咨询机构，应参照上述PPP项目咨询的退出制度执行。针对服务较好、项目设计优良的咨询机构，还可根据项目规模和难易程度，合理安排一些相应的咨询经费奖励及咨询优先政策，有效促进PPP咨询服务的良性发展。

(四)提升咨询服务机构参与PPP项目的职业道德修养

在我国，目前除一些咨询公司有设定自己的管理咨询职业道德守则外，全国尚无统一的管理咨询职业道德规范。但从目前咨询公司各自拟定的职业守则来看，均提出要体现“客户利益的最大化”。而社会基础设施建设和公用事业不同于一般企业投资，显然“一切从咨询客户的利益出发”并不符合PPP模式的内在要求——利益共享，风险共担。故参与PPP项目的咨询机构要充分认识到自身在PPP模式中的重要作用，特别是在PPP模式建立初期，科学公正的项目设计方案和多方共赢的咨询服务思路才是咨询服务机构参与PPP项目的职业道德修养所在。

参考文献：

[1]陈辉.PPP模式手册：政府与社会资本合作理论方法与实践操作[M].知识产权出版社，2015(04).

[2]项勇，赵敏，常林朝，张志刚.政府和社会资本合作模式(PPP)评价体系研究[M].中国财政经济出版社，2015(07).

[3]曹姗.政府与社会资本合作(PPP)模式政策法规与示范文本集成[M].法律出版社，2015(07).

[4]财政部政府和社会资本合作中心.国外PPP案例选编[M].中国商务出版社，2014(12).